温岭户籍制度改革初探

文/沈滨

温岭市从2002年9月就开始了户籍制度的改革。内容包括：允许夫妻投靠、未成年子女投靠父母和老年人投靠成年子女；先后将农场户口、自理口粮户口、蓝印户口、渔业居民户口转为非农户口；在全市范围内实行购房落户政策；放宽引进人才的条件限制，实施投资落户、纳税落户、优秀流动人口落户等政策。积极探索户口混合管理，解决了包括符合条件的大中专毕业生回原籍地（农村）落户、因特殊情况未能落户人员的落户、双方户口性质不同的混合户口管理等问题。全面实施居住证改革，2009年10月，依据《流动人口居住登记条例》，取消暂住证制度，实行居住证制度。通过一系列改革，解决了一批户口管理工作中的突出问题，促进了人口合理、有序流动，引导农村人口向小城镇有序转移，促进小城镇健康发展，加快了温岭市的城市化进程。

目前，温岭户籍制度改革虽然取得了一定成效，但仍存在诸多问题。一是农业转移人口不愿意进城落户。随着经济的快速发展，农村户口背后的利益链条越拉越长，农村户口的吸引力也越来越强，办理户口“农转非”的数量逐年减少，要求办理户口“非转农”的人数却越来越多。原籍农村的大中专毕业生、退伍军人以及一些已进城落户人员，要求迁回农村和“非转农”诉求比较强烈。二是进城人员没有能力在城镇落户生根，他们长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊，与当地居民的差距越拉越大，逐渐被边缘化。三是配套改革不到位，执行政策不一致。集体资产分配制度、养老保险制度等相关配套改革尚未跟上，“户改”中群众所关心并涉及的计生、建房等问题，在具体执行中跟当初承诺的政策不一致，群众有怨言。为此，要加快研究新情况、解决新问题，进一步推进户籍管理制度改革。

——以“三条路径”设计户籍制度改革政策。建立城乡统一的一元化户口登记制度，按照公民常住地登记户口原则，统一登记为“浙江居民户口”。实行以具有合法固定住所为基本条件的迁移制度，放宽申请投靠亲属的条件限制；进一步放宽城镇在引进人才、投资等方面的条件，鼓励智力移民、投资移民，降低进入城镇门槛；放宽长期居住流动人口申请入户的条件限制。全面实施居住证制度，认真贯彻实施《浙江省流动人口居住登记条例》，加快制定配套政策措施，根据温岭实际不断提高持证人的待遇享受和权益保障。

——充分保障进城落户人员在农村的权益。逐步实现户籍与土地承包权相分离，在不突破现有法律法规的前提下，保持农业转移人口土地承包权的长期稳定，实现土地的经营权和收益权等只与土地的承包权相关，而与承包人的户口性质、户口登记地相分离。逐步实现户籍与村经济合作社社员身份相分离，依法允许户口迁出本村的社员保持社员身份。逐步实现进城落户人员离乡又离土，鼓励进城落户人员土地承包权的流转；开展农村非农建设用地流转试点，构建经营性集体建设用地用益物权，探索村经济合作社股份流转的可行性和有效方法；完善新型农村合作医疗制度，研究进城落户人员基本医疗保障转移接续办法；总结嘉兴、杭州等地“以宅基地换住房、以承包地换社保”等做法，使进城落户人员真正变农民为市民。

——坚持户改先行与配套推进相结合。按照“户改先行、配套跟进、量力而行、逐步到位”的思路，通过积极稳妥推进户籍制度改革来牵引相关方面的制度改革逐步跟进。对城乡居民合作医疗保险、养老保险、失业保险、高龄老人补贴等逐步实行城乡统一的政策；对城乡退伍士兵优抚安置等政策进行适当调整并逐步并轨；对农村计划生育、房屋拆迁等政策作城乡识别标识的调整，使政策的继续执行与户口性质相分离。同时，建议在推进这些改革过程中，既要明确公安机关推进户籍制度改革的职责任务，又要明确相关部门同步推进相关行政制度改革的工作要求和时间表，落实其改革主体责任。