运用BOT模式促进西部基础设施建设的探索

曹翔

（国际关系学院 北京 100091）

一、中国西部地区经济发展落后的原因

1、东部地区与西部地区经济社会发展的主要三个差距

自改革开放以来，全国经济都取得了显著而长足发展，经济实力大大增强，人民生活水平较以往有了实质性的提高。但由于各种因素的综合影响，西部地区经济发展相对缓慢，与东部地区的差距逐步拉大，地区发展不平衡的矛盾明显加剧，集中体现在以下三个方面。

（1）经济总量与人均收入方面的差距。改革开放20年来，东西部地区之间的人口比例几乎没有变化，但国民生产总值的比例却发生了较大变化。1980年，东、中、西三大地区国民生产总值的比例为52.17∶30.30∶17.53。其后，东部地区所占比重持续增高，西部地区所占比重持续降低。人均国民生产总值差距也不断扩大。1980年，东、中、西部三大地区人均国民生产总值分别为488.3元、336.0元和274.3元，西部地区占东部地带56.17%，到了90年代，东部地区人均国民生产总值扩大到西部地区的3倍左右。

（2）产业结构不平衡的差距。在我国经济结构中，一、二、三产业占国内生产总值的比重大约为10%、46%和44%。其中，东部沿海地区非农业产值已占到农村社会总值的92%左右，农业产值仅占15%。而西部地区非农业产值则仅占30%，农业产值却占了78%。这种经济结构的差距，导致东部发达地区农民收入主要来源于效益较高、风险较小的第二、三产业，而中西部地区农民收入70%—80%则来源于效益较低、风险较大的第一产业。

（3）综合性社会总体发展水平方面的差距。东西部地区的总体差距是多方面的，反映在综合性社会发展水平上主要有：从综合发展水平看，东部大多数省市的综合发展水平的位次在前移，而西部大多数省区的位次在后移；从社会发展水平的具体指标——人口素质方面，大学程度人口指标最高的是东部地区，远高于西部地区。可见，由于人口素质的问题，西部地区实现小康困难重重。

2、导致东西部经济社会发展差距的主要原因

东西部地区经济社会发展得严重不平衡，不仅是历史、社会、自然条件等方面的原因，而且也有宏观经济政策和经济结构本身方面的原因。从系统分析的角度看，导致差距扩大的原因是多种因素综合作用的结果。

（1）历史原因与文化背景。东西部地区的历史与文化背景差异，是导致经济差距扩大的重要原因之一。主要是由于西方入侵者的影响，导致外国资本与商品首先进入中国东南沿海地区，促进了经济贸易的发展，基础设施有较为牢靠的基础保证，反之，许多中西部的城市却相应地衰落或停滞不前。

（2）沿海开放的区位优势和先发效应。区位条件的不同与区域经济的发展有着直接的关系。中国东部地区处于太平洋西岸的中心位置，沿海各主要城市与世界经济有广泛联系，整个地区气候适宜、交通便利、水源丰富、城市化水平较高，更重要的是基础设施完备，这对吸引外资提供了十分有利的条件。而中西部地区却处于相对封闭或半封闭地带，地形地貌复杂、交通不便、气候条件也差、远离亚太地区经济发展中心，这种自然特征，一方面决定了基础设施建设对该地区开发的重要性，另一方面也决定了该地区基础设施建设的投资规模和难度都要高于其他地区。因此，即使西部拥有较为丰富的资源，但难以进行大规模的融资，形不成生产力。

（3）政策倾斜与投资倾斜。为了抓住机遇，加快发展速度，在“效率优先，兼顾公平”原则的指导下，国家采取了“让一部分地区先富起来”的非均衡区域发展战略，对东部地区给予了一系列倾斜发展的优惠政策，使得很短时间内，就建起了5个经济特区，开放了14个沿海城市和一大批沿江、沿边中心城市。同时还在财政、税收、金融、贸易、融资诸多方面给予优惠政策，在改革开放春风中先期获得较大的发展空间，客观上对东西部地区经济发展差距的扩大起到一定的推动作用。

（4）产业结构的差异以及因此带来的效益差异。中国的工业区域布局具有“南轻北重、东轻西重”的基本特征。东部地区以轻型或轻重混合型产业为主，西部地区则主要以重型产业为主。产业结构的单一性加之西部地区基础设施发展的滞后导致西部地区这种高投入低产出的被动地位，严重制约了经济的发展和人民生活水平的提高，同时也是中西部地区与东部地区经济发展差距日益拉大的重要原因。

综上所述的原因，基础设施仍是制约西部地区经济发展最主要的“瓶颈”。所以，为了加快西部地区经济发展，提升人民生活水平，就必须加大对基础设施的投入，这是重中之重的基础工作，如果基础设施发达，贸易、金融等才能顺利进行发展。

二、将BOT融资模式引入西部基础设施建设的必要性与可行性分析

1、西部基础设施建设中运用BOT模式的必要性分析

基础设施（infrastructure）是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。而之前分析可知，西部地区最需要大力发展基础设施建设以确保经济发展的基底。事实证明，新中国成立以及改革开放至今，政府对西部地区的开发建设一直没有停止过，一直在努力实施“西部大开发”战略，即能源、原材料基地和交通、水利等重大基础设施建设。表1即各地区基础设施项目投资情况。

近年来，中央不断加大对中西部地区的投入。中西部地区2003年至2006年的国家预算内资金为5573亿元，占全国的62.6%，比2002年提高6.1个百分点，如今数额在不断扩大。政府公共财政以及国家资金的注入，不仅在一定程度上缓解了中西部地区基础设施建设资金缺乏的困难，也起到了示范作用，带动了其他资金对中西部地区基础产业和基础设施投入，使这些地区投资建成了一大批基础产业和基础设施项目，如青藏铁路、渝怀铁路、陕西黄延高速公路、陕西宝鸡退耕还林等工程。

表1 1997—2000年各地区基础设施项目投资情况表

长期以来，对基础设施的投资都主要由政府来承担，民众也认可应当由政府来负责，但是经济体制改革的深人和国民经济运行状况的巨大变化，使得政府公共财政支出已根本无法承担这个重任。从政府财政收入来看，我国财政收入占GDP（国内生产总值）的比重已经由1979年的28.45%降至2010年的21%不到。此后该比例持续下降。财政收入占GDP的比重是观察分析一国政府活动能力的重要指标。在这种状况下，政府全部承担西部地区的基础设施建设显然已力不从心，是不现实的，即使政府公共财政支出全部投入到基建建设，效果并不一定能达到。而基础设施建设所具有的投资大、周期长、环节多、见效慢等特点，又决定了传统的投资方式例如政府支出难以满足西部地区日渐增长的基建需求，因此有必要引入BOT这种先进的投资模式。

2、西部基础设施建设中运用BOT模式的可行性分析

BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府（如图1）。我国运用BOT投资方式吸引外资启始1995年广西来宾电厂B电厂项目，从此由国家正式批准的BOT项目试点工作逐渐推开。我国内资BOT项目则以1994年福建泉州的刺桐大桥为典型。BOT方式还在北京京通高速公路、上海黄浦延安东路隧道复线等许多项目上得以运用。这些BOT项目之所以运用成功是因为BOT具有其独到的特点及优势。

图1

（1）BOT这种新型的特许权融资方式与传统的投资方式相比，有几个重要的区别。一是投资主体和投资领域不同。我国传统投资方式是以政府或政府专业投资公司为主体，涉及的领域既包括公益性的也包括经营性的项目。然而，BOT对投资主体和投资领域的选择注入了市场竞争机制，以邀请招标或招标的方式确定投资主体，投资领域也只限于收益性的垄断或非垄断项目。二是资金来源和管理方式不同。我国传统投资方式的资金来源主要是国家预算内资金、财政专项贷款、专项建设资金、专业银行专项贷款、政府建设债券以及少量的国外贷款和自筹资金。但是这些资金的大部分是属于政策性的财政拨款，因此，有关项目的经营管理一般实行国有国营，属于政府承建项目。BOT投资方式引入的是国内外商业资本，其投资的基础设施项目政府一般以特许权协议的方式授予投资人以一定期限内的经营管理权和相关辅助项目的经营与开发权。三是财产权利和风险责任不同。在传统投资方式中，由于国家是唯一的项目投资者，拥有绝对完整的项目财产权。同时，由于政府对项目的建设工期、预期生产能力、技术水平、市场前景、投资收益率等因素进行可行性研究，基本符合宏观经济规划和当地经济发展的需要，因此项目风险较小。政府既是唯一投资主体，也是项目风险的唯一承担者。在BOT投资的项目中，投资人组建的项目公司对项目财产在特许权协议期限内享有所有权，但这所有权并不完整。与传统投资方式相比，BOT投资方式风险结构复杂，利率风险、政治风险、法律风险和不可抗力因素的存在，决定了如何合理有效地分散风险成为项目成败的关键。

（2）BOT项目融资模式的优势解析。清华大学国际工程项目管理研究院王守清教授认为BOT项目融资模式有许多优点。例如对政府而言，能减轻政府财政负担，加快发展基础设施，满足国民经济发展需要；能充分发挥外商和民营企业的能动性和创造性提高建设、经营、管理效率和服务质量；能引进先进的管理和技术，促进企业水平的提高和有利于金融资本市场的发展等等。一般而言，政府的优势在于能制定相应的政策法规，对项目的宏观经济和社会效益考虑较多，但资金短缺，管理水平和效率较低；而私营机构则资金足、管理经验丰富、能动性和创新力强，但对盈利的期望较高、承担风险能力有限。因此可以简单地说，BOT项目融资模式正是结合两者的优势，组成一个双赢组合。

具体来说，BOT融资方式的优点主要为：一是减轻国家的财政负担。西部地区基础设施建设的严重不足，不仅限制了该地区的发展，而且难以对资金形成吸引力。而西部开发是综合性大开发，国家不可能将有限的财政资金都投入到基础设施建设中，还必须兼顾西部地区教科文卫体和其他经济建设的发展。政府通过BOT方式将基础设施的建设、经营、管理权有条件地让渡给私人投资者，可将原来必须由政府承担的费用转由私人企业承担，而将节省下来的资金用于其他项目的投资与开发，从而减轻了国家的财政负担；加快基础设施的建设，又以弥补西部基础设施投资的不足，减少基础设施项目对政府财政预算的影响。这不仅缓解了基础建设对政府支出的压力，使其可以集中资源对那些不被投资者看好但又对国家或地区有重大战略意义的项目进行投资。同时，BOT项目的融资也不构成政府外债，可以较好地维护政府信用，为其免除了偿还外债的苦恼。二是可以及时满足经济和社会发展的需求。西部地区基础设施落后，制约了西部经济和社会的进步，而经济不发达，又反过来影响基建效益，弱化筹资能力，如此形成一个恶性循环。采用BOT方式，可以使有财力的境外投资者参与西部基础设施建设，使一些本来急需建设而因政府财力不足又无法动工的基础设施建设项目能够早日建成并投入使用，从而及时地满足社会公众的需求，促进西部经济的蓬勃发展。三是BOT投资方式有利于提高项目运作效果。西部地区基础设施项目涉及巨额的资金投入，项目周期长，不可预见的风险很大，投资人及金融机构对项目的要求会更严格。为了控制风险，获得较多的收益，在客观上就要求投资经营人加强管理，控制项目成本。由此可见，采用BOT方式后，该基础设施就成了私人投资者的一个投资项目，为了实现利润最大化，企业会努力加强管理，降低成本，减少不必要的开支，从而提高基础设施项目的建设和运行效率。在基础设施建设过程中导入市场竞争机制，不仅可以加快项目建设的进度、提高项目建设质量，而且也可以分散和转移政府在基础设施项目建设中可能面临的风险。另外，对于西部来说，通过BOT投资方式引进国外先进技术和管理方法，对其长远经济发展也会产生积极的影响。四是BOT投资方式有利于引进市场竞争机制。采用BOT投资方式，可以在西部基础设施经营中引入竞争机制，使资源配置更趋合理，克服由于一家或几家当地政府部门垄断经营所造成的效率低下、资源浪费、等问题。通过BOT投资方式吸引国际优秀企业参与西部基础设施的建设，引入国际先进的生产技术和科学管理方法，将有利于解决我国基础设施建设中的技术难题，并在一定程度上提高西部基础设施项目的质量和管理服务水平。

综上所述，BOT这种新型的融资方式凭借其特殊的性质以及可带来的高效率、高收入的能力，尤其适用于西部地区的基础建设发展，较传统的投资方式有着不可比拟的优势。

三、BOT模式用于西部基础设施建设的机遇、挑战及建议

既然BOT投资方式的运用既能加快基础设施的建设，又能吸引资金，对西部基础设施建设所具有的重要意义是毋庸置疑的。不过，我国正处于开发BOT项目的前沿阵地，而且肩负着开发这种模式的历史重任。中国既存在着大量的开发BOT项目的潜在机遇，也面临着严峻的世界性挑战。在强调西部基础设施建设利用BOT投资方式空间较大的同时，我们也要注意到该地区经济发展的基础和意识观念还有法律法规等方面的制约因素。因此，在引进BOT投资方式前，还有许多前期工作需要完成。

1、BOT项目在西部地区的实行的挑战

（1）BOT项目错综复杂，开发费用高，财务和经济上的可行性研究需要深入、充分和可靠。这就要求项目发起人或主办人具有技术水平高、管理能力强，拥有可靠的融资力度等主要条件。

（2）不少发展中国家在开发BOT项目上起步较早，已具备不少优于我国的开发条件。例如菲律宾，马来西亚，泰国等亚太发展中国家。而且就国内而言，东部地区的BOT实施要远胜于西部，基础坚实，一旦发展起来其速度、规模、质量都将超过西部地区。

（3）BOT是20世纪80年代以来新兴的投资模式，我国长期以来出于对特许协议法律性质的顾虑，并未认真研究BOT问题，相应地BOT立法也显寥寥。并且我国现行的外资、担保、行政、契约方面的法律与BOT投资的特点产生了冲突，构成了BOT投资方式进入中国市场的障碍。而且由于西部地区长期以来立法前瞻性不足，立法技术落后，有关BOT投资的地方立法几乎是一片空白，严重制约了BOT项目在西部地区的生存与发展，因此有必要制定西部地区的BOT地方性法规。此外，能否保证依法行政，营造公开、公平、公正的投资环境也是一个巨大的挑战。

2、对引进BOT投资方式的建议

（1）开放思想，正确理解BOT投资方式。由于以往的基础设施建设都是由国家垄断经营，有人误以为将外资或国内私营资本引入基础设施建造领域会影响到国家对这些关系国计民生领域的控制权，从而影响到BOT投资方式的引进。实际上，BOT投资方式的使用并不等于说让外资或国内私营资本介入全部的基础设施，对其介入的范围仍是由政府来确定的，而且政府不仅限于投入资金这一种手段，还可以通过价格、税收、信贷等宏观手段来对对基础设施的调控该领域进行调控。因此，需要加大BOT投资方式的正确宣传，使其实质能够被政府和社会所准确地了解。

（2）转变观念，创造良好投资环境。由于西部地区经济体制转轨的滞后性，这一地区仍保留计划经济的作风。BOT投资方式在建设运营中因当地政府的过多介入，而造成效率及收益上的损失也是投资者所担心的问题。这就要求西部地区从自身做起，加快观念的转化和经济体制的转轨，改善投资的软环境。

（3）加强管理，聘请咨询公司提供指导。BOT项目的实施是一个系统工程，项目的涉及面广、资金量大、参与的部门多。这就需要有一套完善的管理体制。西部地区的各级政府可聘请有管理经验和较大决策权的咨询公司等机构为整个项目的融资、招标、谈判和施工监理提供服务，包括完善有关法规、政策以及和中央政府相关部门进行沟通。

（4）完善立法，对已有的相关立法根据BOT投资特点进行清理、修订和解释；因地制宜，制定适用于西部地区的BOT地方性法规；依法行政，营造公开、公平、公正的投资环境。因为营造良好的法律环境是西部大开发战略和系统工程的一项“核心工程”，对BOT投资来说，由于其投资数额大、建设周期长、产生风险的环节多，因此对法律公开性、预见性和稳定性的要求很高。西部引入BOT能否成功，很大程度上与配套法规的完善程度休戚相关。

（5）西部基础设施建设应加强对内资BOT投资方式的应用。BOT投资方式仅仅是吸引外资的手段。内资BOT投资方式在西部基础设施建设中更具有实际意义。本国企业参与西部地区不仅可以消除汇率风险、降低融资成本，而且因其对本国国情的了解，以及对西地区文化与习俗等环境的熟悉，可以进一步提高建设效率，缩短开发周期。

（6）培养专业人才，促进西部地区基础设施建设发展。对于这种涉及到融资、谈判、项目实施、生产经营与管理、利润收益计划复杂的工程，必须有专门人员来组织实施，才能保证BOT项目的顺利进行。因此，政府有关部门可以在利用BOT投资方式进行基础设施建设的专业人才培训基础上，优积极引进东部沿海地区经济建设人才。西部自身应紧抓“西部大开发”战略的契机，加紧加快当地劳动力素质的培训和提高，以适应BOT投资方式对当地管理水平和高素质劳动力的要求。

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