水电项目筹建及准备期环境管理优化研究

曹晓红，黄 滨,2，史云鹏,3

（1. 环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2. 中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，杭州 310014；3. 上海勘测设计研究院，上海 200434）

水能是我国重要的能源资源。建国以来，特别是改革开放以来，在国家优先发展水电方针的指引下，我国水电建设有效解决了电力供应问题，促进了经济和社会的发展。随着我国电力行业体制改革，我国能源需求的持续增长，水电在“九五”之后更是呈加速发展态势，2000～2005年新增装机容量占2000年前50年已建装机容量的50%。随着水电行业技术水平的发展、环境保护意识的提高，水电开发主要瓶颈由原来的“技术和经济”转变为“环保和移民”，一些建设单位为节省资金，纷纷提前进入筹建及准备期，有些规划和项目并没有完全遵循河流流域水电规划，“超前发展”、“先占先得”，出现了大小水电“遍地开花”、干支流“齐头并进”等无序现象，水电开发已引起大家的重视。

而在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）出台之前，水电工程实行审批制，审批条件之一是做好筹建期、准备期工作，落实“三通一平”。从投资主管部门角度看，筹建期和准备期不属于正式开工，对该阶段未强制要求进行环境影响评价，且该阶段主体工程的环境影响报告书一般尚未获得批准，造成了水电建设项目筹建及准备期环境管理的“真空”状态。为规范、加强水电项目“三通一平”阶段的环境管理，同时充分考虑水电工程位置偏远、建设周期较长等特点，原国家环境保护总局、国家发展和改革委员会2005年1月以环发[2005]13号文联合下发了《关于加强水电建设环境保护工作的通知》。

“环发[2005]13号”经过六年来的实践，一定程度地加强了水电建设项目环境管理，促进了施工期环保措施的落实，但在实施过程中也出现了一些问题，如“三通一平”等工程施工超出范围，个别项目“三通一平”等工程投入资金占工程总投资的过多，造成项目主体工程环评处于被动，个别水电项目筹建及准备期环境管理混乱，植被破坏、水土流失等生态破坏现象严重，遭遇新闻媒体曝光，社会反应强烈。

1 水电项目筹建及准备期环境影响和环境管理现状

1.1 水电项目筹建及准备期环境影响

根据《水电工程施工组织设计规范》(DL/T5397-2007)，水电工程建设全过程一般划分为工程筹建期、工程准备期、主体工程施工期和工程完建期四个阶段[1]。其中，工程筹建及准备期的主要内容包括场地平整、对外交通、场内交通、施工工厂、生产及生活设施、施工区征地移民、施工供电、施工通信和导流工程等。水电项目筹建及准备期环境影响主要为施工开扰动的植被生态破坏、水土流失，大量施工人员进驻产生的生活垃圾、生活污水，施工区移民安置的环境影响，施工过程中产生的噪声等。澜沧江干流、金沙江中游和大渡河干流规划梯级“三通一平”的不完全统计情况见表1。

表1 调研流域水电站“三通一平”等工程环境影响不完全统计结果

1.2 水电项目筹建及准备期环境管理

水电项目筹建及准备期环境管理主要依据《关于加强水电建设环境保护工作的通知》（环发[2005]13号）的要求开展“三通一平”等工程的相关工作。“环发[2005]13号”提出了在工程环境影响报告书批准之前，可先编制“三通一平”等工程的环境影响报告书（表），经当地环境保护行政主管部门批准后，开展必要的“三通一平”等工程施工前期准备工作，但不得进行大坝、厂房等主体工程的施工[2]。

“环发[2005]13号”的发布，完善了水电项目“三通一平”等工程施工期间的环境管理。根据大渡河干流、金沙江中游和澜沧江干流规划梯级的开发和环境管理调研情况，共有筹建、在建和已建电站34个，其中2005年及以前项目环评获得批复的13个项目均存在边建边环评的现象，在未履行任何环境保护管理程序即开展工程筹建工作；2005年以后建设的21个项目均在“三通一平”等工程环评批准后方开展“三通一平”等工程施工；1个项目（安谷水电站）未设“三通一平”阶段。

“环发[2005]13号”的发布，促进了筹建及准备期环保措施的落实。根据调研情况，目前水电站筹建及准备期按要求对施工废水和生活污水等采取了水环境保护措施，对钻孔、砂石料加工系统、混凝土拌和系统、道路等采取了大气环境保护措施，对施工机械和施工车辆等采取了噪声防治措施，以及对施工人员生活垃圾和弃渣等采取了固体废物防治措施。

2 “三通一平”等工程环评执行中存在的问题

2.1 “三通一平”等工程内容界定不明确

目前，对于水电项目“三通一平”等工程内容的界定，水电开发方、环境保护行政主管部门和社会公众的认识还存在差异。

水电开发方依据《水电工程施工组织设计规范》（DL/T5397-2007）规定的“工程筹建期”和“工程准备期”作为“三通一平”等工程内容的界定依据，以主河床截流等作为主体施工开始的起点。为加快实施进度、尽早发挥效益，将导流工程、主河床完全截流前的上下游围堰工程纳入“三通一平”等工程内容。

“环发[2005]13号”虽未对导流工程、上下游围堰工程进行界定，但由于河床内导流工程、上下游围堰的建设将束窄河道，对河道水文条件和水生生态环境产生影响，环境保护行政主管部门从环境影响的角度认为“三通一平”等工程内容不应包含导流工程和上下游围堰。

社会公众认为动土即开工，而且“三通一平”等工程的环境影响较一般工程主体实施大，认为“三通一平”等工程的实施不算主体开工是不合理的。同时，社会公众对“三通一平”等工程理解的偏差，也使其对“三通一平”等工程内容的界定产生差异。

2.2 流域规划环评的指导作用未充分发挥

由于流域水电开发规划环评针对全流域，更注重梯级开发的累积影响和叠加影响，具有更高的综合性和宏观性，同时受更多的不确定性和可变因素影响，多以定性研究为主，因此难以对单个项目的“三通一平”等工程提出有针对性的规划调整建议，规划环评的实际作用难以充分发挥。

同时，虽然规划环评都从环境保护角度出发，科学合理确定梯级开发的时序，但在实施过程中，往往根据开发条件、经济效益和投资主体确定开发时序；部分流域甚至不分时序，全面铺开，造成局部河段的开发强度较大，与“流域的有序开发”原则相违背。

此外，水电规划环评滞后于水电规划主体工作，工作周期短，现场调查深度不足，生态现状资料有效性和可靠性差，相关分析不系统全面，关键敏感问题说不清楚，并不能完全确定具体项目的可行性。

2.3 “三通一平”环评与建设项目环评程序上有待协调

我国的环境影响评价实行“分级审批、分类管理”。环发[2005]13号文规定“三通一平”等工程环评由当地环境保护行政主管部门审批，但按照《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，在主要河流上建设的和总装机容量25万千瓦及以上水电站项目的主体环评由国家环保部门审批，同一项目由两个不同级别的环保行政主管部门审批，不利于项目环境保护的协调管理。《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定对建设项目环境影响评价实行分类管理，而“环发[2005]13号”未对水电项目“三通一平”等工程环评类别作明确规定，地方环保部门缺少管理依据。

2.4 “三通一平”环评审批前置条件不够严格

水电项目“三通一平”等工程环评一般在流域或河流（河段）水电规划环评已审查、工程预可行性研究报告已审查、项目环境影响的初步可行性已判断、项目开发时序已经确定的情况下开展。但部分水电站在规划环评未批复的情况下，开展了“三通一平”等工程的环评工作，并获得了地方环境行政主管部门的批准。部分水电站在未获得国家发展改革委同意开展前期工作或仅在省发展改革委同意开展前期工作的情况下，开展了筹建期等前期工作，并且“三通一平”等工程环评文件获得了当地环境行政主管部门的批准。

2.5 “三通一平”环评审批的尺度不尽统一

考虑到水电工程位置偏远，“三通一平”等工程前期准备工作时间长、任务重，为了缩短水电项目建设工期，尽早发挥效益，“环发[2005]13号”将“三通一平”等工程环评的审批权限下放到地方环保部门。但各地区环境保护行政主管部门在具体项目评估过程中必然仍存在尺度不统一的现象。同时，水电项目建设投资大，不仅对地方GDP贡献巨大，更可为地方带来巨额的财政收入，地方政府纷纷积极引进水电项目，迫切上马，各部门压力较大，对水电站大开绿灯，有的项目规划环评尚未审批地方环保部门就受理了“三通一平”等工程环评，其中个别项目还涉及到自然保护区、风景名胜区等敏感区。

2.6 “三通一平”环评可能使项目环评审批处于被动

建设单位在“三通一平”等工程环评获得批复后，一般将立即开展“三通一平”等工程的建设，投入几亿乃至几十亿资金，从收集的澜沧江干流、金沙江中游和大渡河干流规划梯级的“三通一平”等工程投资情况看，“三通一平”等工程投入最大比例达27.66%。若主体工程环境影响不可接受，环评未通过审批，将造成巨大的损失。同时“三通一平”等工程扰动面积较大，已对区域地貌景观和植被产生了一定的破坏，造成“既成事实”，给主体工程环评审批也会带来较大压力，甚至出现主体工程欲罢不能的尴尬局面。

2.7 “三通一平”等工程实施中“违规”现象突出

水电项目“三通一平”等工程一般在1至2年左右时间内即可完成，此时的主体工程环评报告一般暂未批复，项目也未核准，施工单位考虑到设备运输经费高多选择滞留工地等待主体工程开工，项目建设单位为减少已建设施的损耗、维护工区稳定，一般会给施工单位安排一些辅助工程。因此，项目核准所需时间越长，工程施工超出“三通一平”等工程环评批复的内容越多，加上“三通一平”等工程界定不明确，有些建设单位打“擦边球”，甚至开始进行主体工程施工，2009年被责令停建的鲁地拉水电站和华能龙开口水电站就是这种情况。

由于水电项目“三通一平”等工程的施工难度不大，多由资质低、规模小的施工单位承包或分包，环境保护意识薄弱，管理不正规是这些单位的普遍特点，同时因“三通一平”等工程相对分散，对其实施集中管理难度大，导致环保要求不能得到有效落实。因水电工程一般地处偏远，工程所在地环境保护主管部门日常监管难度较大，待发现环境问题时往往已累积到一定程度，只能被动地对既成事实采取补救措施或处罚，难以实现“预防”管理的初衷。

3 对策建议

3.1 完善水电工程项目环境保护管理程序

鉴于我国当前核电受限和减排压力繁重等能源发展面临的形势，本着“在保护生态的前提下积极发展水电”的原则，建议保留“三通一平”等工程环评节点，但按同级审批原则，25万kW以上装机电站或主要河流上的水电项目“三通一平”环评审批由环保部根据流域水电开发总体形式和环境管理需要总体把握。

建议25万kW以上装机电站或主要河流上的水电项目的“三通一平”环评审批下述情况由环保部审批：（1）跨省（区、市）的大型水电项目；（2）工程涉及国家主体功能区、生态功能区中规定的禁止开发区如自然保护区、风景名胜区等，珍稀濒危、重点保护生物重要栖息地（如鱼类产卵场）和重要土著生物的唯一生境等的水电项目，此类项目根据具体情况，环境保护部也可不予受理“三通一平”等工程环评文件，纳入主体工程环评一起审批。

25万kW以上装机电站或主要河流上的水电项目除上述两种情况外，其它无重大环境敏感问题、“三通一平”等工程内容较少，预期环境影响相对较小的项目，环保部可授权委托省级环境保护主管部门审批。

3.2 充分发挥流域规划环评的指导作用

加强干流水电开发规划环评的统筹管理，全面考虑干流及重要支流的水电开发规划，从全流域分析水电规划对相关区域、流域生态系统的整体影响，进一步优化干流水电开发规划。同时高度重视水电规划环评工作，加大投入，尽早介入，保证充裕的工作时间和足够的生态调查资料，以保证规划环评工作的质量。

流域规划环评应充分发挥对项目环评的指导作用，对于具备开发条件、环境可行的梯级应提出分期有序开发的建议，建议水电开发主管部门依据规划和规划环评提出的开发时序要求，分期有序下达同意开展前期工作的函；对于涉及国家主体功能区、生态功能区中规定的禁止开发区的梯级，建议水电开发主管部门不予同意开展“三通一平”等前期工作。

2003年之前编制的流域水电开发规划，应通过环境影响回顾工作或后评价，对正在开展“三通一平”等工程的梯级进行梳理，查找问题，提出补救和改进措施；对于待建梯级应明确梯级建设的环境可行性，并对环境可行梯级的“三通一平”等工程提出环境保护指导性意见或要求。

3.3 进一步界定“三通一平”等工程内容范畴

考虑到目前各方对工程开工的认识不同、《水电工程施工组织设计规范》（DL/T5397-2007）和“环发[2005]13号”未对筹建及准备期的“三通一平”等工程内容明确界定，为加强和规范筹建及准备期的环境管理，需进一步明确“三通一平”等工程的内容，尤其是对分歧较大的上下游围堰和导流工程明确界定。

鉴于上下游围堰和河床内导流工程在河道内施工，将束窄河道，对河道水文情势、水生生态等产生影响，建议明确“三通一平”等工程不得开展上下游围堰、河道内导流等工程的建设。因河床外导流产生的环境影响与“三通一平”等工程的其他单项工程类似，同时考虑导流工程施工周期长，是水电项目实施进度主要控制因素之一，为促进水电效益尽早发挥，建议将河床外的导流工程纳入“三通一平”等工程范围。

3.4 落实环保措施，加强环境监管

环评审批、专项设计和建设过程中都应落实生态保护措施，鱼类增殖站、废水处理设施等环保工程的前期工作也应落实到位。目前，水电项目“三通一平”等工程已实施环境监理，应继续做好该项工作，并积累更多的实践经验，制定环境监理的技术规范。加强“三通一平”等工程的环境监管，尤其在利用旅游线路、距离市区较近的公路情况下，做好与外部公路的协调和施工管理，落实各项环境保护措施。

[1]DL/T5397-2007 水电工程施工组织设计规范[S]. 中国电力出版社, 2008.

[2]环发[2005]13号 关于加强水电建设环境保护工作的通知. 中华人民共和国发展和改革委员会, 中华人民共和国环境保护部, 2005.