供电企业内部控制制度设计研究

○苏瑞雄 黄 炯 许泽强

（潮州供电局 广东 潮州 521000）

一、供电企业内部控制建设的必要性

供电企业具有投资大、设施分散、资金密集的特点。国家每年投入大量资金进行电力设施建设，如果供电企业管理松弛，内部控制差，则不仅浪费资金、达不到投资效果，也极易滋生违法犯罪现象。因此，供电企业安全、生产、经营和后勤等环节都急需加快内部控制建设，其必要性具体体现为以下几个方面。

1、供电企业内控建设现状要求必须完善企业内部控制体系

目前我国的一些大型供电企业已经建立了内部控制体系，但是从具体的实施情况来看，效果仍然不理想。以中国南方电网有限责任公司（以下简称南方电网）为例，2011年5月20日，国家审计署发布了南方电网2009年度财务收支审计结果，结果显示，南方电网在会计核算和财务管理、职工薪酬管理、部分重大决策制定、企业内部管理、电力体制改革等方面都存在问题。由此可见，企业不仅要建立完善的内部控制体系，还应当加强执行力度，让内部控制体系能落到实处，杜绝制度与实际执行“两层皮”的现象。

2、建立内部控制制度是市场经济发展的需要

在市场经济的建设过程中，政府部门应当起积极主导作用，为企业内部控制建设营造良好的外部环境，完善我国社会主义市场经济竞争机制，营造良好的市场竞争环境。这会有力地激发企业内部控制建设意识，从根本上促进内部控制建设。而企业加强内部控制体系建设，反过来也能推动市场经济的良性循环、健康发展。我国供电企业经历了从计划经济向市场经济的转变，要适应市场经济的发展变化，就必须打破传统观念的束缚，建立与市场经济相适应的内部控制制度。

3、提高企业风险管理水平需要建立内部控制制度

在后国际金融危机时期，企业随时可能面临新的危机和挑战。因此，任何类型的企业都必须全面提升风险管理水平，增强抗风险能力。内部控制作为企业管理的中枢环节，是企业提升抗风险能力的最有效方法。企业应以建立内控制度为契机，对原有的规章和办法进行梳理、整合、完善和提升。在生产经营的过程中，企业管理者应该对所有潜在风险有效地进行控制和预防，通过有效评估企业的风险，加强对企业内部经营活动中风险薄弱环节的有效控制，将企业可能存在的风险消化在萌芽当中。所以说建立内部控制制度是提高企业风险管理水平不可或缺的手段。

图1 企业内部控制制度框架体系

4、推动企业可持续发展、应对全球性竞争需要建立内部控制制度

建立健全内部控制制度，提高企业管理水平，是保证企业会计信息的质量、完善公司治理和信息披露制度、保护投资者的合法权益、保证资本市场有效运行的重要手段，是促进企业健康、可持续发展的重要内因。随着中国经济与世界经济的不断融合，已有很多国外的大财团、跨国公司进驻到我国市场，国内企业已经面临全球性竞争压力。虽然国内供电企业目前受到的冲击还相对较小，但是随着市场经济的快速发展和国际经济一体化潮流的到来，供电企业同样要感觉到压力，须通过建立内部控制制度，提高企业管理水平，推动企业可持续发展，从容应对未来可能到来的国际竞争。

二、我国内部控制制度框架体系

我国内部控制制度框架体系主要由一项基本规范、系列应用指引、评价指引、审计指引和企业内部控制制度构成，如图1所示。

1、基本规范

基本规范即2008年6月28日，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会联合发布的《企业内部控制基本规范》，它是我国内部控制体系的最高层次，对加强和规范企业内部控制，提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益起到指导作用。基本规范描述了建立与实施内部控制体系必须建立的框架结构，规定了内部控制的定义、目标、原则、要素等，是制订企业内部控制应用指引、评价指引、审计指引和内部控制制度的基本依据。

基本规范所称内部控制，是指由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。首先，内部控制是一个实现内部控制目标的过程，它是一个发现问题、解决问题的动态管理过程，不只是单一的制度、机械的规定，企业不仅要制定完善的管理制度，更重要的是要使这些制度得到严格和有效地执行。其次，内部控制是企业全面、全员参与实施的过程，是包括企业董事会、监事会、公司经理层以及企业全体员工共同参与的事项。

内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。这个目标定义超越了传统内部控制主要为会计审计服务的目标，把促进企业实现发展战略作为内部控制的根本目标。

企业建立与实施内部控制，应当遵循下列原则：一是全面性原则。内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖企业及其所属单位的各种业务和事项；二是重要性原则。内部控制应当在全面控制的基础上，关注重要业务事项和高风险领域；三是制衡性原则。内部控制应当在治理结构、机构设置及权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率；四是适应性原则。内部控制应当与企业经营规模、业务范围、竞争状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整；五是成本效益原则。内部控制应当权衡实施成本与预期效益，以适当的成本实现有效控制。

内部控制的构成要素包括：内部环境，是企业实施内部控制的基础，一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、企业文化等；风险评估，是企业及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略；控制活动，是企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内；信息与沟通，是企业及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在企业内部、企业与外部之间进行有效沟通；内部监督，是企业对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，应当及时加以改进。

2、企业内部控制配套指引

企业内部控制配套指引由《企业内部控制应用指引》（共18项）、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》组成。

《企业内部控制应用指引》是对企业按照内部控制原则和内部控制五要素建立健全本企业内部控制所提供的指引，由三大类组成：内部环境类指引，包括组织架构、发展战略、人力资源、社会责任和企业文化等指引；控制活动类指引，包括资金活动、采购业务、资产管理、销售业务、研究与开发、工程项目、担保业务、业务外包、财务报告等指引；控制手段类指引，包括全面预算、合同管理、内部信息传递和信息系统。

《企业内部控制评价指引》所称内部控制评价是指企业董事会或类似权力机构对内部控制有效性进行全面评价、形成评价结论、出具评价报告的过程。内部控制评价指引主要内容包括内部控制评价的内容、内部控制评价的程序、内部控制缺陷的认定和内部控制评价报告。

《企业内部控制审计指引》所称内部控制审计是指会计师事务所接受委托，对特定基准日内部控制设计与运行的有效性进行审计。审计指引主要内容包括计划审计工作、实施审计工作、评价控制缺陷、出具审计报告。

三、供电企业内部控制制度的设计

内部控制制度设计是内部控制评价和内部控制审计的基础。供电企业内部控制制度设计既要遵循我国内部控制制度框架体系的要求，同时也应当能够体现供电企业的特殊要求。

1、内部控制制度设计的组织

企业应当设置专门机构负责内部控制制度的设计。该机构必须包含两个部分，一是内部控制制度设计领导小组，二是内部控制制度设计工作小组。

领导小组是内部控制制度设计的领导机构，组长必须由供电企业的主要负责人担任，如供电局局长，其成员有负责设计的咨询公司或会计师事务所的项目负责人及企业财务部、审计部、人事部（人力资源部）和办公室等相关职能部门的负责人。其主要职责为：为本企业内控制度的正常运作提供总体指导，定期召开协调会，负责内控制度设计的管理、监督并控制进度，解决有关具体设计环节中的重点和难点问题，对供电企业的发展战略、人力资源、工程项目、资源采购、电力营销等各环节的内部控制制度设计的进程以及产出进行复核与确认。

工作小组主要负责内控制度设计的具体工作，其成员应当由咨询顾问与供电企业指派的成员共同组成。主要职责是完成具体内控对象的实施工作，包括现场访谈、调研，收集、分析、研究相关资料，填写控制矩阵，绘制流程图，进行问题整改，完善控制矩阵，编制内部控制手册等。工作小组成员必须熟悉供电企业的业务情况、流程情况与财务管理情况，具备较强的沟通、协调能力及较高的工作热情，能够胜任内部控制制度的设计工作。一般以财务部或内部审计部门作为牵头部门，办公室、人力资源部和其他相关部门要积极配合、指定专人负责内部控制项目。

2、内部控制制度设计的程序和方法

内部控制制度的设计一般分为项目调研与范围确定、企业内部控制评估、制订内部控制手册、培训、试运行和修改完善、评审验收。

（1）项目调研与范围确定。主要是根据供电企业的需求，制定内部控制设计方案。在制定过程中要了解、搜集企业的基础资料，如企业的基本概况、组织架构、职责分工、业务活动、经营状况、现行制度等。另外，要确定内部控制制度设计的业务范围。供电企业应按《企业内部控制应用指引》的规定来确定内部控制制度设计的业务范围。在这一过程中要认真分析本企业的需求，根据企业的需求确定设计范围和重点。

（2）企业内部控制评估。企业内部控制评估阶段也可以称为诊断阶段，主要是对供电企业主要业务流程进行梳理，评估业务流程主要风险、关键环节和关键控制点，并辨析与每一关键控制点相关的控制措施，发现控制缺陷。主要目的是发现本单位内部控制问题与漏洞，明确本单位各项工作的主要风险及关键控制点。首先，要对企业现有制度的合法性、合理性和科学性进行评估，对照我国现行相关法规和制度，逐条地进行分析。其次，要对制度的执行效果进行评估。执行效果的评估方法有以下几种：穿行测试法、个别访谈法、调查问卷法和抽样法等。

（3）制定内部控制手册。内部控制设计工作小组根据调研与诊断的结果，设计出本单位新的内部控制规范体系，并提出本单位内部控制整改方案，结合整改方案制定内部控制手册。供电企业内部控制手册是有关供电企业内部控制的一个系统性文件，为供电企业内部控制体系建设、运行和维护提供指引，是建立、执行、评价内部控制的依据。

（4）培训。内部控制设计工作小组应根据本企业的需求，结合本企业内部控制整改方案，分工作内容和层次对本企业全体员工进行内部控制规范体系的培训，让内部控制制度深入人心，使每个人都明确自己的职责，使企业的内部控制制度顺利运行起来。

（5）试运行和修改完善。内部控制制度设计完成以后，要试运行一段时间，设计工作小组应根据本企业试点单位运行内部控制制度的反馈结果，对内部控制制度进行修改完善，并在本企业全面实施。

（6）评审验收。试运行结束后，应聘请相关专家、试点单位的领导和各职能部门的负责人对内部控制制度进行评审与结项。

四、结束语

完善的内部控制体系是企业合法合规经营、实现可持续发展的重要保障，其根本目标是促进企业实现发展战略。供电企业是我国的支柱性产业，关系到国计民生，建立健全内部控制体系，保障供电系统的稳定、可持续发展，意义重大。实施内部控制的首要任务是进行内部控制制度设计，供电企业应当在我国内部控制制度框架体系的指导下，结合供电企业自身特点，科学、合理地进行内部控制制度设计，做到切实可行，不流于形式，为内部控制的评价和审计奠定良好的基础。

[1]中华人民共和国审计署办公厅审计结果公告[2011年第19号]：中国南方电网有限责任公司2009年度财务收支审计结果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2712458.html.2011-05-20.

[2]刘永泽、池国华：企业内部控制制度设计操作指南[M].大连出版社，2011.

[3]财政部、证监会、审计署、银监会、保监会关于印发《企业内部控制基本规范》的通知[EB/OL].http://www.cicpa.org.cn/Column/Information_regulations/Other/200807/t20080723_13991.htm，2008-07-23.

[4]企业内部控制应用指引（1—18号）[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20100505/001e3741a2cc0d4b0f9c01.pdf.2010-05-05.

[5]企业内部控制评价指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498224213.pdf.2010-05-05.

[6]企业内部控制审计指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498360534.pdf.2010-05-05.