副市长贪腐权力清单

杨佳瑜

副市长权力清单

在中国政治权力谱系中，地级市是省与县的连接点，副市长则是地区行政首脑与各行局的交集处。双重交叉之下的副市长，看似副职，实则紧扼权力之咽喉。

“油水丰厚”的工程安排权、“无处不在”的土地管理权、“明码标价”的人事权、“雁过拔毛”的财政权、“分而不管”的安全监督权……在这里，分工负责、相对独立的管理权，成为局部权力的垄断和权与利的变换。副手层面上的分管领导，实则成为辖区系统中的“一把手”。

加之，身处上钩下联、进退有余的权力运作空间，部分副市长周围俨然形成了贪腐滋生的利益交易场：或是一窝、一串的群体性沦陷，或是一个重大项目、一个新开发区的整体性拖延。

据《方圆》不完全统计，自2010年1月以来，进入司法程序、被公开报道过、涉嫌贪腐问题的副市长就有23位，尚不包括刚刚被双规或还在侦查阶段的案件。

在这份以23人为样本的权力清单中，《方圆》从分管领域、落马原因及发案路径等各个层面切入，梳理出列出其腐败的权力清单，试图为“权力滋生腐败”提供数字化注解，也试图为反腐败开拓一个新的思考路径。

这些落马的副市长与其掌握的权力有何关系？在这份长达23人的名单，我们将从分管领域、落马原因及发案路径等各个层面切入，梳理出其滋生贪腐的权力清单

市委书记、政法委书记、纪委书记、副市长、公安局刑警支队队长、区政法委书记、区公安分局局长、监狱长、副监狱长……在广东省茂名官场地震中，他们应声而倒。按照当地人的说法，如果仅从职务上看，这些落马的高官已经基本上可以 “在里面”组成一个“班子”。

其中，副市长杨光亮将第一个接受法院审理。来自广东省广州市中级法院发布的开庭公告显示，广东省茂名市原市委常委、常务副市长杨光亮职务犯罪案将于6月21日在广州市中院开庭审理。

实际上，除了杨光亮，涉嫌贪腐问题的副市长近期频频进入公众视野。

副市长问题集中爆发

在刚过去的两个月内，四川省就有三个副市长先后因涉嫌严重违纪被纪检部门带走调查，分别是四川省乐山市副市长夏代荣、广元市副市长吴连奇、绵阳市副市长廖明；

与此同时，杭州市副市长许迈永腐败案也于5月12日在浙江省宁波市中级法院宣判，许迈永因受贿罪、贪污罪、滥用职权罪，一审被判死刑，该案从2009年4月中旬调查至今，两年过去，终于告一段落；

与宁波中院作出判决同一天，山西省大同市原副市长王雁峰则坐到了太原市中级法院的被告人席上，对于检察机关起诉的两起共计千万元的受贿事实，当庭翻供、全部否认，使得这件因“80条命案牵出副市长腐败”的案件，更加扑朔迷离。

……

《方圆》根据资料，统计了 2010年1月以来进入司法程序、被公开报道过、涉嫌腐败问题的副市长（大都为副厅级），在不到一年半的时间里就有23位坐上被告席，尚不包括刚刚被双规或还在侦查阶段的案件。

摆在副市长面前的权力，透过灯红酒绿、声色犬马的光影，就像一朵在阳光下兀自开放的罂粟，妖娆招手。如果权力的围墙建得不牢固，挣脱围墙束缚的权力将如洪水猛兽。

“市长主抓全面的工作，是一个抽象空间的权力，但副市长是分管一个系统的，他的权力则是具体的、实打实的。”北京大学政府管理学院教授、廉政建设研究中心主任李成言告诉《方圆》。

那么，这些落马的副市长与其掌握的权力有何关系？在这份长达23人的名单，我们将从分管领域、落马原因及发案路径等各个层面切入，梳理出其滋生贪腐的权力清单，试图为“权力滋生腐败”提供数字化注解。

清单总论：一亩三分地里的国王

“我们的制度设计已形成这样的文化，每一个人都分管一个方面，并且，己所不欲，勿施于人。” 清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任任建明对《方圆》记者说，“己所不欲，勿施于人”的意思是，每个副市长分管某一具体的领域，既不想别人干预自己分管的事项，他也不去干预别人，于是形成一种默契。“这就使得每个人在他自己分管的系统划分出了‘一亩三分地，造成局部的权力的垄断。”

许迈永就是杭州市城建系统的“国王”。在他任职副市长期间，分管城市建设，加上之前任杭州市西湖区区长所揽的项目，曾掌管的工程包括西湖区集镇建设、西溪湿地、钱塘新城、之江国家旅游度假区等，而这些工程在杭州市政府所在区——西湖区里面的分布，从南至北、从西到东，如同一只大手把西湖区l牢牢遮住。

不用想都知道，这个“国王”的城建权力有多么巨大。

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”两百多年前孟德斯鸠的这一席话在今天听来仍震耳欲聋。

权力王国中的国王，其腐败滋生至国土里的一丝一寸。以至于当国王倒下时，宛如一张巨网倒下，将把生养他的每一寸力量也统统拉下。

河南省三门峡市原副市长张君贵在其任职期间主管交通，落马时，背后拉下的是一张河南省三门峡市的系列腐败案之网：市交通局原局长单向东、市房管局原局长黄国华、市交通局原助理调研员田成亮、卢氏县交通局原局长揣予苏、渑池原县委书记仝孟蛟、安阳市委原副书记（三门峡市委组织部长）李卫民……他们通过职务升迁、交通用地，让权力与利益互为纠缠。

另外，记者还发现，这些副市长的腐败常常具有延续性的特点，即该副市长不是在其担任副市长时才腐败的，往往在其担任前职位时即开始。

事实上，人事任免、土地资源领域是副市长们腐败的高发领域。据《方圆》记者对这23名副市长的不完全统计结果显示，在腐败原因上，工程建设高居52%，是所有原因中所占比例最高的，其次是人事任免30%，土地21%，企业经营17%，工业（特别是煤矿资源的开发利用）８%。

“说明这些是腐败的高危领域，是目前我国惩防体系建设的重点。”中山大学政务学院行政管理系主任倪星对《方圆》记者说。

根据权力内容的不同，副市长贪腐权力主要分布在以下几个方面：工程安排权、与土地有关的权力（包括土地规划、土地审批等）、干部任免权、财政权、安全监管权，此外，还有一个特殊的复合的权力：主管开发区、高新区等的建设。

清单一：“油水丰厚”工程安排权

项目建起来、干部倒下去，“工程上马、副市长落马”。

在工程建设领域，通常发包人将建设工程的勘察、设计、施工一并交给一个工程总承包单位，再由该单位分包给其他单位。这个过程中由于对总承包单位有严格的主体资格要求，往往只有垄断性国企才能取得，必然有诸多想从中分包到一些工程的人趋之若鹜，于是腐败就滋生了。《方圆》主笔吴贻伙曾如此分析。

在 《方圆》统计的23名涉嫌腐败的副市长中，33%分管城市建设，23%分管农业，这两大系统均包含了大量的工程。

“许迈永在管西溪湿地的时候，他就是这个工程的总指挥，他手里的权力，他想怎么用就怎么用，甚至这个项目的承包，他都可以点名让谁来干。有时候完全就失去招标的环节。”李成言认为，工程建设大权归副市长许迈永一人之手，相当于许迈永直接冲到工程建设的前端，自找腐败空间。

“每平方公里1个亿。除了南水北调、三峡水利工程，国内找不出第三个。”浙江大学规划系教授周复多对媒体说，“这么巨大的资金投向的来龙去脉，实在难以捉摸。”

许迈永被称为“许三多”，因为钱多、房多、情妇多，但其实，他还有第四“多”——主管的大工程多。除了西溪湿地，许迈永手上还握有另外几个大项目：钱江新城、之江国家旅游度假区等。2009年，许迈永落马的那一年，钱江新城的建设项目达58个，总投资额120亿元，之江国家旅游度假区则进入“建之江新城、创西湖新业”三年行动计划的攻坚之年，全年完成财政收入9.29亿元。

大多副市长都拥有相似的落马路径。

3月11日，贵州省兴义市原副市长赵明富在兼任兴义市北京路、遵义路立交桥建设工程部指挥长期间，利用职务之便，为他人谋取利益，非法收受他人贿赂共计人民币53万元。

湖北省十堰市委常委、副市长王华滔收受贿赂的主要领域也集中在工程建设相关领域。据检察机关起诉指控，2001年至2009年，王华滔先后接受17个单位和个人共37次贿赂，共计折合人民币145.745万元，其中大都是房地产公司。

清单二：“无处不在”土地管理权

生生息息的土地，不仅繁衍生命，也滋生腐败。土地，意味着巨额的利润，副市长则点土成金。

《方圆》此前曾报道《土地爷生存法则》封面文章，梳理了一块土地上可能滋生的腐败清单。国有土地经过土地规划、土地审批、挂牌拍卖、土地征收、土地评估、征收补偿等环节后进入工程建设领域，而这些环节则都可能产生一些相对固定的腐败模式。

这些腐败当然不仅局限于土地爷，在他们之上还有分管该系统的副市长。

河南省郑州市原副市长王庆海的第一笔受贿就缘于土地。2005年下半年，王庆海收受了河南某房地产公司贿赂，帮助该公司办理房地产项目的用地、规划、建设等手续。此后他一发不可收拾。2006年，收受河南某汽车销售服务有限公司董事长300万元，河南省一实业有限公司董事长50万元，均是在取得土地使用权及改变土地用途上提供帮助。

无独有偶。许迈永贪腐的起点也是土地。1995 年，他担任萧山市副市长，迈出了腐败之路的第一步。当时，许迈永的远房表弟许飞跃看中了萧山市一块土地，后来在许迈永的帮助下拿到开发权，结果许飞跃转手卖出去，一次就赚了300万元，许迈永分得150万元。这让许迈永尝到了城市开发的甜头，而后做起了副市长的“土地生意”。

当土地使用权属出现纠纷时，调处纠纷的权力则起着举足轻重的作用。

2007年，广东省茂名市委、市政府专门成立了协调领导小组解决茂名市茂南区600多亩土地的纠纷，副市长杨光亮主动要求担任组长。房地产开发急需这些土地，几名老板分别找杨光亮帮忙，将其中被法院查封的20亩土地解封。

在这桩权钱交易中，杨光亮非法收受贿赂人民币650万元。

应该说工程安排和土地管理权共同构成了城市建设的基础。在谈及为何这两方面成副市长腐败高发区时，清华大学廉政与治理研究中心主任任建明认为原因有两方面。一方面是因为这些领域，权力支配的资源很密集，一宗土地使用权的转让、土地用途的改变、工程建设项目，都涉及巨额的资金，这对利益相关者有很多的诱惑力；另一方面，权力不够公开透明，存在过分集中的状况，又难得到监督、制约。

“虽然我们有制度，也有政府文件，但是我们的监督很难。我们的制度本身有不科学不合理的地方。比如说，在招投标中，我们采用综合评标法，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，要邀请评标委员会的委员。而评标有一些主观的指标，可以通过做工作来改变结果，而对于评标结果又没有一个刚性的规定，所以分管领导的意志就很容易影响全局。”任建明说。

清单三：“明码标价”人事权

“我们现在是党管干部原则，由省委管干部的任命，”任建明说，“但是，可能在副市长管的领域，他对干部的任命也有一定的发言权。”根据我国的规定，副市长与市长的产生均是省委组织部提名，人大或人大常委会任命。而根据现代国家政府的组织规则，副市长应由市长提名，认同市长的政见，受市长领导，与市长共进退。

“但我们的副市长是上级组织部选出来的，有时可能还是‘上由下的老干部，市长也奈何不了他。”倪星说。

同样根据党管干部原则，市委对下级人事的任免有极大的话语权。这种话语权则是腐败的高发区。在《方圆》记者总结的23位副市长落马原因中，干部任免的腐败是继工程建设腐败的第二大原因，占了三成。另外，这23名副市长，有９名是市委常委。“党政合一“使得他们贩卖起用人权来，往往更是得心应手。

河南省三门峡市副市长张君贵则非常典型。

在张君贵长长的起诉书中，第一项便是1989年至2005年，吕某为个人职务升迁及给家人、亲戚安排工作，请张君贵帮忙，张君贵在其中收取贿赂。这个行为从1989年张君贵只是三门峡市财政局预算科科长时起，到2003年其担任副市长期间。

2003年，张君贵任三门峡市副市长，主管通信公司工作，吕某为将其妻子安排到三门峡市电信公司工作，请托张君贵帮忙，在张的办公室送给张君贵3万元人民币。2004年，张君贵主管移动公司工作，吕某为将其内弟调入三门峡市移动公司工作，在张君贵的办公室送了5万元人民币。2005年，张君贵以竞争三门峡市委常委需活动经费为由，向吕某索要5万元人民币。

另外，在这23名副市长中，虽然现在查出其因干部任免受贿落马，但实质上更多是因为其在前任职位上，特点是担任县委书记时所为。

例如，广东省茂名市副市长杨光亮在担任电白县委书记期间，机关和基层干部严重超编。干部调职明码标价，较差的科级岗位十几万，“肥缺”要三五十万，也有上百万甚至二百万的。反正钱送到就能升官。

河南省焦作市副市长王荣新。其被控的所有受贿事实，均因干部任免而发，而案件则都发生在其担任原阳县委副书记、县长、县委书记期间。

清单四：“雁过拔毛”财政权

除了工程、土地、人事，导致副市长腐败的权力就是大把金钱如流水般在面前汹涌而过的财政权。分管财政的副市长，往往负责分配政府下辖各部门的办公经费和调拨重大项目的资金往来，是一市的“财神爷”。

在政府的组织体系构成里，财政权构成了对平等其他系统的制约，本身就是一种监督各行局资金使用的职能。而财政预算的编制、大笔财政资金的发放，通常需要分管副市长的签字。

被当地人称为“生意人”的广东省茂名市副市长杨光亮，把当官作为生意来经营。这种生意甚至发展到在公事中也“吃拿卡要”。

茂名市某部门的一名基层干部对媒体说，“杨光亮分管财政期间，各单位要增加财政预算必须送礼，否则批不下来。有的部门多年没有增加预算，就是因为没用公款送礼。”

张君贵也被控在资金调度上收取贿赂。

2007年，时任三门峡市扶贫办主任的冯某为请求张君贵在办公经费上给予关照，送给张君贵1万元人民币。

同样是办公经费的调度，2007年至2008年，三门峡市农业局局长邵某；2007年下半年，三门峡市水利局局长张某、三门峡市林业局局长张某、三门峡市气象局局长武某分别送给张君贵12万、3万、5万、2万元人民币。

利用财政权腐败，与工程建设、人事安排不同的是，往往会用公事公办的借口，为其他部门制造阻碍，造成“公款行贿”的独特现象，而这种“雁过拔毛”的行为，其赃款的最终来源还是财政资金。

清单五： “分而不管”安全监督权

政府在日常行政中拥有“行政执法权”，对涉及国家经济命脉、民生等问题进行严格的监督管理，于是分管副市长作为一个系统内的最高长官，其监管权就显得尤为重要。

例如近年来频频在煤矿安全监管上出现问题的山西官场。

最新一起涉煤腐败是山西省大同市副市长王雁峰。根据检察机关的起诉书显示，2007年8月，王雁峰同意将大同市政府已报请山西省安委会关停的东梁煤矿予以置换保留；2007年9月，王雁峰同意将大同市政府已报请山西省安委会关停的窨顶沟联营煤矿予以置换保留。在此之中，他共收受了1000万元贿赂。在王雁峰涉嫌矿难瞒报窝案中，同时落马的还有大同市公安局原局长申公元、省安监局原局长巩安库。

而2010年10月一审被判十二年刑的山西省临汾市副市长周杰则是2008年山西省襄汾县“9·8”溃坝重大责任事故的被追究责任的官员之一。这起事故创下的纪录目前仍未被打破——该事故造成277人死亡，33人受伤，直接经济损失9619万元，是近年来死亡人数最多的一起特大责任事故。

《方圆》记者曾报道襄汾溃坝背后的吏治腐败，记者观察发现，这个腐败体现在两个方面，一是官员的选拔和升迁，二是官僚体制，把腐败的官员，放在效率低下的官僚体制中，类似襄汾溃坝之类的责任事故就会时有发生。

而分管煤炭与安全的副市长则成为矿难腐败的“高危人群”。

清单六：“惠企惠己不惠民”的企业管理权

“官员”与“老板”的结合，经常来源于用“金钱”购买权力。

辽宁省沈阳市原副市长刘和在接受调查时说，“我把自己宠坏了，将政府给予企业的优惠政策，看成是自己给予企业的恩惠。”

从1996年到1998年期间，刘和几次给予辽沈铝业有限公司企业优惠退税600多万元。而该企业董事长给予刘和的“回报”，也从1996年2月一直持续到2008年6月。10年期间该企业老总先后分8次送给刘和共计8万美元和6万人民币。

刘和的判决书显示，像这样需要刘和“关照支持”并和刘和保持关系的企业家大有人在，被认定的行贿企业将近十家，这些行贿者常常出手就是一两万美金或10万、20万人民币。

再例如江苏省海门市副市长张永斌。他走上犯罪道路的第一步，就是利用企业改制之机为自己谋利的。2003年初，海门市开始酝酿市属企业改制。当时，张永斌任海门市建设局局长、党委书记。该局下属的某市政公司在改制之列，张永斌担任海门市建设局改制小组组长。

通过与时任海门市建设局财务科科长、负责改制企业清产核资工作的严扬生一起，将这家市政公司几年来外借人员的工资纳入应付账款，将几笔尚未结算的账目列为死账，从而使该市政公司的资产变成负资产。根据上级相关改制文件，只有零资产或负资产，企业才能面向公司原管理层出售，这样该市政公司负责人江某才更有机会中标。而据法院调查，江某前后送给张永斌218万余元，这构成张永斌受贿中最大的一块。

近年来，中央先后制订《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》、《关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》等相关法规，规范调整公共利益与领导干部个人利益、公务活动与经营活动、政治活动与市场活动的关系，逐步构建防止利益冲突的制度监管机制。

事实上，在管理经济过程中，还有另一个值得关注的新问题——“渎职”。

周立柱是这23名副市长中唯一一名因玩忽职守进入名单的，他涉及的是河北省保定依棉集团改制案。案件本身也很特殊——高官、高管全被拉下马，是目前国内首例因为改制决策而被追究官员刑事责任的案例。该案曾于2010年开庭审理，目前媒体没有公开报道过判决结果。

清单七：特殊的开发区主管权

在副市长的权力清单中，还有一种特殊的权力，它是复合的，正如杭州市政府对许迈永兼任杭州之江度假区管委会主任，主持管委会全面工作。在这23个副市长中，许迈永、王庆海、张君贵都或直接分管、或兼管开发区的建设。

各种名目的经济开发区、高新技术区是我国城市发展过程中的一个独特现象。开发区的建设往往伴随着大笔资金投入基本建设、外来企业大量入住、土地交易异常活跃等现象。“开发区的建设好坏通常是官员政绩的指标，是仕途的黄金资本。”一名不愿意透露姓名的官员对记者说。

王庆海就被称为郑东新区的操盘手。2004年5月至2008年10月，王庆海出任郑州市副市长、党组成员，郑东新区管委会书记、管委会主任。负责郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州出口加工区、郑汴产业带建设工作，分管经济技术开发区管委会、出口加工区管委会，联系规划、国土资源工作。

2007年，马某想取得郑东新区一个工程项目，于是联系王庆海，并送上10万元港币作为见面礼。此后，马某与另一合伙人王某邀请王庆海去香港游玩，王某给王庆海购买了一块价值17.4万元的世界名表。

当王庆海帮助马某和王某顺利拿到项目后，两人又送给王庆海两块价值10多万元的名贵手表，还有一枚价值13.4万元的奥运金币。

案发后，王庆海告诉办案人员，他在郑州主政期间既兴奋又担心，害怕东窗事发。此案在2010年工程建设领域突出问题专项治理查处的20起典型案中，名列首起。

李成言认为，这种兼任开发区主任的情况相当于是自找腐败空间。“比如海淀区区长周良洛，他就不应该去兼开发区的主任，这就把权力死死地拴在经济利益上，被企业家、投资方全给缠住。他应该在开发区主任的后面，看他怎么样掌握权力、怎么做开发的工作，这样就可以去监督他。副市长也是同样的道理。所以权力在安排上就有问题。”

实际上，这只是这个时代的背景。“城市发展太快，根本没法保障每个环节都得到有效监督。”李成言说。政府等不起，腐败停不下。政府一味追求高效率，推动城市的快速发展。

清单小结：政府分工制下的反腐盲区

在国家政权体系中，政府负有行政权，其基本职责涵盖了政治、经济、文化和社会公共服务四个方面。打开任意一个城市的政务公开网站，都可以发现我国地方政府的基本组织架构大都是一名市长负责统筹、领导全面工作，七名以上的副市长针对城市建设、文化、经济和重大项目等领域进行分工负责。

这种组织形式被简称为“政府分工负责制”。

“因为我们的制度如此设计，所以即便只是一个副市长，但是在特定系统里他就是一把手。”李成言认为，副市长在这一亩三分地里拥有实打实的权力，滋生腐败的概率也就相应较高。

“过去，我们确实没有过多的关注这些权力，也没有过多的监控。一般认为，副市长只是一个副职，但是这种观念也会造成反腐的盲区。”李成言说。

根据《方圆》调查，在包括三门峡市、郑州市、杭州市等各地的政府工作规则均明确规定，各县（市、区）政府、各部门报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照副市长分工呈批，并根据需要转请其他副市长核批；重大事项报常务副市长、市长审批，或提交市政府常务会议讨论决定。

也就是说，一般而言，一般事项均经分管副市长的“一支笔”。

另外，国家行政学院教授、组织法专家任进特别提到许多地方工作规则中规定的专题会议、市长办公会议，“在我看来，这些专题会议和市长办公会议是不符合组织法的，”任进认为，它们是造成决策不民主不科学的重要原因。

“因为这两个会议是主管的副市长找自己主管的相关部门进行决策，按地方组织法，重大决策是应该提交常务会议和全体会议的。”任进说。

政府的分工负责制

我国的政府管理体制实行的是分工负责制，即一把手市长是负责统筹、领导全面工作，下设7名以上的副市长按照农业、工业、财政等一定行业和下属行局、重大项目进行责任划分。

这种政府的分工负责制使得副市长虽只是一个副职，但其在所分管的系统中实则为一把手。“系统里的一把手，腐败的概率是相当高的。北京大学政府管理学院教授、廉政建设研究中心主任李成言告诉《方圆》记者。

根据统计图表可知，这23名副市长主要分管领域最多是城市建设，所占比例为33%，除此之外，则均是资源密集分布领域：工业、农业、财政、交通等。不要小看农业，以为它是第一产业没有什么资金，实际上，分管的农业与第一产业概念相去甚远，农业领域非但包括了诸多工程，还有国家专门拨款的农业专用资金。例如，2007年，湖北省十堰市郧西县观音镇龙桥村修建一座桥，为解决资金来源，找到分管农业的湖北省十堰市副市长王华滔，请示从一笔农业专项资金中支付20万元建桥费。经王华滔批示，这笔资金顺利批下。当年年底，当地为对王华滔表示感谢，从村里支取了5000元，由专人送给王华滔。

另外，落马原因集中于工程建设、人事任免、涉地腐败，“说明这些是腐败的高危领域，是目前我国惩防体系建设的重点。”中山大学政务学院行政管理系主任倪星认为。

而所涉罪名上，受贿罪的比例达到95%。北京市海淀区检察院反贪局局长张磊此前接受《方圆》采访时说，“随着政府采购、统一支付等制度的建立，传统意义上的贪污、挪用类职务犯罪的确有所减少……并且，与传统的贪污、挪用类职务犯罪相比，贿赂案件往往采取一对一的秘密作案手段，侦破难度较大。”