会诊副市长腐败:让制度运转起来

佳瑜佳

从现行的法律制度上来看，我们还需要补充一些具备可操作性的条款。另一方面要提供罚责，就是明确规定“不做怎么样”

从工程建设到人事权、财政权，副市长腐败从目前被曝光的贪腐样本来看，几乎涵盖了政府权力运行体制中的各个方面。

针对《方圆》就副市长腐败问题所列出的权力清单，诸多专家都表示，这种现象“值得关注”。

“涉人、涉事、涉钱，还是涉及这些项目，这说明了我国惩防体系建设的重点。反思我们的制度，什么‘52个不准，好像都失效了。”中山大学政务学院行政管理系主任倪星对记者说，“我觉得要反思怎么让制度运转起来。”

针对副市长腐败的治理问题，《方圆》邀请了倪星以及清华大学廉政与治理研究中心主任任建明、国家行政学院教授任进、北京大学政府管理学院教授、廉政建设研究中心主任李成言对这一问题进行了会诊。

“副市长是一个很奇怪的体制”

《方圆》：读了这些关于副市长腐败的案例，能看出哪些问题来？

李成言：山西大同的王雁峰、广东茂名的杨光亮及浙江杭州的许迈永，这几个副市长腐败有三个共同的特点，一个是，他们在分管的系统里是一把手，腐败的概率是相当高的；另一个，这几个城市经济发达、资源开发比较强势，可能会催生领导产生这些腐败方式，使腐败手段更加隐蔽，例如许迈永在管西溪湿地工程上捞取了大量的回扣，他以投资、期货交易等来实现自己的腐败，这构成当前在腐败领域一个很新的特点。

《方圆》：这些副市长都各自分管了我们习惯中认为比较强势的一个领域，譬如财政、土地、工程建设等等，这种分工责任制是我国行政体制特有的一种格局吗？

倪星：副市长是一个很奇怪的体制。通常情况下，行政机关应当实行首长负责制，在国外，由总统提名其下的部长，部长对总统负责，你要是意见跟总统不一样那你就辞职。

但是在我国，副市长和市长一样，都是上级党委组织部提名，常委会任命，所以市长对副市长的控制权有限，可能唯一能够管只有副市长的分工。

《方圆》：理想的政府体制运行应该是怎样的？

倪星：其实应该是一把手说了算，副市长是分工协助的，市长来提名，政见和我一致，你和我共进退。如果副市长是组织选来的，有时可能还是由上派来的老干部，一把手往往也奈何不了他。所以我觉得还是要把权力链条梳理清楚，该民主的民主，该明确责任的地方要明确责任。

《方圆》：纵览副市长腐败的权力清单，其涉及的问题大都是近年来中央和司法机关所着重治理的领域。重压之下，为何频发？

任进：从政府组织法视角看，副市长腐败现象可能与行政权力的配置不科学有关。副市长作为本级政府副职领导人员，应按照工作规则，协助市长工作，按分工负责处理分管工作。受市长的委托，负责其他方面的工作或专项任务。

但实践中这些规则没有得到严格遵守，有的领导干部在任职期间，个人权力欲膨胀，破坏民主集中制原则，不按工作规则负责处理分管工作，或直接负责其他方面的工作或专项任务，甚至越俎代庖。

决策过程缺乏有效监督

《方圆》：现在副市长决策的权力是不是过大了？有没有其它的决策方式可以借鉴？

任进：从决策体制看，副市长腐败现象也许与会议制度不完善有关。根据地方组织法，政府中的重大问题要经会议讨论决定，副市长作为市政府常务会议和全体会议组成人员，应遵循公众参与、专家论证、合法性审查、风险评估和集体讨论决定等程序。但有的副市长以主持专题会议或办公会议的形式，对工程项目、财务经费等事项，以行政权力不当介入、插手微观经济活动，违反组织法的规定和科学、民主、依法决策的要求。

《方圆》：从副市长决策的过程看没，监督是不是存在不到位的现象？

李成言：任何的腐败，根本上都是因为监督不到位。我们的监督是在地方领导下的监督，这是一个扭曲的监督，永远不到位。你想，这些地级市的副市长，可以这样大胆妄为地去敛钱，就因为他知道有人在控制监督，但认为这种控制监督是不可能是有效的。这是一种非常可笑的侥幸的心理。

所以，我们治理副市长腐败，要加大监督，实现未来的监督权力的独立。目前监督的权力不独立，永远就是被监督者领导监督者。许迈永也是一个常委，常委是党委的最高部门，显然他是领导这个监督群体的。这个监督就扭曲了。一个纪委书记能监督常委吗？不可能的。书记下面具体办事的更不敢说话了。所以这个体制必须改革。至于怎么改，需要舆论的支持，需要普遍的改革的推动，这个力量包括社会的，专家学者的研究，媒体报道。

其实，之前已经在逐渐在向这个方向走了。比如派驻制，纪检的权力由中纪委直接控制，向各个部委直接派驻，这使得监督的权力就上移了，但这些还不够。

解决副市长腐败问题的制度之道

《方圆》：能给解决副市长腐败问题提供一些建议吗？

倪星：从现行的法律制度上来看，我们还需要补充一些具备可操作性的条款。我们的诸多法律法规或是党内纪律，大都已经规定了应该如何，但是没有一个可操作性的规定，就是“到底要怎么做”。

另一方面要提供罚责，就是明确规定“不做怎么样”。现在，包括我们的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》在内，都是说违反之后“按有关规定处理”，我觉得在中国最神秘的就是“有关规定”。

任建明：我觉得我们要集体决策，比如香港的行政会议的机制就很好。他们的首脑也是分管某个方面的，但是讨论是集体决策的形式，其他的司局长提出不同意见，分管的领导可能再去完善、讨论。

我认为，我们可能需要比如票决制这样的机制。副市长分管一定领域，一定要他来提出要表决要议决的事件，然后拿到会议上来讨论，讨论之后再有一个集体的决定。这样就避免一个分管的领导完全由他说了算。

李成言：第一是推行巡视制，实现纪检权力的上移。中纪委到省里面巡视，省到地级市里巡视，地级市又派出巡视组到县里。巡视制就是当年的钦差大臣，拿着尚方宝剑，到那儿就直接查腐败问题。这样也使得纪检权力相对独立，不需要去接受地方党委的领导，到那儿就虎视眈眈地盯着一把手，还有其他的腐败问题。我觉得这一点现在已经是一个趋势了。

第二是强化集体监督的力量。现在部分地方政府在试行一种制度，就是一个地级市把各个行局的纪检组的组长集合起来一起办公，而不是分散在各个局中。这种集中办公，强化了集体监督的力量，脱离了制约。这集约式的管理很可能会形成一个比较独立而有效的监督。

责任编辑：张羽