适应气候变化的认知与政策评价

周景博 冯相昭

(1．中国人民大学环境学院，北京100872;2．环境保护部环境与经济政策研究中心，北京，100029)

气候变化已成为不争的事实。减缓和适应是人类应对气候变化的两类主要措施，在气候变化减缓行动难以很快奏效的情形下，采取具有针对性的适应战略已经成为世界各国更为紧迫的选择［1－2］。全球气候变化政府间气候变化专门委员会(IPCC)在其2007年发布的气候变化第四次评估报告中进一步指出，气候变化带来的影响与变化是无可避免的，将超出目前的应对能力，因此，社会必须采取措施来适应这些影响和变化［3－4］。

认知是有效适应气候变化的前提。科学有效的适应战略需要社区、地方、区域、部门、国家等各个层面的广泛参与和共同行动。参与和行动的基础是对气候变化的感知和认知，只有决策者、政策执行者和普通公众都认识到气候变化的存在及其所带来的风险，才有可能将气候变化融入政策、规划、项目和日常活动中，使全社会参与到应对气候变化的整个进程之中［5－6］。适应策略的制定受决策者对气候变化认知的影响，同样，适应策略的执行效果和绩效评价也会受到公众对气候变化认知的影响，因此，作为决策重要参与者的政府部门工作人员和社会公众对气候变化的认知对气候变化适应能力建设均具有重要的影响。

自1990年代以来，公众已经开始意识到全球气候变化。已有的大量气候变化意识调查的主要对象也是公众，这些调查主要关注公众对气候变化及其发展趋势的认知，以及怎样调整行为来减缓和适应气候变化［7－10］。决策层次对气候变化的认知研究还相对缺乏，更缺少决策层与公众气候变化认知的比较分析。

本文以银川阅海湿地适应气候变化能力建设为研究案例，从政府部门和公众两个层次讨论和比较其对气候变化的认知程度及其对适应措施的评价，以期对适应气候变化策略的认知基础研究提供依据。选择地方案例的主要原因是，气候变化是全球环境问题，但其对各地区的影响有显著差异，地区适应策略也有明显不同，对气候变化的认知和适应均具有显著的区域特征，区域性的适应研究有更好的针对性。

1 研究背景

银川阅海湿地位于宁夏回族自治区银川市金凤区北部，由湖泊、沼泽、草甸组成，总面积2 013 hm2，其中水域面积1 200 hm2。阅海湿地是银川市面积最大、原始地貌保存最完整的一块自然湿地，是银川西部的重要生态屏障，也是我国温带干旱荒漠地区水生野生动植物保存物种最多、生物多样性最丰富的地区之一。

阅海湿地正面临气候变化的挑战。全球气候变化在宁夏地区已有明显表现，近50年来，宁夏气温总趋势在波动中上升，年平均气温以0．37℃/10年的线性速率递增，年降水量在波动中则有逐渐减少的趋势。气候变化对阅海湿地所在的水文水资源系统也带来了一定负面影响，在流域层面，近年来黄河流域气温明显升高，降水有所减少，河源区径流量锐减，断流天数增多;在地区层面，气候变化已经引起了宁夏水资源分布的变化，秋季降水明显下降，暴雨日数增加，降水资源的时空分布更加不均。

阅海湿地地处中国西北内陆干旱半干旱地区，相比湿润地区的湿地生态系统，其脆弱性更显著;同时，阅海湿地大部分位于城市市区内，相比离城市较远的湖泊湿地更容易受到城市发展建设等人为因素的干扰，更难以维持原生态。此外，尽管宁夏银川近年来经济社会发展快速稳定，但仍属中国经济欠发达地区，湿地保护的资金、设施、人员、管理等能力相对薄弱，对气候变化的适应比发达地区面临更大的挑战。如何减轻这些不利影响和适应气候变化是阅海湿地面临的重要挑战。

2 调查方法

本研究采用问卷调查方法，分别针对银川政府部门工作人员和公众进行调查，了解地方政府部门和公众对目前正在发生的气候变化及其对阅海湿地影响的认知、适应措施和对适应的需求情况。政府部门调查和公众调查在调查内容上的相同点是都包括对气候变化的感知和认知基础以及对适应气候变化的信息需求的调查，但在适应策略方面的调查中，政府部门调查侧重于政策制定和实施，而公众调查侧重于政策需求。

政府部门调查在2010年6月－2010年7月进行，采取自填式问卷调查方式对宁夏自治区环保厅、银川市气象局、水利局、旅游局、建设局、发改委及湿地管理办公室、环境宣传教育(信息)中心、宁夏环境科学设计研究院、宁夏环境监测中心、宁夏大学、银川市水产技术推广服务中心等政府部门、相关研究单位和阅海开发经营单位等对适应策略的制定有重要影响的利益相关部门管理阶层的工作人员进行了调查。样本数量为45人。主要调查内容包括:①对气候变化的感知和认知，包括什么是气候变化、气候变化的起因、气候变化对中国和本地(银川以及阅海湿地)的影响、中国政府的减排政策;②已采取的阅海湿地适应气候变化的政策措施与实施效果;③对适应气候变化能力建设的认识与理解，包括对部门责任分担、政策实施主要影响因素、适应能力提升的关键方面以及气候变化相关信息的需求等。

公众调查在2010年7月进行，采用偶遇抽样的方式进行现场面访，调查样本86个，其中96．3%的被访者居住在银川市(包括银川郊区)，男性被访者占57．3%，女性被访者占42．7%，年龄范围为20－60岁，其中20－40岁之间的年轻人较多，职业分布广泛。主要调查内容包括:①对气候变化的感知和认知，包括什么是气候变化、气候变化的起因、气候变化对中国和本地(银川以及阅海湿地)的影响、中国政府的减排政策;②公众对阅海湿地公园及银川水环境适应气候变化措施的评价和需求;③对适应气候变化的信息需求。

3 结果与分析

3．1 对气候变化的感知和认知

适应气候变化首先需要感知和认知气候变化的存在，并且对其严重性有足够的认识。社会公众与政府工作人员对气候变化的感知和认知情况如表1所示，并采用方差分析法比较了二者的感知和认知差异。调查结果表明，无论是公众还是政府工作人员，多数被调查者都认为气候变化的确已经发生，并主要意味着极端气候事件增加，且造成气候变化的最主要原因是人类自身的生产活动。社会公众和政府工作人员对气候变化的感知和认知也存在差异:政府工作人员对极端气候事件的关注度显著高于公众;在气候变化对中国影响程度的严重性上，公众对严重性的认识要显著低于政府公众人员;在中国政府是否已经承诺要减少温室气体排放问题上，公众的信息掌握程度也要显著低于政府工作人员。可见，无论在公众还是决策层，适应气候变化的感知和认知基础都已基本形成，但对气候变化的表现形式和严重程度以及中国应对方案和政策行动的认知，公众的意识基础还弱于政府工作人员。

公众和政府工作人员对区域气候变化的感知情况如表2所示。除了温升、降水和干旱情况外，其他方面二者的感知没有显著差异。公众和政府工作人员多数都认为区域气候变化越来越没有规律，这从对气候变化具体表现回答的分散性也可见一斑:除了多数人都认为平均气温上升外，针对降水、干旱、暴雨、低温等其他具体的气候变化表现问题，被访者的回答都很分散，无法归结出区域气候变化的规律性。根据当地历史气象资料，有两个气候变化的客观证据，一是当地气温的总变化趋势在波动中上升，一是年降水量在波动中减少(直接导致干旱有加重的趋势)。公众和政府工作人员的感知差异恰好表现在平均温升和年降水量这两个指标上，不过，公众对两指标的正确感知程度都要显著低于政府工作人员。

总的来看，在适应的环境意识基础——对气候变化的感知和认知方面，公众和决策层都有共识，这是制定适应政策和实施适应措施的良好基础，但也可以看到，公众对气候变化的正确感知和认知程度还显著低于决策层。

表1 公众和政府工作人员对气候变化的感知和认知Tab．1 Perception and cognition of climate change of general public and government staff

3．2 适应措施的实施效果评价

面对气候变化以及工业化、城市化进程对阅海湿地的扰动，宁夏自治区、银川市政府制定了多项措施来适应气候变化、保护阅海湿地水环境，例如出台了《银川市湖泊湿地保护办法》、《银川市湿地保护与利用规划(2006－2010)》等法规和规划性措施;积极采取工程型措施，打通艾依河水系，连通阅海，从而大大增加了阅海湿地的面积，提高了湿地水量，增强了阅海自净能力，改善了生态环境，提高了阅海适应气候变化的能力。对于连通阅海工程的实施效果，公众和政府工作人员的评价见表3。可以看到，公众和政府工作人员都普遍认为，阅海连通工程的开展对于改善城市环境和城市景观、增加城市休闲空间发挥了重要作用，并且并未造成交通不便和生态环境破坏，即总体看对阅海连通这一适应性工程措施是持肯定态度的，且意见基本一致。最大的差异是对改善城市小气候的作用上，公众持否定态度的超过半数，而政府工作人员持肯定态度的超过半数;其他评价方面，决策层与公众的主要差异也表现在决策层对自己制定措施的实施效果的认可度更高。

表2 公众和政府工作人员对区域气候变化的感知和认知Tab．2 Perception and cognition of local climate change of general public and government staff

表3 公众和政府工作人员对适应措施的实施效果评价Tab．3 Adaptation measures evaluation of general public and government staff

3．3 适应措施的需求

公众和政府工作人员对适应措施的进一步需求的调查结果如表4所示。可以看到，公众认为最重要的3项适应措施是改善水质、生态环境和增加水量，都是涉及改善湿地公共服务的措施，位列最后的3项是限制垂钓者、游船和游客数量，都是与自身娱乐息息相关的措施。政府工作人员认为最重要的3项适应措施有两项与公众相同，不同的是多了增加娱乐设施、而改善生态环境则被置于很靠后的位置。

表4 公众和政府工作人员对适应措施的需求Tab．4 Adaptation policy needs of general public and government staff

公众和政府工作人员在增加水量、改善生态环境、增加娱乐设施和限制垂钓者数量几项适应措施的需求上表现出显著差异。调查中的访谈可以解释这些差异。阅海连通显著增大了湿地水面面积，公众对此持非常支持和满意态度，因此对于是否增加水量，公众的进一步需求就表现得比较低;生态环境的改善是长期的过程，公众看到水量增大却没有看到生态环境的同幅度改善，因此对生态环境改善的政策需求要显著高于政府工作人员。从决策层看，垂钓(主要是鱼饵的高蛋白富营养性)对阅海水质的影响相当大，但对公众而言，垂钓是银川市民一项非常普及的休闲活动，所以两个群体在这一点上也表现出支持程度的差异。增加娱乐设施严格说不是一项适应措施，而是阅海湿地保护与开发之间的一个平衡，有意思的是，调查结果表明公众对这种开发的支持度并不高，从调查中的访谈我们了解到，市民对阅海湿地的需求主要是景观休闲和垂钓，并没有更多的水上游乐的需求，因为水上游乐往往意味着更多的花销。

4 结论与启示

适应与减缓皆为应对气候变化的措施，但对地方而言，面对减缓结果的不确定性，主动的适应更为重要。随着全球气候变化研究战略的调整，适应研究日益得到更为广泛的关注。适应涉及社会各层面，必须建立全社会广泛参与的适应行动机制，要求从政府决策部门到公众，都认知气候变化，对适应气候变化有需求，并且能够对适应气候变化的政策措施有正确的评价，这样才能推进适应机制的建立，提高适应能力。对气候变化的认知决定如何适应气候变化。在以政府工作人员为代表的决策层面，认知与否和认知程度决定了其是否会制定应对气候变化的政策措施以及保证这些政策措施的贯彻落实效果;就普通公众而言，认知与否和认知程度决定了其是否理解适应措施的制定和如何评价这些政策措施的实施效果。

银川阅海湿地案例主要集中于普通公众和政府工作人员对气候变化及适应气候变化的措施的实施效果评价和政策需求，调查结果表明:

(1)公众和决策层对气候变化都已有感知和认知，适应的意识基础已经基本形成，但公众的基础要弱于决策层，并且在感受气候客观变化的准确程度上低于决策层。一方面，这种情况体现了决策层的信息优势，有利于决策层积极、主动地制定适应政策，引导公众的适应行为;但另一方面也体现了普通公众从公共部门获得气候变化相关信息的渠道亟待完善，这种客观实际在一定程度上影响了公众正确理解和评价气候变化适应政策的内容和实施效果。

(2)公众和决策层对气候变化适应政策的实施都做出了正面的评价，但决策层的评价普遍显著高于公众。同样地，这里面有信息获得程度差异的影响，决策层对城市环境、小气候、景观的改善与否、改善程度往往有定量的评价基础，环境部门、科研部门的定期观测和不定期的项目研究都提供各方面的数据来辅助决策层的评价，但公众则缺少这些信息来源，即使环境信息公开，但也不是每个公众都会去有目的地跟踪了解，所以多数公众主要还是用主观感受替代客观事实来评价，而生态环境的变化仅通过主观感受来评价会有很大偏差。另一方面，公众和决策层的评价差异一定程度上也表明，公众对政策实施效果的满意度并不如决策层自认的那样高，毕竟，政策实施效果也是在评价决策层的工作质量，这样的自我评价总是有高估的倾向。

(3)对于适应政策行动的需求，公众与决策层既有共识，也表现出一定的差异。公众与决策层都希望增加水量、改善水质，以便更多地利用环境所提供的舒适性服务，所以都不太赞成限制游船和游客数量。公众的政策需求主要集中在公共服务方面，可以看到，公众普遍已具备基本的环境意识，并且意识到环境的公共物品属性，因此倾向于由政府提供更多的环境服务。同时也可以看到，公众更希望获得“免费的”环境服务，只有不到20%的公众认为应当限制垂钓，说明尽管公众认为个人的活动因为公共利益可以受到一定的限制，但并不愿意被限制太多。决策层的政策需求既包括提供公共服务，也包括通过限制个人行为来获得公共利益，但显然后者不太受公众的欢迎。

从阅海湿地案例可以获得的启示是，要建立全社会广泛参与的适应行动机制，一方面必须要加强气候变化相关知识的宣传普及和信息沟通工作，提高公众对气候变化的认知程度和认知能力，特别是要提供如何有效适应气候变化的个人行为选择，这样，当需要通过限制个人行为来提高适应能力时，可以获得更多的公众理解。决策层在制定适应战略时，一方面要更主动地去了解公众的环境诉求，了解公众对气候变化的感受和适应方式，使适应战略能够更有效地满足公众的环境需求，也有助于公众对政府的政策制定和实施效果做出更为客观的评价;另一方面，政府也应更主要地从提供公共服务的角度出发，做政府分内的和擅长的事。总之，认知和沟通是适应行动机制的基础，建立共识和有效沟通是适应行动机制成功的关键。

(编辑:刘照胜)

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