一场可控的基层民主改革

王春

毛泽东曾经说过：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”成都在推动城乡统筹的关键环节——农村产权制度改革时，实行“还权赋能，农民自主”的方略，把党的领导和农民的民主智慧有效地结合起来，从而使这场充满现代民本语境的改革变得顺畅而可控。

“成都的统筹城乡改革，说白了，就八个字，叫做‘还权赋能，农民自主。”成都市农村产权制度改革专家组成员、成都社科院副院长陈家泽说。

所谓“还权赋能”就是把本来就属于农民的财产权、处置权、收益权还给农民，从而赋予农民自我发展的能力和空间。成都统筹城乡改革的关键是农村产权制度改革土地确权颁证，“不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，就形成不了城乡一体化新格局。”这是成都在统筹城乡改革发展实践中形成的基本认识。而统筹城乡改革是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和领导方式的深刻变革，必须防止因改革引发大的社会风险。所以，成都在推进改革的过程中，充分发挥农民的主体作用，这是改革稳定推进的根本保证。

群众智慧无穷大

在农村产权制度改革确权颁证试点阶段，由于农村长期缺乏规范的产权制度，土地和房屋等财产关系变动频繁，积累了大量矛盾，而且村组一级根本就没有系统、连续、可靠的财产变动记录。这项工作搞不好不但极易流于形式，甚至可能引发大量的社会矛盾。这时，民主激发了农民的主体积极性和智慧。在试点地区，农民自发地选出自己的民意代表，并在此基础上选举出村民议事会，由议事会成员代表村民自主协商解决各种争议和矛盾，从而使绝大多数利益矛盾在村、组两级平稳解决。我国长期研究“三农”问题的著名社会学家、中国社科院学术委员会委员陆学艺由衷地感慨：“中国历史上从没有搞清过农村产权，成都做了一件了不起的事情！”村民议事会不仅化解村组的矛盾，还集中民意创新了农村产权制度改革，创造性地把土地承包经营权的期限由30年变为“长久不变”。

在决定村级公共服务和社会管理改革20万元专项资金“用在哪里、怎么用”的问题时，村民以“一户一票”的方式提出具体意见，由议事会民主决策实施项目，村委会在议事会监督下负责具体实施。依靠这套议事民主机制，成都的农村真正落实了村民自治权利，解决了过去村级事务由村“两委”几个人说了算的问题，也解决了村民大会开会难的问题，大大调动了村民参与村级公共事务的热情，受到了广大农村党员群众的普遍认可。目前，成都2048个村和701个涉农社区已建立这一机制，选举产生村、组两级议事会成员分别达8.6万人、17.2万人。据国家统计局成都调查队的最新随机抽样调查结果，成都农民对村民议事会工作满意度高达95%。

而农村独立的第三方监督机构——村务监督委员会同样产生于城乡统筹改革过程中，起因就是因为以前的村“两委”对于村务决策、执行的不透明、不民主从而导致村民的上访，后来成立了由村民自己選出来的村务监督委员会，从而全程监督了村务的决策、执行过程，既充分表达了村民自己的意愿，又还了村干部一个清白，实现了“双赢”。

从“包办型”到“核心型”

纵观这8年，先上后下，再自下而上。作为改革发起者的成都市委和各级党组织在这场改革中有所为，有所不为。

在谋划农村产权制度改革之初，成都市委对改革中可能出现的新情况和新问题就进行了充分评估，前瞻性提出了依靠群众推进改革、依靠群众解决矛盾的基本思路，要求构建充分体现党的领导和“由民作主”有机统一的基层治理机制。

本着“充分尊重群众意愿、深入做好群众工作、维护群众合法权益”的原则，成都市委及时引导、总结推广农村出现的民主创新做法，引导全市农村逐步形成了一套行之有效的、在法定范围内的、规范的村级民主运行机制，即村党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、村务监督委员会监督的新型村级治理机制。

在以村民自主为特征的新型基层治理机制下，如何实现党的领导？审查议题程序的设置，又一次体现了草根智慧。议题未经过党组织的把关，不能提交议事会讨论。同时，党组织鼓励党员参选议事会，把议事会成员中的非党员培养发展成党员。这样，党的领导从有形变为无形，村支部由以前的“包办型”变成“核心型”。从而把党的意图和农民的意愿变得“水乳交融”，用成都市委组织部官员的话来说“这是一种更高明的领导”。成都在农村产权制度改革中试点农地确权、固化、“长久不变”就是在党组织的指导下完成的。

就这样，成都的新型村级治理机制的运行，使成都的统筹城乡改革实际上成为一场广泛深入的、可控的基层民主改革。