基于主体功能区思路的保定市城镇发展及对策研究*

2011-06-29王印传

环渤海经济瞭望 2011年9期

■王印传

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出， “各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。可见，主体功能区有四种基本类型，即优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载力较强，经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类国家级保护区域（protected area）。城镇发展定位一直缺少上位规划依据，而主体功能区的划分为城镇发展规划找到了定位依据，使城镇依据主体功能区的主体功能进行发展定位。

保定市概况

保定市地势由西北向东南倾斜，地貌分为山区、平原和洼淀三大类。以黄海高程100m等高线划分，山区面积11056km2，占总面积的50%；平原8624km2，占总面积的39%；洼淀区2432km2，占总面积的11%。山区，包括涞源县全部，涞水、易县、满城、顺平、唐县、徐水、曲阳和阜平的西部深山区。平原和洼淀分布在东部，属华北平原的一部分，由大小不等的冲积扇构成，地形宛如半碟状，自北、西、南三个方向，向东部白洋淀倾斜。该区含市区全部，涿州市、高碑店市、定州市、安国市、望都、雄县、高阳、清苑大部，容城、徐水、定兴、博野、蠡县的一部分。洼淀位于平原东部，为白洋淀和周边低洼易涝区，海拔为7m至10m，主要以安新为主。

保定市主体功能区格局的划分

2009年保定市区人口为106.49万人，根据保定市规划2012年市区人口达到115万人，2020年将达到170万人口，属于超大城市范畴，具有带动整个保定市经济发展的作用。调整产业结构、退二进三，是其首要任务，属于优化开发区域。

保定市平原区，土壤肥沃，自然条件好，资源环境承载力强，经济发展水平较高，发展潜力较大，是未来应该重点发展的区域，属于重点开发区。应以县（市）城及一些重点发展的小城镇作为带动经济发展的增长极。

保定市西部山区主要是以石灰岩为主的山地，山地土壤贫瘠，土层瘠薄，植被覆盖度小，荒草地和裸露岩石分别占保定市山区总面积的29.3%和34.6%。总体来看，保定市太行山生态环境脆弱，应该纳入限制开发区域的范畴。

在保定市西部太行山区还有许多自然保护区，主要包括金华山一横岭子褐马鸡自然保护区、大茂山自然保护区、白石山自然保护区、狼牙山森林类型自然保护区、阜平沱梁自然保护区、西大洋水库上游自然保护区、王快水库周边及上游自然保护区、安各庄水库上游自然保护区、天生桥国家级地质公园、千佛山森林公园、野三坡世界地质公园、西胜沟自然风景区、南湖自然风景区、龙潭湖自然风景区、世界文化遗产清西陵、地表水饮用水源地保护区 (西大洋水库、王快水库、安各庄水库)和一亩泉地下水源地保护区。该区域主要承担保定全市生态环境保护、水源涵养、景观服务等多重功能，属于禁止开发区的范畴。白洋淀湿地保护区位于保定市东部，是保定市地势最低的地方，属于河北省自然保护区，划分为禁止开发区范畴。

保定市城镇功能定位及发展

（一）保定市域城镇发展格局分析

目前，保定的城镇化战略思路比较清晰，即大力发展保定城区，通过做大保定市中心城市带动周边地区经济的发展。从布局上看，保定市的城镇战略目标是形成四个层次的城镇结构体系。第一个层次是围绕保定古城的都市圈的建设，即 “一城三星”，包括保定中心市区和清苑、满城、徐水。中心城市是加快发展、推进城市化进程的 “龙头”。同时，对中心城市周边的徐水、清苑、满城三地按区管理，实现 “市县一体化规划，经济一体化推进”，在基础设施、城市功能等方面与市区全面配套，提升中心城市生产要素集聚能力和综合竞争力。第二个层次是 “一主三次”，即以保定主城区为主中心城市，以涿州、定州、白沟新城为次中心城市，带动临近县城经济发展，打造保北、保东和保南三个经济板块，重构保定城市空间布局，扭转 “小马拉大车”的被动局面。第三层次是县城区域的城镇建设；平原区县城属于重点开发区域，城关镇的发展配合保定市 “一主三次”城镇发展，与 “一主三次”形成优势互补，山区城关镇阜平和涞源是在限制开发区域内，城镇发展受到区域主体功能的限制。第四个层次是具有一定规模和经济实力的小城镇的建设。

（二）优化开发区——保定市都市圈的打造

1.保定都市圈规划的必要性

保定市区属于优化开发区，市区开发密度已经较高，资源环境承载力已经到达极限，不能再通过工业发展带动经济增长，应转变增长方式，严格限制第二产业的发展，大力发展第三产业，通过第三产业的发展带动保定市域经济的快速增长。目前保定市的城市化率只有31.8%，较全国41%的城市化水平相差10个百分点。保定市的产业结构相对较重，须全面提升，突破经济发展中遇到的产业结构瓶颈。保定市的城市总面积为22113km2，市区面积仅有314km2，2009年城乡总人口1101.66万人，市区人口为106.49万人，占9.7%。，保定要利用城市化战略推动区域经济发展，意味着保定市要用1/10的人口带动比市区面积大71倍的面积的经济发展，存在小城市与大地域之间的矛盾，即在拉动整个保定区域城市化的进程中核心城市的拉动力不够。保定中心城市发展不够强大，难以有效带动20多个县级区域的发展，因此，仅依靠保定市区的发展很难带动整个保定市的经济发展，需要以保定市区为中心城市，并与周边的城镇分工协作，打造保定都市圈，优化调整产业结构，改变经济增长方式，加强与京津对接，把保定市服务京津变为与京津协同发展，成为京津冀都市圈中重要的经济中心，带动高阳、蠡县、顺平县和唐县经济发展。

2.都市圈内部城镇之间经济分工与协作

都市圈内部城镇之间经济分工与协作是打造保定都市圈的关键所在，都市圈由主城区、外围组团和重要建制镇构成。其主体是 “1+3”、“y” 字型空间布局形态。 “1” 为主城区， “3”为满城、徐水、青苑三个组团，外加漕河、大王店、南韩村、魏村四个重要建制镇，整个都市圈形成一个主城区、三个一级组团（或卫星城）、四个二级组团的空间布局（见图1）。即城镇内部相对集中，城镇组团之间设有一定的生态防护距离，通过综合交通网络将各城镇连接为有机整体。

保定主城区将成为有较强城市综合实力，能辐射和带动全市域经济和社会共同发展的都市圈的中心。主城区是都市圈的核心，今后应优化土地利用结构，退二进三，重点发展第三产业，提高基础设施现代化水平，形成布局合理、设施完善、融古城风貌和现代文明于一体的都市圈核心。满城处于保定市主城区的西部，河流上游位置，只能发展无污染的一类工业，因此，都市圈工业用地布局结构调整总方向为一类工业向满城组团转移，严格限制二、三类工业的发展，以发展无污染的一类工业和旅游业为主。二类、三类工业向徐水组团和清苑组团转移。清苑县位于保定市主城区的侧风向，不会对主城区造成污染，因此以发展重工业和化学工业为主。徐水县位于保定市主城区的主导风向上，以发展无大气污染的食品及电子、机械制造业为主。主城区西北部的二、三类工业要转移出水源地，西部保留的工业组团以一类工业为主，西部其他地带的工业，根据其工业性质搬迁到适当位置。高新技术产业则应向漕河组团转移。

在主城区外围，除发展清苑、满城、徐水三个一级组团外，根据未来的交通导向、城镇布局要求，重点扶持漕河、大王店、南韩村、魏村四个二级组团，进行重点建设。漕河组团主体位于107国道与京广高速公路之间，是未来都市圈高技术制造业基地、物流配送基地和重要的仓储区。大王店组团的定位是在原有特色农业加工基础上发展以食品加工业为主的产业。南韩村组团的定位是发展以农副产品加工业、无污染制造业、生态旅游业、居住为主城市功能。魏村组团，位于清苑组团西部，应以综合性居住功能为主，是将来都市圈居住拓展的主要方向之一。

图1保定市一城三星都市圈

（三）重点开发区——保定市三个次中心、县城及重点小城镇的发展

重点开发区要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城市化进程，承接优化开发区域的产业转移和限制开发区域、禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑地区经济发展和人口集聚的重要载体。比较优化开发区而言，重点开发区经济基础要薄弱一些，现有开发密度也小，但资源环境承载力较强，发展潜力较大。重点开发区将是继优化开发区之后的经济快速增长区和崛起区。

1.三个次中心城镇发展

除了保定市区以外其他县（市）级城市规模均较小，缺少中等城市，没有形成保定市以外的区域经济中心，因此打造保定市次中心尤为重要。根据经济发展实力以及城镇空间位置关系，选定涿州市、定州市和白沟新城作为保定市发展的次中心，从而形成保定市 “一主三次”的城镇空间发展格局（图2），带动保定市整个市域经济的快速发展。三个次中心以工业集聚和人口集聚为特征，城镇处于快速发展期，在城镇规划中人均用地面积在原来的基础上以适当增加为宜，工业用地占建设用地的比例宜取上限。保定市三个次中心发展情况见表1。

2.保定市平原区县城发展

保定市的一般县城是县域发展的中心，起着带动全县经济发展的作用，随着我国城市化进程的加快，若城市化水平达到50%，保定市最小的城关镇的人口也能超过10万人，作为保定市人口最少的县，博野县人口为25万人，也达到了我国小城市的标准。保定市北部的县城临近北京，应发挥其近临优势，承接北京转移下来的工业企业，壮大第二产业，产生产业集聚和人口集聚效应，进而带动县域经济发展。保定市南部的县城距离石家庄比较近，应考虑与石家庄互补发展，增强县域经济实力。在做县城的总体规划时，一定要做好产业园区的规划，通过园区的发展，打造县域城镇产业集群，带动县城的人口增长；同时应依据县域经济发展的实际情况、依据当地的资源，发展特色产业。

表1 保定市三个次中心发展情况

图2保定市一主三次城市发展空间分布图

3.保定市平原区重点小城镇的发展

城关镇以外的小城镇数量众多，应根据区位条件和经济发展水平等因素，在一个县域内选择2~3个重点的小城镇，作为县域经济发展的副中心，带动县域一部分区域经济发展。这些小城镇直接面向农村，是连接城市和农村的桥梁。做产业规划时，要考虑城镇当地资源环境状况，从实际出发发展特色产业，同时考虑如何与城关镇或更高一级的城市进行产业协作。做城镇建设规划时，应依据小城镇的产业特点进行规划，服务于小城镇的产业发展，如工业型小城镇首先做好工业用地的规划，并注意与其他用地之间的协调等。根据调查，保定市县域内的乡镇企业大多数没有在城镇集中发展，而是分散在村庄中，通过城镇规划引导企业到小城镇工业区聚集，可产生规模效益，带动镇域经济发展。

（四）限制开发区——西部太行山区城镇发展和安新县城关镇

限制开发区聚集人口和经济的条件不够好，引导人口转移，坚持适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可以承载的特色产业，是限制开发区建设的重要内容。限制开发区的城镇规划人均用地面积以不增加为宜，适当增加居住用地面积的比例，缩小工业用地面积的比例，工业用地仅限于一类工业用地。

阜平县和涞源县属于完全的山区县，这两个县的城关镇规模不宜太大，城关镇以下的其他小城镇也是严格控制发展规模，以服务当地的农业和旅游业为主，发展生态产业，发展目标是农业服务型和旅游型小城镇，严格执行环境区域禁限批和产业准入政策，严格限制对生态环境有影响的工业的发展，引导人口和有污染的产业向平原地区转移，发挥山区生态功能。

十一五规划纲要指出主体功能区划是以县为评价单元的，但是对于既有平原又有山区的县应特殊对待。涞水县、易县、顺平县、唐县和曲阳县是跨山区和平原的县，应严格限制山区小城镇的发展，但这些县的城关镇均坐落在冲洪积平原上，资源环境承载力强，城关镇的规划应适当放宽，应按照重点开发区对待，引导山区村民到城关镇定居，引导相关产业进入城关镇工业园区，积聚产业，以带动县域经济发展。

安新县城关镇坐落于白洋淀自然保护区边缘，安新县城的发展应以不影响自然保护区的生态环境为前提，因此对县城的发展应受到限制，严格限制有污染的产业的发展，严格执行区域禁限批和产业准入政策，同时积极发展与当地资源有关的产业，如旅游、芦苇加工等。

（五）禁止开发区——西部太行山区各类自然保护区和白洋淀湿地城镇发展

该类区域要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰和对文化遗产的破坏，严禁不符合主体功能定位的开发活动。对于保定市太行山区禁止开发区不允许有大规模的经济开发活动，城镇应搬出本区域。将来我国各类保护区面积的还会继续增加，对临近禁止开发区的城镇也要限制其发展。白洋淀湿地自然保护区，主要位于安新县境内，是华北平原最大的湿地，动植物种类丰富，具有重要的生态功能，保护区内部生活有10万居民，有的小城镇位于自然保护区内部。应严格限制这些城镇的发展，引导村民到保护区外部定居。

城镇发展对策

不同主体功能区的城镇发展应符合区域的主体功能，区域开发的主体是城镇，对不同主体功能区的城镇实施分类管理，以实现区域的主体功能。本文从产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策方面阐述如何保证城镇的持续发展，实现区域的主体功能。

（一）产业发展政策

保定市区属于优化开发区，以金融、文化、科技、信息、服务等职能为主。三个次中心和平原区的其他城镇属于重点开发区域，实施鼓励产业投资的积极政策，鼓励发展汽车、纺织、能源、重化工等几大主导产业，同时注重积聚式发展，重点在城镇的开发区和工业园区集中布局。在限制开发区域，指定较高的产业准入标准，禁止布局二、三类工业，对现有的二、三类产业实施逐步的搬迁和调整。在列为禁止开发区实施严格的保护制度，除了与区域内相关的环境保护相关的科研、观光旅游等活动，禁止布局任何类型的企业。产业发展的财政补贴和税收优惠主要投向重点开发区域，引导新增产业主要布局在重点开发区域的城镇和工业园区，同时引导限制开发区域和禁止开发区域的的产业向重点开发区域的城镇聚集。

（二）人口政策

制定积极的人口迁移政策，降低城镇准入门槛，引导保定市西部太行山区的限制开发区域和禁止开发区域内的人口向所在县的城关镇转移，向东部平原的涿州市、定州市、白沟新城三个次中心以及其他城关镇等城镇转移，提高集中居住度，适度提高人口密度。白洋淀自然保护区内的城镇通过城镇规划限制城镇发展，采取各种优惠政策引导居民迁出保护区，同时做好人口的有序迁移工作，在保护区内逐步取消城镇。

（三）土地政策

要改变按计划平均分配土地指标的方式，实行符合主体功能区定位的土地政策，尤其要实行用地规模与集聚人口规模挂钩的政策，将人口输出地的用地指标调整到人口输入地来。新增建设用地供给指标主要投向重点开发区域的城镇，适当扩大城镇建设用地供给，满足其工业化和城市化发展的需求。限制开发区域的城镇基本不新增建设用地供给，对限制开发区的城镇土地利用主要是存量土地调整，提高土地的开发利用效率。禁止开发区域内符合空间要求的产业发展，用地指标应在市域层面统筹考虑。