质监部门履职中潜在责任风险的防范

■文/肖才阳 陈荣章

质监部门担负着生产领域的产品质量监督管理和行政执法的主要职责。随着国家法律、法规的不断完善和健全，国家对行政机关执法行为的管理和监控不断加强，人们的法律意识及自我保护意识也在不断增强。在这种法制环境下，国家与公众对质监部门及其行政执法人员依法行政的能力和水平提出了更高的要求。基层质监干部如何防范和化解责任风险，提高拒腐防变能力，远离职务犯罪。笔者结合基层工作实际，作一些分析与探讨。

主要责任风险

风险是指由不确定性因素形成的潜在危险。所谓基层质监部门在履职过程中潜在的主要责任风险，就是具有行政管理和行政执法资格的质监部门及其行政执法人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行政管理、行政执法或履行职责中侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家和人民群众造成一定的物质或精神上的损失，以及应履行而未履行职责，由此给党和政府以及质监部门“公信力”造成不良影响所应承担法律责任的可能性。

当前，基层质监部门在履职过程中潜在的主要责任风险:

(一)行政许可引起的风险。主要存在于对实施生产许可证管理的食品生产企业、实施3C强制性产品认证的行业等。比如，申请登记的材料是否齐全，是否符合法定形式，是否有与生产、经营项目相适应的经营场所等。这些行政许可的审查是否到位，完全取决于审查人员的业务素质和工作责任心。如果审查不到位，就会埋下责任风险隐患。

(二)行政监管不到位引发的风险。特别是对涉及人身健康、生命及财产安全产品的检查和服务活动中，容易出现责任风险。由于监管人员专业技术水平和监管能力还不够，以及岗位责任制不落实，巡查监管不“精细”，行业潜规则难以发现，风险预警不及时等因素，都会造成失误，致使监管缺失，甚至酿成事故，从而引发舆论不满，导致责任追究。

(三)出具检验报告带来的风险。基层质检机构属于本地质监部门管理，检验报告的质量既关系到受检方的直接经济利益，又关系到质监机关执法裁定的准确性、公正性，更涉及到质监行政部门的形象和声誉。虽然基层质检机构进行了主检、审核、批准甚至审批的四级审核的检验报告质量监管流程，但也会出现缺陷的检验报告。

(四)行政处罚引起的风险。从当前质监部门的执法现状来看，一是因行政处罚程序不当导致风险，如在行政处罚中不按程序进行办案，在作出处罚决定之前，不按规定履行告知程序，要求当事人举行听证的权利；二是因行政强制措施不当带来的风险。在现有的法律法规中，只有《行政处罚法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《特种设备安全监察条例》、《工业产品生产许可证管理条例》等8部法律法规赋予质监部门采取查封、扣押等强制措施的权力。在实际工作中易出现的不当行政强制措施有:未履行法定程序而采取行政强制措施，无法律法规明确授权而采取行政强制措施，采取行政强制措施的案由与立案、处罚的案由不一致，采取行政强制措施的标的物不准确。这些不按规定采取强制措施的行为，一旦给当事人带来严重的经济损失，必然会引发行政诉讼，并在败诉后产生责任追究的问题；三是在处罚中的不廉洁行为带来的风险。一些执法人员经不住当事人的利诱，接受当事人的吃请和礼品，没有按规定公平、公正执法，执法比例失之偏颇，畸轻畸重，引起公众不满。四是在行政处罚自由裁量权的运用上把握不好带来的风险。一些执法人员随意增减处罚幅度，滥用自由裁量权，该严查的不严查，结果以收代罚，纵容不法当事人继续从事非法生产、经营活动。

(五)对无证生产行为取缔不到位引发的风险。特别是在对地下食品加工、酒类兑制加工等无生产许可证、3C强制性产品认证的企业生产经营检查时，如果我们没有及时发现这些地下加工厂，或者在处罚后放松了后续监管，当事人就可能再次违法。若因此发生损害人身健康甚至生命安全事件，质监行政管理机关将难辞其咎。

(六)《刑法》中涉及质监部门贿赂、渎职犯罪的风险。1.如果行政执法人员利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物，为他人牟取利益的，就会追究受贿罪；2.如果行政执法人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，就会追究滥用职权罪、玩忽职守罪；3.如果行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件该移交不移交的，就会追究徇私舞弊不移交刑事案件罪。

引发责任风险的原因

(一)引发重大责任风险的客观原因。一是法律、法规的局限。有些法律、法规之间存在脱节现象，相互衔接不好，缺乏连续性，而且操作性不强。如查处3C强制性产品的法规没有赋予质监部门的行政强制权，在执法过程中，查处力度不够强。二是存在地方保护主义。有的地方政府专门出台优化经济发展环境的文件，对企业进行地方保护，限制甚至阻止质监部门对一些企业进行执法检查，致使监管缺失，也容易引发责任风险。三是监督管理部门之间职能不清，责任不明。如《食品安全法》第二十九条第三款规定:“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”。在食品安全监管中对前店后厂的蛋糕点是属于生产加工环节还是流通环节，也只有省质监局[鄂质监食函(2010)68号]关于前店后坊式食品小作坊是否属于食品生产环节监管等问题的复函，但没有地方性法规予以明确和规范。监管上也容易出现责任风险。四是执法条件的限制。随着市场经济的发展，制假造假的技术更先进、行为更隐蔽、手段更狡猾及跨地区作案的特点，导致查处难度和投入增大。由于辖区面积大、监管对象数量众多、执法人员和技术装备跟不上等，也容易引发重大责任风险。五是权力制衡机制的不完善。在行政执法过程中，案情发现多集中在一些基层执法人员手中，瞒案不报、私下处理、敲诈勒索现象也夹杂其中，数量虽小，影响却大。虽然目前我们办案工作采用了调查、核审、审批三权分离的方式，但仍有部分案件在第一关(即发案阶段)就已干涸，后边的监督机制只能是形同虚设；定案时，办案人员与当事人及家属涉繁接触也容易对执法公正产生影响。这里的根本问题就是权力缺乏监督，纪检监察机构对办案过程的监督缺乏具体规定。权力制衡机制不完善，也容易引发责任风险。

(二)引发重大责任风险的主观原因:一是思想上不够重视。当前，许多质监干部还没有树立起强烈的重大责任风险意识，认为无论是行政赔偿还是职务犯罪离自已都还很遥远。其实，在这些质监干部特别是基层执法人员的“责任田”内，往往都有一定数量的风险行业。这些不良生产经营主体就好比一颗颗隐埋在身边的炸弹，在不提高警惕、不加强监管的情况下，随时都会被麻痹思想所引爆。二是办案指导思想不正确。不能正确认识执法和服务的关系，强调执法就片面追求罚没款数额和案件数量，而不是从制止违法行为、维护人民利益的角度出发来办案，没有贯彻“攻大奸，诫小过”的办案指导思想，必然导致工作方向出偏差。强调服务就无限的放松环境，对违法行为不加处理，损害了合法企业和消费者的利益，影响了经济的健康发展。三是业务素质不高、工作责任心不强。比如，在申办许可证中，不认真核实材料导致缺项审批等；在对企业进行监督检查中，走马观花，巡而不查等；在办理案件中应付了事，不认真搜集定案证据等。工作责任心不强，必然导致工作质量不高，由此引发行政赔偿、职务犯罪也就在所难免。四是工作程序不到位。多年来，基层质监部门普遍存在“重实体、轻程序”的现象。在行政许可中，他们不按《行政许可法》的规定向行政相对人出具各类文书、不按时限办结、不向当事人告知权利等。如对行政处罚案件进行变通处理，要求当事人通过交赞助费、委托检验费、管理费等形式来代替行政处罚；或者故意违反法定程序，有利害关系的不回避、询问笔录不请当事人签名、执法人员互相代替签名、采取先行登记保存超时限、后处理工作不到位等。这些执法程序上的问题，最终导致行政诉讼的产生和败诉，以致于问责甚至行政赔偿。

防范与化解责任风险的对策

(一)加强行政执法队伍管理教育，增强防范责任风险意识。加强质监行政执法队伍管理教育，切实做到“依法行政”，关键在于行政执法队伍建设，因此，质监行政机关必须把“队伍管理建设”作为依法行政的一项基础性、长期性工作抓紧和抓好。教育行政执法人员树立诚信观念和责任观念，加强公务人员职业道德教育，乐于奉献，勤政为民。坚持开展警示教育，不断提高执法责任感和忧患意识。坚持开展风险教育，强化执法人员的风险意识，防止和克服侥幸心理，纠正无视风险、藐视风险、盲目乐观的倾向，有效防范行政执法中“不作为”、“不当作为”和“乱作为”的行为，使执法人员真正把风险防范意识时刻装在心中，正确认识风险，对待风险，确实履行好自己的职责和义务。

(二)准确查找责任风险点，建立有效的风险防控机制。找准责任风险点首先要实行风险排查，增强防控的主动性。责任风险点的查找可以说是预防腐败的第一道屏障，也是责任风险防范和化解关键的第一步。同时，风险排查是构成防控机制的最基本要素，也是下一步采取防控措施的重要前提。风险排查的方式是:1.查找质监部门的风险。重点查找领导班子的议事决策以及稽查分局、职能科室的业务工作流程中容易产生腐败行为的风险因素、风险点及主要表现形式；2.查找执法岗位(个人)的风险。重点查找个人在行使相应权力、履职过程中存在的风险因素、风险点及主要表现形式。风险防控要制定防控措施，建立科学规范的长效机制。防控措施是责任风险防控机制的核心环节和关键要素。在实际工作中，基层质监部门要把责任风险防控机制建设与落实党风廉政建设责任制结合起来，形成内外监控、多方联动、上下协同的领导体制和工作机制。把风险点管理延伸到质监工作的各个岗位，做到早发现、早提醒、早纠正，确保“权力运行到哪里，责任风险防范措施就跟进到哪里”，逐步形成以岗位为点，以工作程序为线，以制度为面，环环相扣的责任风险防控机制，让权力在“阳光”下运行。

(三)规范执法行为，提高执法质量。规范执法行为，提高执法质量是预防和化解行政执法风险的主要途径。首先，行政执法人员在执法过程中，应严格按照法定的权限、程序、内容及要求做出行政执法行为，努力克服执法随意性，避免违法、违规行为的发生，从而提高行政执法质量，以防范行政执法的风险。对于质监部门而言，应当在法律、法规的框架内针对本系统的每一个岗位制定出相应的工作职责和工作标准及责任追究的实施办法，做到有章可循，理顺执法规程。其次，质监部门要切实加强行政执法人员执法行为过程的监控，及时、有效地处理各种矛盾的发生，从而降低产生行政风险的可能性。再次，质监部门还应当注意研究在新形势下行政执法中的新情况和新问题，在法律和行政法规的框架内，妥善地履行好执政行为中的各项职责。同时，质监部门要加强行政执法人员的业务培训，提高执法人员的综合素质。

(四)加强生产领域的产品质量监督管理。一是建立质量档案。按照上级的统一部署，开展企业质量状况普查并建立档案，做到辖区内生产企业一个不漏，并以企业质量档案的基础建立产品质量电子监管系统；二是明确监管重点。充分利用普查结果，综合分析、分类指导。对涉及人体健康和人身财产安全的、实施强制性标准及强制性认证管理、生产许可证管理及质量不稳定的企业，按照相关法律、法规和国家赋予质监部门的职能去解决，避免不当作为或越权执法由此带来的相应责任；三是严把生产许可证准入关。对生产许可、特种设备许可、强制性产品认证、食品市场准入等实施严格管理，强化发证审查、后续管理、无证查处等监管环节；四是严格落实工作目标责任制。建立以调查、巡查、专项管理、监督抽查为主要手段的日常监管机制，制定计划、落实责任。加大执法责任和过错责任追究制的执法力度，“定岗定责、一岗一责”。对注册登记、巡查监管、执法办案等工作岗位，制出相应的工作流程及职责，明确岗位目标，制定工作标准，定期进行绩效考核。同时，建立和完善与目标责任制配套的责任传递机制。使工作效能有责任考核，出现过错后能做到责任追究。

(五)认真履行职责，杜绝职务犯罪。严格履行国家赋予质监部门的职责，依法行政，文明执法。不滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。及时移交涉嫌犯罪案件，通过严格遵守法定程序来避免职务犯罪。

总之，基层质监部门及其行政执法人员只要正确行使行政权力，认真履行职责，针对各个工作岗位和环节可能发生的问题，制定防范措施，建立风险防范管理机制。只要妥善应对，尽早规避，在履职过程中潜在的责任风险是完全可以防范的。