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会诊副市长腐败:让制度运转起来

2011-06-16佳瑜佳

方圆 2011年11期
关键词:分管方圆腐败问题

佳瑜佳

从现行的法律制度上来看,我们还需要补充一些具备可操作性的条款。另一方面要提供罚责,就是明确规定“不做怎么样”

从工程建设到人事权、财政权,副市长腐败从目前被曝光的贪腐样本来看,几乎涵盖了政府权力运行体制中的各个方面。

针对《方圆》就副市长腐败问题所列出的权力清单,诸多专家都表示,这种现象“值得关注”。

“涉人、涉事、涉钱,还是涉及这些项目,这说明了我国惩防体系建设的重点。反思我们的制度,什么‘52个不准,好像都失效了。”中山大学政务学院行政管理系主任倪星对记者说,“我觉得要反思怎么让制度运转起来。”

针对副市长腐败的治理问题,《方圆》邀请了倪星以及清华大学廉政与治理研究中心主任任建明、国家行政学院教授任进、北京大学政府管理学院教授、廉政建设研究中心主任李成言对这一问题进行了会诊。

“副市长是一个很奇怪的体制”

《方圆》:读了这些关于副市长腐败的案例,能看出哪些问题来?

李成言:山西大同的王雁峰、广东茂名的杨光亮及浙江杭州的许迈永,这几个副市长腐败有三个共同的特点,一个是,他们在分管的系统里是一把手,腐败的概率是相当高的;另一个,这几个城市经济发达、资源开发比较强势,可能会催生领导产生这些腐败方式,使腐败手段更加隐蔽,例如许迈永在管西溪湿地工程上捞取了大量的回扣,他以投资、期货交易等来实现自己的腐败,这构成当前在腐败领域一个很新的特点。

《方圆》:这些副市长都各自分管了我们习惯中认为比较强势的一个领域,譬如财政、土地、工程建设等等,这种分工责任制是我国行政体制特有的一种格局吗?

倪星:副市长是一个很奇怪的体制。通常情况下,行政机关应当实行首长负责制,在国外,由总统提名其下的部长,部长对总统负责,你要是意见跟总统不一样那你就辞职。

但是在我国,副市长和市长一样,都是上级党委组织部提名,常委会任命,所以市长对副市长的控制权有限,可能唯一能够管只有副市长的分工。

《方圆》:理想的政府体制运行应该是怎样的?

倪星:其实应该是一把手说了算,副市长是分工协助的,市长来提名,政见和我一致,你和我共进退。如果副市长是组织选来的,有时可能还是由上派来的老干部,一把手往往也奈何不了他。所以我觉得还是要把权力链条梳理清楚,该民主的民主,该明确责任的地方要明确责任。

《方圆》:纵览副市长腐败的权力清单,其涉及的问题大都是近年来中央和司法机关所着重治理的领域。重压之下,为何频发?

任进:从政府组织法视角看,副市长腐败现象可能与行政权力的配置不科学有关。副市长作为本级政府副职领导人员,应按照工作规则,协助市长工作,按分工负责处理分管工作。受市长的委托,负责其他方面的工作或专项任务。

但实践中这些规则没有得到严格遵守,有的领导干部在任职期间,个人权力欲膨胀,破坏民主集中制原则,不按工作规则负责处理分管工作,或直接负责其他方面的工作或专项任务,甚至越俎代庖。

决策过程缺乏有效监督

《方圆》:现在副市长决策的权力是不是过大了?有没有其它的决策方式可以借鉴?

任进:从决策体制看,副市长腐败现象也许与会议制度不完善有关。根据地方组织法,政府中的重大问题要经会议讨论决定,副市长作为市政府常务会议和全体会议组成人员,应遵循公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估和集体讨论决定等程序。但有的副市长以主持专题会议或办公会议的形式,对工程项目、财务经费等事项,以行政权力不当介入、插手微观经济活动,违反组织法的规定和科学、民主、依法决策的要求。

《方圆》:从副市长决策的过程看没,监督是不是存在不到位的现象?

李成言:任何的腐败,根本上都是因为监督不到位。我们的监督是在地方领导下的监督,这是一个扭曲的监督,永远不到位。你想,这些地级市的副市长,可以这样大胆妄为地去敛钱,就因为他知道有人在控制监督,但认为这种控制监督是不可能是有效的。这是一种非常可笑的侥幸的心理。

所以,我们治理副市长腐败,要加大监督,实现未来的监督权力的独立。目前监督的权力不独立,永远就是被监督者领导监督者。许迈永也是一个常委,常委是党委的最高部门,显然他是领导这个监督群体的。这个监督就扭曲了。一个纪委书记能监督常委吗?不可能的。书记下面具体办事的更不敢说话了。所以这个体制必须改革。至于怎么改,需要舆论的支持,需要普遍的改革的推动,这个力量包括社会的,专家学者的研究,媒体报道。

其实,之前已经在逐渐在向这个方向走了。比如派驻制,纪检的权力由中纪委直接控制,向各个部委直接派驻,这使得监督的权力就上移了,但这些还不够。

解决副市长腐败问题的制度之道

《方圆》:能给解决副市长腐败问题提供一些建议吗?

倪星:从现行的法律制度上来看,我们还需要补充一些具备可操作性的条款。我们的诸多法律法规或是党内纪律,大都已经规定了应该如何,但是没有一个可操作性的规定,就是“到底要怎么做”。

另一方面要提供罚责,就是明确规定“不做怎么样”。现在,包括我们的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》在内,都是说违反之后“按有关规定处理”,我觉得在中国最神秘的就是“有关规定”。

任建明:我觉得我们要集体决策,比如香港的行政会议的机制就很好。他们的首脑也是分管某个方面的,但是讨论是集体决策的形式,其他的司局长提出不同意见,分管的领导可能再去完善、讨论。

我认为,我们可能需要比如票决制这样的机制。副市长分管一定领域,一定要他来提出要表决要议决的事件,然后拿到会议上来讨论,讨论之后再有一个集体的决定。这样就避免一个分管的领导完全由他说了算。

李成言:第一是推行巡视制,实现纪检权力的上移。中纪委到省里面巡视,省到地级市里巡视,地级市又派出巡视组到县里。巡视制就是当年的钦差大臣,拿着尚方宝剑,到那儿就直接查腐败问题。这样也使得纪检权力相对独立,不需要去接受地方党委的领导,到那儿就虎视眈眈地盯着一把手,还有其他的腐败问题。我觉得这一点现在已经是一个趋势了。

第二是强化集体监督的力量。现在部分地方政府在试行一种制度,就是一个地级市把各个行局的纪检组的组长集合起来一起办公,而不是分散在各个局中。这种集中办公,强化了集体监督的力量,脱离了制约。这集约式的管理很可能会形成一个比较独立而有效的监督。

责任编辑:张羽

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