巴西的水管理改革综述

[英国] 安东尼奥 A.R.艾沃里斯

1 概 述

在 20世纪,水资源的控制和管理在巴西的工业化和城市化进程中发挥了重要的作用。尤其是从20世纪 30年代以来,河流、湖泊、地下水和海滨的开发成为国家和区域发展规划不可或缺的一部分。专家指出,几十年以来,经济的快速发展,加上环境法规不当和公共服务的缺乏,导致国内许多地方环境日益退化和人为造成水短缺,1964～1985年期间,这一现象尤为明显。随后,巴西花费了十多年的时间,国会才于 1997年通过了《水法》,主要目标是修复水体的环境条件和提高水的利用效率。基于新法,利益相关者参与的主要论坛是流域委员会,其中汇聚了水使用者、政府和社会团体的相关代表。立法引进了新的规定,例如规划、许可和环境取费等,并且建立了国家水资源管理体系(S I N G R E H)。新的立法框架对社会环境需求和对水资源经济价值日益重视的现象之间存在的紧张关系进行了总结,这种紧张关系集中表现在当地社区、商业领域和政府机构中,正如专家所指出的那样,水管理改变不仅仅是简单的技术问题,水涉及的政治社会问题才是水资源政策和管理方面的核心。

为了理解正在进行的改革,有必要认清世界银行、美洲开发银行(I A D B),全球环境基金(G E F)和日本国际合作银行(J B I C)等多边机构对巴西推行新政策和立法方面的影响。这些国际组织提供了重要的技术指导(如 2003年世行发布的《水资源系列》),并资助了关键的基础设施和能力项目建设(如世行 1997年资助的联邦水资源管理项目)。有专家指出,I WR M理念就是传入巴西并对其新兴法规有所影响的最重要的原则之一,其理念在很大程度上为巴西新近用于解决水问题的公共政策和制度提供了概念性逻辑和方法论依据。也有必要指出,巴西推行新的水制度,恰逢国家的经济调整和政府职能的重新定位,是在市场自由化和进一步融入全球经济的压力下进行的。新的经济政策和新自由发展战略极大地改变了水问题的范畴和(公众及个人的)反应模式。

本文旨在评估巴西水资源体制改革能够在多大程度上满足巴西环境恢复和解决冲突的迫切要求。研究主要集中于巴西的南帕拉伊巴河流域,分析主要基于 2006年的实地调查和 2007年 3～5月采集的数据,除了非正式地与该流域利益相关者接触外,还有与当地工商业者、卫生团体、非政府组织、政府官员和流域管理委员会成员进行了二十多次非正式保密性访谈。该研究基于当前存在的现实问题,调查相关事件、水利管理结构和机制之间的关系,并形成一个工具包,通过对现有的生态问题理论的重新认识来解释现实问题。专家也指出,社会科学的解释源于抽象(从整个事物中被抽取出来的相对独立的属性和关系)和具体(构成世界的事件和结构的多样性)的辩证运动。某些方面既具有独立性又是整个事物不可或缺的一部分(如本个案中的水费和公众参与),研究人员需要认识其中的因果关系。在进行全面研究之前,首先有必要对 I WR M进行更加详细的探讨。

2 I WR M的局限性

当今世界,人们越来越关注水资源使用和保护方面的问题,涉及范围从河流污染和供水缺乏等地区性问题到有关气候变化和沙漠化的全球性挑战。大众媒体的日常报道和大学及学术圈的工作反映了对更好地管理水系统的需求的关注。例如仅英国就有六十多个与水相关的专业硕士学位。关于水资源管理方面的问题并不新奇,至少 19世纪以来,经济学家、工程师和哲学家们就开始思考这一问题。在20世纪的前半期,水管理开始与区域发展和经济增长相联系,例如 20世纪 30年代美国田纳西州流域管理局(T V A)的经验。T V A的经验后来影响了全世界的水坝建设和水基础设施的扩建,例如巴西在20世纪 60年代和 70年代建设的一些大型的水坝。然而,不久以后,摆在人们面前的事实是,水利工程和不节制的水资源开发,正在造成世界范围的环境影响,并在很多情况下不能满足公共需求。从 20世纪后半期,人们开始修正一些理念和技术,注重整合环境保护和水的多目标使用,并与其他相关要求相结合(例如土地使用和城市扩张等)。

I WR M便是当今尝试改进水管理的典型的范例之一,它有两个基本的支柱:公众参与和对水的经济价值的认可。其他如“适应性管理”和“过渡性管理”,也扩展了水资源管理方面的学术领域,并且为水资源管理的体制改革打下了基础。这些理念被用于公共政策实践之中,其中最好的案例之一就是2000年欧洲通过的《水框架指令》。这是一个试图彻底解决欧洲水问题的详细立法。然而,在欧洲和其他地方,新旧方法的过渡无不引起冲突和争议。新的水政策所设立的目标和日程已经遭遇较大的困难,为了理解当前围绕水资源规范管理的尝试所引起的争议,有必要对主要的水管理理论的矛盾之处进行研究。有学者指出新方法的重大局限性包括技术方面的不足、当地水管理者的抵触以及公共机构之间缺乏协调。但是还没有人正式提出 I WR M理念存在的更多的基础性的缺陷。表 1示出了其固有的缺陷。

表1 I WR M的局限性

2.1 认识论的局限性

尽管对 I WR M的概念化进行了大量尝试,但对其认识论基础的理解仍然模糊不清。尽管很多学者坚持认为需要进行集中规划和对管理程序进行整合,但却无法对整合的机制和细节进行解释。大多数的文献认为 I WR M是要求采取综合措施解决当前的水问题,并要求所有产业和团体都应参与解决问题,但未提及如何实现区域和水用户之间的沟通。为了解决综合管理原则背后的不确定因素,一些专家建议将 I WR M与其他的管理机制相结合,例如和规划计划系统相结合,但是这种方法仍不能达成综合管理的模式。有专家提出放弃 I WR M,回到过去几十年采用的狭窄技术路线来进行水资源管理。

2.2 操作的局限性

由于概念化尚未确定,很多水管理专家对于采取 I WR M方法犹豫不决。有专家指出,根据 I WR M理论,各用水户所分配的用水应该实现水利用最大化的净效益,无论他们是在河流的上游还是在下游,也不论团体差异和文化问题。这些解决水问题的方法很理想化,I WR M只有在水使用者高度合作的情况下才可能实现,并且“并不清楚是否能确保可持续发展的需要。”由于推广综合管理的主张很模糊,不足以提供指导,实践者和规划者往往只选择I WR M中那些看似更加可行的方案。最近很多试用I WR M的经验表明,当地的水管理者倾向于放弃具有挑战性的目标,通常对其涉及的可行的管理选项数量进行限制。将 I WR M与政策改革相结合并达到更好的水管理效果的尝试也受限于对环境管理机构设置的政治压力或环境干预。

2.3 政治局限性

由于上述 I WR M中有关认识论和操作方面的局限性的根源似乎较多,所以水管理的政治化基础难以让人接受。决策者们一直不愿意承认的一点是水获得的排除性机制,或者是水流与钱权流通的关系。大多数支持 I WR M的人们不想承认社会团体的差异会对水分配和负面影响的分布产生重大影响。其他观察发现,I WR M的关键局限性在于水管理专家和水文学家保守的思维模式,他们认为如果考虑社会经济和政治问题就偏离了水管理的“纯粹”目标。有些人甚至不愿承认政治争端的关联性,认为水冲突只是需要解决或避免的偶然现象,不是水管理的永久性特征。很多试图将水管理与广泛的政府改革相联系,却无法触及政治核心,尤其是忽略了复杂的社会、经济、物质和其他方面的影响。有专家认为需要重新考虑并为修改推动基于 I WR M的改革的假设做好准备。

由于这些固有的缺陷,很多经验表明,I WR M不能够充分解决经济增长、环境退化和社会政治方面的不公正问题。这是这种新管理模型的主要缺点,尤其考虑到像巴西这样的国家,因为该国自从殖民时代以来,便形成了自然资源冲突与政治控制相联系的局面。同样是社会团体,政治权力较弱的群体往往比政治权力较强的群体获得自然资源的机会少,且往往还遭受到较差环境质量的影响,这种现象在巴西并不是少数的偶然现象。社会的不平等被系统地转变为信息的不对称,造成水管理排斥弱势的社会群体,决策权集中在上级机关的手中。其实好的做法是促成真正的参与性策略,要求将权力下放到基层并有效实现对政治代表的问责制。有专家指出,参与性方法如果成为广泛激进的政治项目的一部分,再加上边缘社会团体的参与,则更容易成功。

本文从上述观察的角度讨论南帕拉伊巴河流域内的 I WR M经验。在该流域内,基于供水增加和河流工程的旧管理方法正由 I WR M理论激发的需求管理新做法所取代。尽管政府机构和该地流域委员会的官方表述有所变化,但仍可以从以下章节看到基于 I WR M的规范有其固有的局限性,使环境社会问题得不到满意的答复。

经研究得出:虽然某些研究解决了南帕拉伊巴河流域的水管理问题,但对水管理改革的权力细微差别关注较少。

3 南帕拉伊巴河流域个案研究

3.1 流域概况

南帕拉伊巴河流域位于巴西的东南部,是该国最有经济活力的区域,生产总值约占全国 G D P的 11%。其战略性位置和丰富的自然资源为流域内城市扩张、工业和农业发展提供了有利条件。早在 18世纪,南帕拉伊巴河就是连接海滨和内陆位于米纳斯吉拉斯(M i n a s G e r a i s)州金矿的主要通道。在 18世纪 70年代,该流域引进了咖啡生产,流域中大量的土地变为种植园和加工厂,自然植被被清除,为种植园提供开阔的场地。在 19世纪末,由于严重的土壤侵蚀和土地退化,当地的咖啡生产开始下降。新一轮强势经济发展始于 20世纪左右,当时南帕拉伊巴河流域出现了纺织业和工业。标志性里程碑是 1941年成立了国家钢铁公司,这是巴西的首家大型钢铁厂。由于接近主要消费中心(里约热内卢和圣保罗),一些多元化的工业活动迅速发展起来,到目前制造单位已超过 8500家。另外,流域内电站已超过 120座,其中 7座电站的装机容量超过 50MW。

咖啡生产和工业化是 19世纪和 20世纪的发展标志,但是经济的增长却付出了较高的环境代价。如果当地的经济得益于其有利的位置和丰富的自然资源,那么经济发展留下的则是河流退化和利益相关者之间的冲突。为此,上下游用水户就环境退化的影响相关的问题发生重大分歧,并导致无法遵守环境法规的情况的发生。在南帕拉伊巴河流的中游流域,工业繁荣,水电得到充分开发,因此这里的生态条件退化很明显。污染河流的延伸造成这里的大肠杆菌的数量超标 50～160倍,由于只有17.6%的流域面积进行了污水处理,水污染现象变得更加严重。总的需水流量已经达到 263 m3/s,表明了可获得水资源的明显压力(是枯水流量的 74%)。另外,流域内还有 256个建筑工程的采砂点,同时流域总的蒸发量与32.6万居民的需水量相当,这些人口占流域总人口的 6%。

3.2 新法规体系的提出

城市用水的增加和水力发电的开发基本上贯穿于 20世纪。但因对污水处理和环境恢复方面的投资比较低,在几十年内,主河流和很多支流的环境质量下降严重。在该流域如何管理水的决定权掌握在中央政府的手中,必须遵从规定的主要的技术和经济标准。流域最初的用水治理出现于 1939年,当时河流的上游成立了帕拉伊巴河流域的服务组织,主要是模仿 T V A的经验,旨在对流域的水电开发进行管理。联邦政府为解决越来越多的水问题,于 1968年成立了南帕拉伊巴河流域委员会(C O V A P)。但 C O V A P并不成功,1979年,由多部门委员会(C E E I V A P)取代,其结果也不理想。因为两个组织的成员只限于公共机构和政府公务员,来自用水者和其他利益相关者的人数较少。南帕拉伊巴河流域由于严重的水量和水质问题而变得越来越声名狼藉,而国家和政府管理机构几乎没有采取措施来扭转这一日渐恶劣的环境趋势。

直到 20世纪 90年代,流域污染的程度引起国际的谴责,国会这才开始考虑进行法规体系改革,南帕拉伊巴河流域委员会(C E I V A P)最终成立。C E I V A P是讨论长期规划的官方平台,解决具体的水问题和批准水费的收取(联邦政府下属的河流管理机构国家水行政署(A N A)仍然拥有取水许可和水费收取的职能)。C E I V A P并非在机构缺失的情况下成立,而是在流域(在圣保罗州始终很强势)和全国范围内长期鼓动的结果(C E I V A P实际上成立于 1996年,早就秉承了即将实行的新法,新法于 1997年通过)。正如官方文件反复陈述的那样,C E I V A P是在 I WR M流域一体化原则和流域利益相关者参与原则的影响下成立的,它批准了两个主规划,以指导流域的改革,一个是2002～2006年规划,另一个是 2007～2010年规划。规划包括了为恢复干流和很多支流的环境状况而设计的一系列干预措施。然而,两个规划都没有为应对环境影响提供清晰的战略性方向,这为有关争论埋下了隐患。

由于地方治理经验与国家水政策的相关性,C E I V A P从成立之初就一直得到联邦政府的支持,所以它比以往成立的机构更能够正确地处理环境方面的问题。然而,尽管制度上有所改善,该流域环境退化的不利局面依然没有改观,这一点可以从主规划的详细论述和环境调查看出。流域仍然遭受生活污水、工业排放、采砂和地下水过量开采的影响。在本研究的一些调查访问中,很多流域利益相关者表达了他们对 C E I V A P处理新旧水问题能力的关注。存在的主要问题是,C E I V A P需要整合联邦和州的水法规,联邦水法规主要适用于干流和主要的支流,而州水法规主要适用于其他支流。水法规的双重属性(联邦政府和州政府对同一河流系统的共同责任)经常受到指责,因为难以在大的巴西河流流域执行新水法规。仅就南帕拉伊巴河而言,13个支流都有其各自的委员会分会或市政协会,它们相互之间或者与 C E I V A P并没有沟通。具有讽刺意味的是,旨在促进I WR M的改革实际上造成了河流和子流域的支离破碎。

然而,尽管 C E I V A P分会之间的内部争议代表了对南帕拉伊巴河流域现代水法规的真正挑战,而新法规体系中更多的缺陷则体现在环境退化的持续存在。在目前的研究中,不难看出,在过去的 10a中,流域的大多数规划和 C E I V A P的活动发展均围绕一个主题,即取水收费问题,也就是用水计价问题。由于优先考虑新的收费计划的内部细节,该问题处于主导地位且太过耗时,使得 C E I V A P的重点实际上偏离了环境和社会问题。收费方面的讨论开始于 2000年,当时有成员支持减少对中央拨款的依赖。2000～2002年,C E I V A P处于两极分裂状态,一方反对收费,另一方支持收费。联邦政府、学者和一些非政府组织(N G O)倾向于取水收费。反对取水收费的主要是那些农业、水电和工业方面的代表。对收费问题进行激烈争论而不谈改进利益相关者的活动质量,人们开始丧失对C E I V A P起初的热情。

2002年,实业派改变立场,同意了收费提案,争论不休的局面出现出乎预料的转折。实业家们似乎听取了 C E I V A P的建议,按新的法规模式转变了观点。然而,真正的原因却并非如此简单,实业派实际上是想采取主动,以确保收取的水费较低和避免密切的监管审查。

与决策制定的民主机制相反,水政策由强势的政治经济群体所操作,C E I V A P中的其他利益相关者只起了边缘性的作用。关于收费的争论,实际上妨碍了C E I V A P详细考虑流域内水资源相关的环境和社会问题。例如,在这些商讨中,实业派拒绝收费过高,只是希望将问题立刻解决,奇怪的是,支持环保的 N G O竟然对实业派的立场予以支持。公共参与渠道的制度化与强势群体的决策制定过程形成鲜明对照,明显削弱了新法规的合法性,新的法规体系并没有产生人们所期待的结果,详见下文。

3.3 取水收费问题

取水收费是南帕拉伊巴河流域新水法规的中心策略工具,其源于 I WR M的流域管理。名义上声称新的收费计划(一个基于谁污染谁付费原则的环境政策的经济工具)将会减少对环境的消极影响,促使水资源的合理使用,使水资源能够根据经济效率进行分配。而实际情况是,除了围绕收费主题的诸多争议,收入仍然很低且都花费在行政成本或独立项目上。新收费计划获得主流经济学家的认可,他们也协助推行新法规,而新法规对环境的贡献非常小,而且在执行时又非常不集中。技术专家在调查当地的情况时发现,在南帕拉伊巴河流域所收水费远不足于解决环境问题,而数年后,仍然没有发现有对新政策工具具体效果进行独立评估的报告。而大多数的出版物只是复制官方机构和多边组织的言论。为了就南帕拉伊巴河流域取水收费问题提供一份更为客观的评价,本文按照经济合作与发展组织(O E C D)提出的用于环境管理的经济工具是否成功的五大标准进行评价,即环境有效性、公平性、可接受性、行政可行性和成本,以及经济效益。

就环境有效性而言,推行取水收费对修复南帕拉伊巴河流域环境条件的贡献相当有限,有专家将环境问题的规模大小同财政收费资助的设想目标进行对比后发现,目前的机制还不足以恢复环境方面的影响。从 2003年到 2006年,水费的收取总额为2540万 R＄(雷亚尔),这大大低于区域恢复所需要的预算,即资金总额每年3.6亿 R＄,或者到 2025年实现 46亿 R＄。在 2006年,14个城市花费了 710万 R＄,但是这些资金都用在短期项目上,这些项目对环境改善能力有限。尽管环境改善成效甚微,而C E I V A P中申请项目资金的竞争却是相当激烈。正如访谈中提及的那样,竞争期间各方大力游说,结果变成为 C E I V A P会成员之间争夺资金的对话,让公众对整个法规体系更加怀疑。

至于 O E C D提到的第 2条标准,即公平性,主要有两个问题同目前水费机制有关。首先,目前还没有针对过去环境破坏的补偿机制,例如过去农业、采矿业对环境的污染等。在南帕拉伊巴河流域案例中,一些公司使用退化的河流已经几十年了,其他则是一些新加入的用水户,即使如此,对这两种群体收取的水费却是一样的。考虑到对环境破坏的累积效应,这意味着环境保护方面责任的不平等。实质就是当前的水用户以收取水费的形式对过去受益于河流的用户给予补贴,则可以描述为是一种过去和现在之间不正当的交叉补贴。其次,如果对商业公司和水务公司收取费用,他们可以将经济压力轻易地转嫁给其用户,这意味着额外的环境成本在价格上被转移,减少了责任的公正分配,仅仅是增加了优势群体的利益。

第 3条标准,即可接受性,对于流域内新的水费收取机制的怀疑和误解仍然很多。从 2004年的水费收取情况来看,当时有一半以上的用水户拒绝支付,或者延迟支付水费,这很大程度上同新法规体系缺乏合法性相关。调查发现,2003年以后的水费收入仍然保持相对不变,这表明,人们对新法规的接受程度并没有改善。在所有的行业中,工业的利益相关者对取水收费显得最为投机。尽管圣保罗、里约热内卢和米纳斯吉拉斯州几州联合起来同时收费,其流域委员会中的政治代表也同意收费,但是仍然有很多实业家对收费表示不满,拒绝交纳水费。需要补充的是,那些愿意支付水费的实业家,主要是出于提高企业的形象,这一点从项目的调查采访中可以看出。

至于第 4条标准,行政可行性,在南帕拉伊巴河流域的执行远远不是那么简单,在很大程度上,该流域为采用取水收费机制付出了代价。由于行政管理结构的限制,在初始阶段,水费的收入由国家水行政署(A N A)直接管理,因为 A N A是一个公共组织,所以财政部认为水费的收入与其他税收的收入并没有什么区别,错误地将水费在财政部进行了充公。这种不合理的做法引起了全国范围内的批评。在2004年,巴西通过一部新的法律,将水费资金的管理直接转交流域委员会。新的管理解决方案在某种程度上约束了财政部。然而,在联邦和州管理机构的责任分担方面仍然存在问题,这意味着,南帕拉伊巴河流域应该有 4种不同的收费机制,一种是针对干流,另外 3种则针对州内的支流。目前,只有干流上的用水采用的是全额收费的机制,另外三州则各自为政。

南帕拉伊巴河流域收费机制的失败可能与第 5条标准有关,即经济效益。按照新古典经济学的观点,高效率意味着根据最大化边际效用和低成本管理进行的资源优化。然而,到目前为止,新的水费收取机制既没有影响水资源在流域的重新分配,也未能控制用水的增长。相反,水费收取的基本目标仅仅是产生收入,而不是促进效率的提高和水资源的可持续利用。例如,在对 488个流域工业企业的调查中发现,至少在新法规执行的初期,收取水费并不是减少工业排放的有效机制。

由于以上原因,流域水管理改革机制错失,主要是因为联邦政府强力推行的用水计价造成的。恰好验证了一种认识,即“虽然权力下放可以更好地管理环境并让政府反应更加积极,而巴西改革的最终目标是实行水税收计划来资助流域范围内的水利投资”。正如某专家指出的那样,环境管理采取基于市场的工具,例如取水收费,是一种货币价值(即收费),这种价值赋予一个非商业性资源(即水),破坏了市场与非市场属性和价值的关系,与环境保护相脱离。根据支付能力来区别对待不同的利益相关者,进一步削弱了各群体间的差异,从而回避了过去和现在对南帕拉伊巴河流域环境退化应付的责任。换句话说,取水收费为不追究对环境有高度影响的活动地点、规模和方式提供了政治理由。最后,尽管水费对修复河系环境条件的贡献很小,但是对收费的争议却几乎成了流域水管理讨论的焦点。持续强调收费没有造就国家和社会之间的协同机制,反而使各利益相关群体彼此越行越远。

3.4 水利益相关者的等级

事实上,自成立以来,C E I V A P的大多数活动以组织为主,水费收取计划的施行表明水管理的原则就是霸权。收费计划的形式主义目标和具有争议性的本质妨碍了社会团体和流域基层组织的参与。尽管提出了所谓的公众参与和权力下放,大多数利益相关者对 C E I V A P的活动仍然陌生,也没有承担任何责任。

例如,C E I V A P2000～2008年会议记录载明,当其成员试图讨论水污染、上下游水事冲突甚至是环境教育等问题时,这些“不方便”的声音便会马上被主席以不在日程讨论范围内而打断。再如,2004年2月 12日,有成员对圣保罗和里约热内卢水使用率之间的差异提出了疑问,却没有进行深入讨论。2006年 10月 19日,有成员提出河流下游退化严重,结果不了了之。还有一个更具说服力的例子,即关于是否授权伊陶卡拉(I t a o c a r a)电站进行 195MW装机容量和 76 k m2水库占地面积设计的讨论也是毫无结果。所有这些事实表明,C E I V A P在公平解决冲突的问题上表现出无能。

公众参与 C E I V A P的特点是,决策制定的机会始终不对称。“要有发言权仅仅是获得一席座位是不够的”。当地委员会活动决策权具有纵向性的原因至少有两个:①巴西选举体系中既定的强势掌控论对广泛的公众参与相当敏感;②南帕拉伊巴河流域的经验作为新的水管理国家模式具有战略意义,从而放大了国家利益相关者集团对地方事务的影响。也就是说,南帕拉伊巴河流域经验很重要,新的国家法规体系是否成功同地方上取得的结果有很大关系。因此,国家政府,主要通过 A N A,以 C E I V A P为“试管”,全力将法律付诸实施。在新的法规工具中,南帕拉伊巴河流域成功地采用了水费收取机制,这被认为对新机构政治与行政司法具有重要意义。以南帕拉伊巴河流域为例的另外一个原因在于,A N A的大多数主管来自于里约热内卢和圣保罗,他们都亲自参与了南帕拉伊巴河流域的水管理。而A N A对流域的优先化使得其他领域,尤其是工业领域,加强了对 C E I V A P活动的参与度,因此,即使只有少数席位,这些有力的呼声足以控制 C E I V A P的重要决策了。

联邦行政者与有影响的经济活动家之间的争议掌控着 C E I V A P的生存,关键是两方的争议决定了对水管理问题的解释以及做出的具体反应。由于C E I V A P其他利益相关者影响力有限,对社会和自然问题的关注逐渐转移到维护现有的产业优势上来。可以大致将 C E I V A P的成员分为 3个等级,最上面一层具有最高的权力,即联邦政府的公务员(特别是 A N A人员)以及工农业中的实权派。第 2个等级较为复杂,包括州和市政的行政管理者、N G O代表、水利局、大学、财团和专家级代表。与核心人群相比,第 2级代表的影响力较小,他们倾向于为资源和空间展开竞争。例如:采访中发现,有人尖锐地批评某些 N G O专业人员(表面上)参与 C E I V A P的活动只是为其自己的项目争取资金。在其他的访谈中,某些 N G O承认被 C E I V A P雇用只是组织培训和提升意识运动。

利益相关者中还存在第 3等级,他们的影响力更小,其中包括传统的用水者(小农户、渔民和当地居民等)以及当地组织(不一定是 N G O)的代表。这些人难以参加 C E I V A P的活动,只是作为旁观者出席会议。尽管没有被直接排除在外,但是他们对新的水管理模式的错综复杂性难以理解,而 C E I V A P微妙的程序手续更让他们望而却步。第 3等级的利益相关者有时被指责为对 C E I V A P决策的重要性不理解。在调查中,一些传统水用户抱怨会议上使用专业术语,充满缩略词、规则和条例,这表明他们在该认知领域有所欠缺,没有吃透新水法规体系的细节,被自动排除在外。利益相关者等级划分可能对总结利益多样性和决策权不均衡性有所帮助,但它只是南帕拉伊巴河流域尤其是 C E I V A P充满互动和争端的复杂微妙网络的简化表征。这 3个权力级次在 C E I V A P成立之前就已存在,只是由于新的水管理模型的实施,使得这种非对称性更加鲜明。新法规主要将权力和资源集中于流域管理的官僚主义的手中,总体上服从于强势群体的利益,而没有重视生态修复和满足当地大多数人口的要求。

4 结 语

如上所述,南帕拉伊巴河流域水法规改革的最新经验生动地展示了 I WR M在认识论、操作性和政治性方面的局限性。尽管在国际理论的影响下各种制度发生了变化,但是 C E I V A P或环境治理者并没有很好地解决环境方面的问题。虽然有很多官方出版物和学术刊物反复声称已经取得了成功,但是流域仍然处于严重退化状态。对河流系统的破坏还在继续,严重威胁着当地社区的生态稳定性和人们的生活质量(如未经处理的工业废水排放、未经环境验证的河流工程、土壤侵蚀等)。主要的过失在于在南帕拉伊巴河流域推行取水收费,这在世界上任何环境管理的地方都具有高度敏感性。对收费的争议实际上已经毒害了始于 20世纪 90年代本就脆弱的公众运动,收取的费用不足以修复环境,也未能让人们以负责任的态度来使用水资源。

同样,新的法规体系大大低估了潜藏在流域中的社会复杂性和政治斗争。本研究特别指出,C E I V A P始终不愿意从政治层面解决水管理问题。结果是,人们很少注意到一个事实,即巴西南帕拉伊巴河流域水法规改革实际是中央政府通过 A N A和强势的经济群体,特别是工业,来进行操作。显然,当地居民和用水小户并非对其所在流域的条件漠不关心,他们希望尽其所能在新的法规体系中占据更多的政治空间。南帕拉伊巴河流域的水管理如果不以民主化为基础和清除历史遗留的政治上的不平等性,就很难指望实现环境的可持续性发展。