浅议村（社区）负责人经济责任审计

高 英

近几年来，随着农村经济迅速发展，新农村建设步伐的不断加快，城市建设占用农民土地和拆迁补偿等经济活动，村（社区）管理和使用的资金规模逐年增大。根据组织部门的委托，青州市对4个村（社区）负责人的经济责任履行情况进行了审计试点。面对全新的审计对象，我们认真分析了目前村（社区）财务现状，从必要性、审计依据、试点工作等方面总结出村（社区）负责人任期经济责任审计的思路，供大家商榷。

一、目前村（社区）财务管理中存在的问题

（一）财务管理混乱，收支透明度不高

集中表现在相当一部分村（社区）财务制度不健全，无专职财务人员，财务收支混乱，开支不透明，不公开，部分村官新官不理旧账，后任不管前事，只接钱不接账，致使职责不清，经济责任难以区分；部分村干部财经法规意识淡薄，浑水摸鱼，乘机挥霍浪费集体资财，甚至挪用公款、以权谋私；大部分集体资产管理无序，村干部任职一届，债务增加一层，“富了和尚穷了庙”的现象普遍存在，造成了干群关系不融洽，群众信任度不高。

（二）现行的“双代管”制度仍有缺陷

“双代管”制度解决了村（社区）无专职、专业财务人员这一问题，在一定程度上促进了村组财务的规范化。但由于管理范围大、涉及面多，再加上各村的财务状况各不相同，很难摸清村级财务的实际情况，管理也就流于形式。另外还由于“双代管”在报账程序、发票审核上的正规要求。致使大部分未能取得正式凭证的支出改头换面堂而皇之的列支，甚至相当一部分村（社区）采取虚开发票报账，村（社区）重新记账分配支出，一方面导致“镇管”账务成了假账，真实性无从谈起，另一方面也滋生了“小金库”以及由此引发的隐患。

（三）监督缺失

随着新农村建设的迅猛发展和工业化、城镇化的推进，国家每年用于农业农村的专项资金日益增多；另一方面，对于“城中村”来说，各地市大规模的城市建设给“城中村”带来了巨额的拆迁补偿款，如何利用有限的资金为失地农民谋取最大的利益，在主客观上都要求对村级财务收支加强监管，以保证资金的使用效益。而原有的监管体系不健全，在一定程度上导致了少数村干部钻空子，乱支乱用集体资产和资金，甚至贪污等违法违纪案件的发生，致使农民群众对村干部的不满意见增加，干群矛盾激化，一定程度上也影响着农村的和谐和稳定。

二、开展村级负责人审计的基本思路

（一）充分认识开展村（社区）主要负责人经济责任审计工作的必要性

首先，对村（社区）负责人实施经济责任审计，有利于促进农村社会的和谐稳定，维护群众的合法权益。近几年虽然乡村经济进入了发展的快车道。但是富裕村并不安宁，群众集体上访事件时有发生。审计可以担负起提前化解矛盾，保证农村经济发展的重任。其次，对村（社区）负责人实施经济责任审计，有利于提高涉农资金管理的使用效益。

（二）建立健全制度，为村（社区）主要负责人经济责任审计提供有力保障

《宪法》和《审计法》没有赋予国家审计机关对农村集体经济进行审计的职权。而村（社区）负责人的经济责任审计势必要涉及村级经济，所以审计的法律依据必须主要依靠党和国家的有关方针政策、地方人大或政府制定的法规、规定、办法、制度等，这就要求相关法律法规的跟进，积极赋予农村集体经济审计主体具有执法权，并对违反国家有关法律、法规、制度以及农村集体经济有关管理规定的单位或个人，依法做出处理、处罚。切实为村（社区）审计提供有力的保障，使之达到预期的审计效果。2009年青州市依据《中国共产党农村基层组织工作条例》、《山东省实施〈中华人民共和国审计法〉办法》等有关规定，结合本市实际，由市纪委、市委组织部、市监察局、市人事局、市审计局五部门联合制定了《青州市村（社区）主要负责人经济责任审计暂行办法》。该办法明确规定了审计对象与审计时点、审计的组织与管理、审计的内容与重点、审计实施程序、审计评价与责任界定、处理办法等。

（三）探索经验，积极稳妥地全面推进

第一、抓好试点，总结经验。村（社区）负责人经济责任审计相对来说还是个新生事物，在审计的组织、实施以及审计报告所反映的内容及评价方面都没有规范性的操作规程，审计人员在计划安排上慎重考虑，既要积极应对，更要加强风险控制，特别是针对村（社区）财务混乱的现状，在审前调查阶段把工作做细做实，在充分考虑村（社区）财务管理方面特殊性的基础上，依照非常规性审计去推断并据以制定审计重点。在制定审计实施方案时，要突出保证其财务收支的真实性这一根本点，做到严谨细致，力求审计结果客观公正，最大程度的降低审计风险。第二、积极推广、营造氛围。审计部门提请市政府将村（社区）主要负责人经济责任审计纳入年度审计项目计划，五部门联席会议采取多种方式，组织各镇、街道、园（区）主要领导和经管服务中心主任认真学习《青州市村（社区）主要负责人经济责任审计暂行办法》，探索经验，营造出村（社区）基层干部必须接受监督和管理的氛围。第三、重视审计结果运用。根据有关的法律法规，将审计结果作为村（社区）主要负责人考核、奖惩的参考依据。每年对基层党组织进行的星级评定，涉及到经济方面的指标一律使用审计结果数据；换届选举时对主要负责人的评价确定必须使用审计结果；建立村（社区）主要负责人经济责任审计档案，永久保存。

三、具体的审计内容和方法

村（社区）负责人在经济方面的职责决定了对其经济责任审计的内容。在借鉴党政领导干部经济责任审计内容的基础上，结合村（社区）的实际，村（社区）负责人经济责任审计应涵盖以下主要内容：①村级财务收支的真实性、合法性；②集体资产、负债的真实和完整性情况；③各类专项资金使用管理及效益情况；④村委会较大投入项目的管理、效益情况；⑤土地、林木等资源使用权的出售，出让和建设项目的发包管理情况以及由此而来的财务收支情况；⑥国家发放给农民的粮食、低保、医疗保险等补贴资金实际到位情况；⑦“村官”本人勤政廉政情况等其他需要审计的事项。审计内容应该根据审前调查所了解的详细情况有所偏重，抓住实质内容，比如对经济规模较小的村（社区）可以偏重于财务管理和本人廉政情况等方面的经济责任，而对经济发展规模较大的就要兼顾重大活动决策等方面的经济责任，以利于节约审计资源，保证审计效果。

鉴于村（社区）财务管理相对混乱又长期缺失监督的客观实际，在审计方法上应当采取账内和账外相结合，内查和外调相结合，审计组织和村民理财小组相结合的具体审计方法。在审前调查中，应分别召开由村“两委”、村民理财小组、村民小组长和村民代表参加的审前座谈会，宣传审计的目的和意义，消除村（社区）和村民的顾虑和误解，争取理解与支持。在实施审计中要坚持“全面审计、突出重点”的方针，在摸清村级集体经济家底的同时，突出对农民群众关注的热点问题，特别是对涉及集体资产出租及处置、债权债务管理、土地发包承包、征地款处置、专项资金管理、村干部收入分配，乡规民约的制订与执行、财务公开、重大投资及投资效益等方面开展重点审计。同时注意把握原则性和灵活性。由于农村实行的是“村民自治、民主管理”的管理制度，部分村规民约与国家有关规定可能存在一定的差异，审计人员必须在坚持国家大政方针的前提下，根据当地实际情况给予充分的考虑，不能搞一刀切，要灵活处理，审计定性上需要慎重、处理宜灵活。