公共组织绩效管理存在的问题及对策研究

隋 欣

随着经济的发展和人类社会的不断进步，人们对人力资源管理日益重视，许多组织都在积极探索提高和改善组织绩效的有效途径。在这一背景下，国外研究者于20世纪70年代后期提出了“绩效管理”的概念，上世纪90年代传入我国。有效的绩效管理能够帮助组织完成使命，创造高的回报，并成为组织成长发展的持续的动力源泉，而公共组织绩效管理具有其鲜明的特殊性。

一、我国公共组织绩效管理的现状

绩效管理是管理思想和实务的重大变革，是组织全方位的管理活动，也是人力资源管理中的一项重要的基础性工作。政府和一些其他公共组织，都经历了由简单的绩效考核到绩效管理的过程转变，在每一次转变过程中都获得了宝贵的经验和教训。我国地方政府绩效评估的模式变迁基本遵循以下几个路径，如以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估，地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估，以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估，以提高公民满意度为主要内容的绩效评估等。

公共组织及部门的绩效管理是一种管理理念创新，是目标管理的升华和提高，推行绩效管理以来突出了工作重点，具体化了工作要求，硬化了工作措施，提高了工作效率，促进了管理的规范化，公共组织引入绩效管理取得的成就主要表现为：1.促进了地方政府以经济建设为中心；2.激发了地区之间竞相发展经济；3.形成了务实、高效的政府组织文化；4.增强了地方政府为人民服务意识。

二、公共组织绩效管理中存的在问题

（一）计划的制定存在问题

绩效计划是确定组织对其成员的绩效期望并得到内部成员认可的过程。公共组织在年初往往能够制定年度工作目标和计划，以利于本年度工作的开展。但是公共组织在制定任务指标时往往忽视公务员的参与，一些公共组织每年都有任务指标，而且这些指标都是上面以行政命令直接下达的，上级主管单位很少征求下级部门的意见，然后部门负责人将这些指标分解到公务员个人。上级主管单位对工作任务的理解与客观实际存在一定的差异，致使任务在执行时多少出现抵触或消极态度，导致工作热情不高，影响工作绩效，更谈不到如何利用激励手段使其超额完成目标了。

（二）绩效的量化困难

绩效管理的一个重要前提是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理。这一做法在私人部门基本不构成问题，因为私人部门的服务是可以出售的。然而，公共组织的绩效却难以量化，因为行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务具有“非商品性”，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，因而对其数量进行正确测量在技术上还存在着一定的难度。

（三）目标取向不清晰

绩效管理以实现一定的绩效目标为基本要求，新公共管理运动认为公共组织的目标是3E，分别是Economy（经济）、Efficiency（效率）和Effectivene-ss（效益）。而其后的公共管理学派认为对于公共组织而言，同营利性的企业一样仅追求经济学意义上的目标是远不能满足公众需求的，并增加Equality（平等）作为公共组织所应当追求的价值，即4E目标。公共组织在运用绩效管理的过程中的难点之一就是如何确定目标。对于公共组织来说，同时存在多个需要满足而又可能相互矛盾的价值诉求。

在我国，公共组织绩效管理中最为突出的一对价值取向就是——增长与公平，这对变量就是同时需要满足且又相互存在矛盾的价值取向。公共组织既要追求经济意义的目标，更要顾全公众的利益和社会的公平，这已经成为共识。然而，在现实中，许多地方政府在目标价值取向上只重视经济增长，片面地将经济业绩等同于政绩，忽视社会的全面发展，忽视自然和人的长远发展和利益，甚至导致政府职能的扭曲和变形，不利于解决教育、文化、社会公平、社会保障等其他各方面的问题。

（四）偏重考核忽视反馈

在中国公共组织中，绩效管理被片面地理解为绩效考核。实际上，许多地方政府都开展了市民评议等测定公民满意度的绩效评估，但对评估结果的反馈却较少。上级行政部门和行政领导极少会根据结果与被评估对象进行沟通，缺少对卓越完成绩效目标或未能达到绩效目标的原因进行分析的过程，下级单位和职员都不清楚自己的考核结果，自然不知道是否需要改进以及如何改进。绩效反馈环节的缺失也包括其与奖惩制度相脱离，卓越完成绩效目标的没有相应的奖励，未能达到绩效目标的也不会因此受到影响，绩效管理丧失了最基本的管理作用。

三、公共组织绩效管理的建议和对策

（一）确立公共组织绩效管理的目标取向

就公共组织而言，其绩效管理的持续的、长久的目标取向是“3E+2”。这里的“2”指的是还需要加上公平性和回应性。这表明，一方面，政府部门在向全社会提供公共物品和公共服务时要追求经济、效率和效益，这一点与营利性企业的绩效目标并无多大差别。另一方面，政府的绩效管理不同于企业的绩效管理。在满足3E的同时作为政府部门还需要将提供公共物品和公共服务的公平性与回应性作为基本前提。在公共组织绩效管理的目标取向中还应当包括阶段性的具体的目标。同时，要把绩效管理与当前执政党和政府提出的带有全局性的发展战略和特殊治理任务有机结合起来，将提供公共物品和公共服务的经济性、效率性、效益性、公平性、回应性一步一步地落实到构建和谐社会与节约型社会上来。各级政府部门都必须围绕建设和谐社会和节约型社会来确定绩效战略、制定绩效计划、实施绩效型领导、进行绩效考评、开展基于绩效的培训与激励。

（二）评估主体多元化

评估主体的多元结构是保证绩效评估信度的基本原则，每个评估主体都有其特定的评估角度，综合大多数的评估主体评估的结果，才能全面地客观地评定被评估对象。公共组织作为社会公共责任的承担者，决定了其绩效评估不只是政府内部组织评估，而且还要接受社会的评估，因而，可以引入企业绩效管理中使用的360°全方位评估技术。一般而言，评估主体应包括被评估对象本身、直接行政领导、同级行政机关、下级行政部门、公民和独立的社会评估组织，并要根据被评估对象的性质确定对各个评价主体的权重。

（三）将绩效管理的结果与公共组织员工的薪酬挂钩

公共组织大多是国家财政拨款，因此，经常出现“干多干少一个样，干好干坏一个样”的心理，在这种心理的促使下，很多公共组织或部门运行效率低下。我国已有多个省市在卫生厅等事业单位部门实施绩效工资制度，使收入与绩效挂钩，将来会在更多的公共组织采用这种模式，这对提高公共组织的绩效会有显著的影响。

（四）完善配套制度

通过实践经验来推进公共组织绩效评估的制度化和法制化，绩效评估的制度化和法制化是绩效评估的内在要求，也是绩效评估的规范化要求。在当前的情况下，根据我国的实际情况建立合理的绩效评估制度，以加强政府绩效评估的效率和持续化，为公共组织提高绩效提供保证。比如，可考虑将预算与编制脱钩，改增量预算为零基预算，增加预算的细化和透明度；建立节余预算的留存和分享制度；继续完善社会保障制度，尤其是要将公务员的养老保险、失业保障和医疗保险与其他行业保险统一起来，实现相互之间可对接和可转换；建立公共信息管理制度，努力实现公众获得公共信息的全面、及时和准确。