公用事业产品定价成本监审存在的问题与对策

苏容招

公用事业产品定价成本监审存在的问题与对策

苏容招

福建省物价局价格成本监审分局

阐述了公用事业产品的垄断性、公益性和价格单一性等特征，价格变动涉及面广、成本监审难度大等特点，分析了当前公用事业产品成本监审工作存在“六个难”的问题，提出了完善成本监审工作的建议。

公用事业产品 成本监审 建议

公用事业是指邮政、电信、供电、供水、城市管道燃气、公共交通、以及广播电视、医疗卫生等为公众提供产品或服务的行业。公用事业产品具有垄断性和公益性等特征，其价格变动涉及整个社会的各阶层、各群体，与人民群众的生产、生活息息相关。因此，公用事业产品的成本监审和价格确定涉及面广、难度大。如何科学合理地实施成本监审和确定公用事业产品的价格，成为社会公众关注的热点问题，也是价格主管部门工作的一个难点。价格监管的基础是成本，成本监审起步晚，缺乏统一标准，有许多问题有待深入探讨和进一步完善。

1 公用事业产品特征

1.1 垄断性。公用事业企业生产的产品如水、电、燃气等多为关系国计民生的重要产品，这些产品生产及销售大多由国家统一调控。由于受资源、规模经济效益以及政府对社会发展规划要求的制约，公用事业产品在经营和销售上不太可能形成充分的竞争，市场对价格的影响非常有限，企业和居民只能被动地接受价格，从而具有明显的垄断性。

1.2 区域性和公益性。公用事业产品一般都是当地生产、当地销售、当地消费。由于各地影响公用事业价格的因素有很大差异，公用事业的成本和价格在各地区之间有较大差别，具有较强的区域性。同时，市政公用行业的产品和服务在我国还被赋于一些公益特性，通常还需承担一定的社会公益义务。

1.3 产品价格具有单一性。公用事业所提供的产品或服务一般是直接从生产到销售，中间没有流通环节。从维护企业和居民利益出发，政府对重要的公用事业价格一般都进行控制，实行政府定价或政府指导价的管理形式。与之相适应，公用事业价格只有单一的零售价格形式。

2 公用事业产品成本监审存在的难点和问题

公用事业产品上述特性，决定了成本监审难度，与一般产品的成本监审相比，存在以下难点和问题。

2.1 各地核算办法难于一致。定价成本监审因起步较晚，缺乏一个完整的、系统的、科学的理论作指导，目前，国家尚未出台统一的成本核算办法，各地之间、各公用事业行业之间成本核算办法根据各地情况制定，而各地情况千差万别，造成各地自行制定的成本核算办法都不一致。在成本监审中没有统一的衡量尺度，存在各说各的理的问题。

2.2 社会平均成本难于取得。公用事业产品的生产或销售在某一地区只有一家企业，不存在竞争，企业的个别成本就是该地区的行业成本；不同地区的资源条件、城市规划和布局、市场发育程度、企业经营与技术水平等决定了各城市间成本差异较大。产品在不同市场区域不能流通，不同地区同一类型企业个别成本的平均值并不是真正的社会平均成本。

2.3 固定资产认定与折旧计提难确定。公用事业单位一方面与政府联系密切，大量资产由政府投资形成；另一方面为发展公用事业，很多地方在公用事业发展初期向消费者收取入网工程建设费；根据国家发改委《定价成本监审一般技术规范（试行）》（发改价格[2007]1219号）规定，由政府补助或社会无偿投入形成的固定资产，其折旧原则上不应计入定价成本，但这部分资产由公用事业单位进行维护或更新改造等后续支出可以计入定价成本。随着经济发展，目前公用事业的投资和经营呈现多元化趋势，有国有制、民营和股份制等形式。许多是由原来单一国有制改成民资参股的股份制，在改制过程中经营者通过合并、分立等改组活动，对原有固定资产进行评估，土地或构建物评估价值往往高于会计帐面价，评估高出的价值经有关政府部门认可，按评估价值确认资产成本。掌握固定资产来源、用途对准确核算成本意义重大，而实际操作中，搞清企业资产难度非常大。固定资产折旧计提采用平均年限法，从法规上目前只有税法规定各类资产最低折旧年限，各行业根据所处地理位置及行业发展需要确定不低于税法规定各类资产折旧年限，同行业各地折旧年限也不同，因此，固定资产折旧合理计提难度大。

2.4 人工成本核算难度大。群众普遍认为，公益事业单位职工工资高，福利待遇优厚。进行成本审核时，我们也发现公用事业企业存在人员众多，人浮于事，劳动生产率低下，人均工资远远高于当地社会平均工资等问题，造成人工成本过大。但进行人员核定、平均工资水平审减的政策依据不足，核定人员时，能找到的可供参考的指标多为计划体制下对公益事业单位的考核指标，市场经济条件下，对企业考核转向以经济效益为主，人员指标已很难找到；审核平均工资时，仅按统计部门提供的平均水平，就包括社会平均水平、行业平均水平等，以哪项指标为准让审核人员很为难。

2.5 超前投资幅度难把握。从经济角度看，公用事业直接为社会生产提供基本要素，对生产领域的供给具有覆盖性和适度超前性；从社会角度看，它是城市运行和人民生活不可缺的载体。随着经济的不断发展，城市化规模的扩大，对其服务超前需求增加。然而对于其是否是适度超前投资，还是决策失误造成的过度投资或重复投资，政府价格主管部门却无法作出具有权威性的判定。如何将企业成本控制在一个“合理”幅度，也就成了成本监审中最难把握的问题。

2.6 产销差率难计算。企业产品从生产到销售，都存在漏损问题，即存在产销差率。产销差率如何确定？按企业实际发生还是按行业标准？行业标准是否存在？即使存在，实践中又是否可行？产销差率选择直接影响单位成本计算时权数的大小，进而影响最终单位成本的确定。

3 完善公用事业产品定价成本监审的对策

定价成本监审的实质是通过确定成本内容、构成和计算方法，将企业财务成本转变为适于定价需要的定价成本，扣除其不合理的财务成本。但因定价成本监审工作是一项全新的工作，没有现成的经验可供参考，这项工作又涉及方方面面，特别是公用事业产品定价成本审核，更是涉及每一个消费者和经营者利益。对此，笔者认为应建立一系列相配套的成本监审机制，确保定价成本的科学性和正确性。

3.1 尽快制定监审办法。定价成本核算办法是开展成本监审的技术基础，由于监审工作起步晚，尚未形成完整的、科学的理论体系，在实际工作中，经常出现核算原则、核算办法、核算口径等诸多问题没有一个统一的衡量尺度，造成公说公有理，婆说婆有理。因此，加强成本监审的当务之急是有计划、有组织地抓紧制定有关国计民生的公用事业产品定价成本以及一些重大项目的定价成本监审办法。因各省在制定出台监审办法时又存在一定的地域局限性，应由国家牵头，组织有关省、市成本队参与制定统一的成本核算办法，并以国家发改委的名义印发各地，以提高监审办法档次和效力。

3.2 规范成本监审工作程序。只有规范工作程序，才能确保结论经得起检验，确实维护成本监审的权威性与公信力。2006年国家发改委颁布第42号令后，我省也相应制定成本监审实施细则，细则中明确规定了成本监审工作程序：“成本资料收集—形式审核—内容审核—实地审核—反馈意见—审核结论—出具报告”。在实施成本监审工作过程中，还要严格遵守成本监审事前、事中、事后管理制度。事前管理，就是熟悉监审对象财务会计制度，结合政府定调价的客观要求制定监审工作方案，统一核算方法，规范流程。事中管理，就是要严格按照监审工作方案、流程和重点，对经营者成本认真核算，并注意听取业务处室、企业等各方面的意见，形成规范、公正监审报告。事后管理，就是建立监审档案。

3.3 明确定价成本构成和指标审核的量化标准。以法律手段严格界定公用事业产品定价成本构成，明确哪些成本项目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作为定价依据，哪些不能作为定价依据。明确成本费用合理水平，如工资水平的核定、管理费用的控制、折旧年限的确定等，这是一把尺子，用它可以衡量哪些项目费用水平是合理的。使政府定价建立在科学合理的基础之上，真实反映产品或服务价值，明确垄断行业产品或服务实际应承担的社会责任。

3.4 强化定期成本监审制度。为更好地利用成本资料进行价格预测，建立定价成本约束机制，使价格管理由被动管理向主动管理转变，必须对公用事业产品成本实施定期监审。每年要求企业上报上年度经营状况、人员组成、各种支出情况等，价格主管部门对其成本进行审核认定，剔除不合理成本，积累某一行业成本数据。这样，价格主管部门可以及时掌握企业的经营情况、成本情况、利润流向、人员配置、更新、改造扩建设施、产量等方面内容，也对公用事业定价成本进行有效控制，通过提高经营管理水平来提高经济效益。价格主管部门依据成本变化趋势，为合理制定下一轮调价提供依据。必要时，可根据市场的变化和企业经营状况动态调整价格，实现“动态管价方式”。

3.5 实行专家会审制。定价成本监审工作起步晚，对于如何分摊各行业相关成本费用、确定行业先进的影响成本经营指标，如产销差率、管网漏损率、超前建设率、劳动生产率、劳动定员、能耗物耗标准、经济技术指标等有待进一步探索，还需对该行业的经营和管理现状进行全面的科学的论证。对此，需要建立定价成本专家评审制度，对具有争议而复杂的定价成本构成，在出具其结论之前，应组织经济、行业等方面的专家、学者对其定价成本监审结论进行论证，以增强定价成本监审结论的科学性和针对性。