构建人文社会普遍服务体系高起点推动城乡统筹

■ 许正中

许正中，国家行政学院经济学部教授、博士生导师

未来国家的成功就是城市的成功。城市不仅是人类社会的一种特殊集居地，更是一个国家或地区的生产、生活中心和财富创造中心、信息集成与扩散中心以及带动国民经济整体发展的增长极。随着世界经济一体化的步伐加快，城市化问题躲不开、绕不过，其制度创新和路径选择至关重要。所谓制度创新，按兰德·戴维斯和道格拉斯·诺斯的表述，是指能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。如果没有强烈的外在冲击，制度在相当时期中是稳定的。但像技术一样，如果要出现发展，制度也因应变革。从这个角度看，人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。制度正是通过对制度决策者和受益者的选择行为，来直接或间接推动经济发展和影响经济效率的。我国正处于城乡二元经济结构转型的关键时期，如何形成以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，关键在于制度创新。

基于中国社会多元复合转型的经济社会发展的大格局来构建人文社会普遍服务制度，是社会发展的内在要求。其中设计体系的关键是要把握好制度的重构整合与可持续发展的关系。

人文社会普遍服务的主要内容是指社会成员基本生存权、发展权和自由迁徙权的普惠制度体系，而最低生活保障制度、基本住房保障制度、基础教育保障制度、自由流动户籍制度等将成为构建人文社会普遍服务体系的系统要求。

完善最低生活保障制度

人文社会普遍服务的目标，首先是履行保障公民生存权实现的义务，而重要的保障方式之一，就在于通过人文社会普遍服务制度的建立和完善，来保障公民生存权的实现，进而促进公民其他权利的享有和实现。对于每一个公民来说，社会救助是他们应享受法律保护的基本权利。社会救助或最低生活保障制度的目标是克服现实的贫困，如在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线的情况下给予救助。我们认为中国最低生活保障制度模式的进一步设计，应考虑到“三个延伸”：一是低保制度设计本身的横向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度与医疗救助、教育救助、住房救助等相配套的综合性社会救助体系。最低生活保障的制度安排是针对已经陷入贫困窘境的居民的，是为了保障他们的生存权利以及最低标准的生活权利的。然而，大量处于最低保障线的居民，却是因病返贫，或者是因为其他刚性支出而陷入困境的。因此，最低生活保障制度必须辅以教育、住房等优惠政策和临时救助制度的补充，做好最低生活保障制度与社区建设和社区服务的衔接、做好社会帮困与慈善事业的衔接，争取为城市贫困居民解决耕地的实际困难。二是最低生活保障线与其他“保障线”的纵向延伸，即要探索保障线之间的纵向联动机制，促进公平与效率两大目标的同步实现。从高到低，拉开档次，合理设计“三条保障线”标准，特别是要研究确定一套最低保障线的标准指标体系，既要解决城市困难居民的衣、食等基本生存需要，又要与国情、国力及国家促进就业再就业的政策相适应，以避免出现“养懒汉”的负面效应。三是低保对象受众广度的延伸。尽管最低生活保障制度是政府应当提供给每个国民的有关生存权利的保证，但是由于受制于城乡二元的政治经济结构、“低保”财政经费的不足以及农村“低保”标准难以核定的现实情况，九亿农民基本游离于政府提供的基本生活保障制度之外。在城乡二元格局尚未消解之前，如何突破二元保障模式的制度壁垒，建立健全有效的“低保”管理体制，制定出多层次的、科学的、城乡结合的“低保”指标体系，将是“低保”制度亟待解决的问题。

推进住房保障制度

所谓住房保障，就是政府要通过提供廉租房、移民安置房、拆迁安置房等非商品房政策和提供中低端的经济适用房，以实现“人人有房住”的保障目标。值得注意的是，住房保障并不意味着每个人都拥有房产，“拥有房”和“有住房”是两个概念。具体来看，住房保障制度有以下几个层次的内容：

一是针对困难群体的非市场化的保障制度。比如，针对困难群体，如灾民安置房，就可以建立政府贴息的制度，由政府提供廉租房，并根据家庭收入水平和成员结构的不同来制定不同政策。对少量特困家庭，可采取社会无偿救济即政府提供贴租的方式来提供住房。

二是针对低收入群体的半市场化方式的保障制度。随着土地和房地产的市场化运作，部分社会低收入群体很难按市场化的房价购得房产。政府就应发挥普遍服务的职能，对每年住房开工面积中必须包括多大比例的经济适用房做出强制性规定，通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设经济适用方、廉租房等以保障低收入群体的住房需求。

三是住房公积金制度。住房公积金是住房保障制度的常态机制和核心机制，这是一项强制与鼓励相结合的制度，能够帮助普通工薪阶层弥补购买力不足，较早、较快地实现购房目标的保障制度。住房公积金制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外利用公积金贷款购房，以及公积金贷款实行优惠利率等几个部分组成，具有个人积累、社会统筹和互助性质，人们可以从社会归集的公积金中贷款用于住房消费。

完善基础教育保障制度

受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生来具有的”。世界各国的宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。例如，在美国，大学以前的教育都是免费教育，这种义务教育不仅对本国公民如此，而且已经发展到在美国临时居住的人，在美国留学人员的子女同样可以享受这一权利。人的受教育实践同其对社会的贡献成正相关关系，从总的概率来看，高中毕业生受教育的成本与其对社会的贡献相等；换句话说，一个人在当今社会，如果没有达到高中毕业，那么他可能成为社会发展的成本，从这个角度看，中国需要的是“普十二”而非“普九”。义务教育，尤其是农村义务教育的普及与真正落实不仅是国家人口素质问题，更是解决困扰社会的“新三农”问题、建设小康社会、构建和谐社会的总钥匙。

改革现行户籍制度

劳动力是经济学意义上的生产要素。人文社会普遍服务要求保障要素的自由流动，首先就要解决要素的所有权问题，只有要素的所有权归属明确，要素的所有者就有权根据市场经济的运行来自由配置自己的要素。劳动力的所有权归属劳动者自身，而劳动者往往因为户籍制度的制约，流动受限。户籍制度从根本上说是计划经济时代的产物，扮演着阻碍劳动力流动的角色，把个人与一定的身份地位和地域固定。

具体来说，推动中国户籍制度改革的步骤可概括为以下几点：第一，尽快提交宪法修正案，将“公民迁徙自由权”写入宪法。宪法是根本大法，我们应以根本大法的权威性确立“公民迁徙自由权”。第二，推动人口迁徙方式转变。要依靠和引导市场力量，推动目前的人口迁徙方式，也就是说，要从行政调控为主转为经济调控为主，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局。第三，推动各项配套制度的改革。户籍制度的改革，不仅是户口管理制度的调整，更深层次的涵义是义务教育制度、个人信用制度和人文普遍服务制度的改革与完善。没有义务教育制度、个人信用制度和人文普遍服务制度的改革跟进，户籍制度改革就没有实质意义，自由流动的劳动力市场就无法形成，自由迁徙的公民权益就不能得到实实在在的保证。

中国社会发展处于多元复合转型期，在现代化与城市化转型的过程中，社会普遍服务体系是解决弱势群体、落后地区边缘化的有效途径，同时也是促进社会经济发展的重要手段。中国的城市化过程就是农民与土地剥离的过程，劳动力大量转移的过程。在这种关键的转型时期，怎样给予农民以切实的国民待遇，实现农民向市民的真正转变，进而形成公民社会，构建人文社会普遍服务体系无疑是其最有效的制度与体系保障。