个税,不仅是起征点的问题

曾子越

个税免征额的调整并非个税改革的实质，大多学者提醒不要过度聚焦免征额而忽略个税改革的深层次问题。探索个税改革，要回到个税的存在意义上来。个税除了筹集财政收入，还被赋予另一个重要功能，即调节收入分配。

经过两年多的等待。《个人所得税法修正案草案》终在4月22日提交十一届全国人大常委会第二十次会议初审。但草案初审取消了表决，据称可能是因个税起征点仍存争议。目前草案公开向社会征求意见，最快有望进人6月底的二审。

争议已久的起征点(正确表述应为“工资薪金所得减除费用标准”，本文简述为“免征额”)有了个初步的结果，从每月2000元上调至每月3000元，同时级次级距有所调整。但不少公众仍纠结于起征点未达到5000元甚至更高的理想水平。起征点是否如此重要?

单谈免征额没有意义

现行《个人所得税法》实施以来，起征点已两次调整：2006年1月1日起，由每月800元提到每月1600元；2008年3月1日起，由每月1600元提到每月2000元。

这次的草案对工薪所得征税的调整主要有两项内容，一是提高免征额，二是调整级次级距，从9级修改为7级，取消15％和40％两档税率，扩大5％和10％两个低档税率的适用范围。据计算，月入1.9万成增减临界点，月入4500元个税减七成，月入7500元至1.2万元群体受益最大。

“免税额调整依据的是城镇居民人均消费性支出，就全国而言，这次免税额提到3000元是较合理的，但未体现地区差异，比如广州，可能就要超过4000元。”中山大学税收与理财研究中心主任、新华学院常务副院长杨卫华教授说，“提高免征对低收入者没有好处，但对中等收入者有好处，有利于扩大中产阶层。”

关于调整个人所得税对财政收入的影响，财政部部长谢旭人表示，经测算，合计全年约减少财政收入1200亿元。

“这次调整的大方向是对的，降低低端的税负，增加高端的税负。”财政部财政科学研究所所长贾康说，如果按公众期望的免征额达到5000元，“缴纳比例就下降到3％，太极端了。”

在物价攀升的背景下，城市中產阶层成为呼吁提高免征额的主力。纵然群声喧哗，争议不断，但不可忽略的一点是，目前个税纳税人口仅占税基人口的28％，换个说法，即78％的工薪阶层与这次个税改革没有关系。草案若获通过，纳税人口占税基人口将降为12％。

经济学家华生指出，起征点调整只涉及28％的个税缴纳者，并不能调节收入分配，反而可能造成收入差距继续扩大。在免税额与平均GDP持平的情况下，个税起征点越高，对较低收入者变得没有意义，反而对富人有利。

“单纯的提高免征额没有什么意义，宪政国家的个税，免征额都非常低，差不多人人都要交个税。”传知行社会经济研究所研究员黄凯平说，“如果不改革中国的间接税，我认为应该提高免征额，越高越好。但这与中国整体税改方向不符。”

贾康在微博中指出，个税免征额的上调，一定要和税率级次级距的变动合在一起来考虑其政策效应。单谈免征额会陷入认识误区。

个税免征额的调整并非个税改革的实质，大多学者提醒不要过度聚焦免征额而忽略个税改革的深层次问题。探索个税改革，要回到个税的存在意义上来。个税除了筹集财政收入，还被赋予另一个重要功能，即调节收入分配。

简单的加减法已效果不彰

“目前通过个税调节个人收入，调得还不到位。”杨卫华说。中国实行工资薪金所得9级超额累进税率，税率从5％到45％，“9级累进对高收入累进慢，对低收入累进快，实际上对高收入者有利，对低收入者不利”。

草案将级次调整为7级，税务学者普遍认为仍然较多。杨卫华认为，5级较为合适，级距也可做相应调整：第一级，月应纳税所得额由现行不超过500元扩大到不超过3000元，对应5％税率；第二级，为3000元至1万元，对应10％税率；第三级，为1万至2万，对应20％税率；第四级，为2万至4万，对应30％税率；第五级，4万以上，对应40％税率。“调整的目的，是减少低收入者的累进级次，降低整体税率。”

高收入者多缴税，中低收入者少缴税或不缴税，是个税超额累进税率的制度设计初衷。此次草案也继续加强对高收入者的调节力度，将现行适用40％税率的应纳税所得额，并入45％税率。但有人担忧中国这种劫富济贫式的改革。除了损害经济效率，还很可能“劫”不了富。

中国个税最高边际税率为45％，相比其他国家已经很高，比如美国为35％、日本为40％、新加坡为20％、德国为45％。有人测算，中国收入达到适用30％以上税率水平的人很少。有的地方专门做过调查，在本地按照45％的税率所征收的税金是零，从来没征到过。

此外，富人“合法”避税的办法五花八门，“非法”逃税的办法更是数不胜数。从工资薪金所得税的征管方式来看，我国实行源泉扣缴，也就是单位代扣代缴，但真正的富人并不靠工资薪金过日子，目前的征管之手仍难以探到隐性收入和灰色收入。

“中国的税务部门分不清谁是穷人，谁是富人。”黄凯平说，“在美国，你可能对自己的收入搞不清楚，但税务部门一定是清清楚楚的，你有几个账号，有多少笔进账，哪些是收入，哪些是借款都有记录。中国目前还没有这样一个征管体系。富人的很多收入都很隐秘，都搞灰色收入，怎么征税呢?”

由此，拿企业工资的中产阶层在“万税”的包围下，继续成为个税的主要负担者。据2009年数据，在现行中国个税收入中，工薪阶层贡献了63％，而包括大量高收入人群的“其他征税项目”贡献率仅11％。国税总局提供的数据显示，高收入者贡献的个税收入只占个税总收入的35％。

客观而言，对拿工资的高收入者继续上调税率的空间已经不大，大幅调高免征额，收窄税基，也不符合“宽税基、低税率”的改革方向。

中国现行个税方案是1994年制定的，当年征个税的出发点就是向富人征税，当时个税在国家总税收中占1％都不到。2010年增加到6.3％，个人所得税收入为4837亿元，为第四大税种。现在不大可能逆向而行，重新回到“富人税”。

个税体制改革已很难继续做简单的加减法，只能迈进实质的综合改革，实行以家庭为单位的综合申报。

税收是个技术活

中国目前的个税实行分类计征模式，但这种税制只对工薪劳动报酬高速累进，而不对其他收入综合纳税，难以真实反映纳税人的纳税能力。

杨卫华举例说，假如一个人，收入3600元，全部来自工资，要缴纳个税，另一个人也收入3600元，2000元来自工资，800元来自稿费，800元来自劳务报酬，却不用缴纳个税。

贾康认为，分类计征更为极端的情况是造成个人所得税的逆调节，最典型的是：

个人所得税制度设计的目标本应是高收入者多纳税，现在却只是高薪酬所得者多纳税，这意味着将高薪酬者和高收入者混同了。

相对分类计征，综合计征将全部所得看作一个整体，按照统一扣除额、统一税率进行计征，更能体现公平原则。

早在2003年，中央文件中已明确个人所得税“综合与分类相结合”的改革方向，但改革迟迟没有起步，主要原因被归为征管条件不具备。

贾康与梁季曾合作撰写的《我国个人所得税改革问题研究》一文，对综合计征的技术条件进行分析，认为尽管征管水平不能完全达到理想要求，但毕竟已经有了一个初步的基础，经过认真准备，是可以支撑个税改革的。

“可以先对劳动所得进行综合征收，资本所得和偶然所得等暂放一边。”杨卫华建议，“同时要以家庭为单位来征收。”

以家庭为单位申报和返还，亦经过了多年的讨论，同样被技术门槛拦在改革之外。“操作上有难度，但并非没有办法。比如可对劳动者扣除1200元，赡养人口扣除800元。这样，同样的四口之家，1个人养3个人的家庭就比4个人都劳动的家庭可以少缴。有人担心跨地区的家庭申报问题，这可以要求纳税人自己提供相关材料申请减免，以后逐步实行全国联网”。

加入家庭抚养系数，实行综合计征，才能真正算出税负的轻重及合理与否。在这个基础上，才能更好地进行收入分配调节。

英国经济学家哥尔柏说过，税收是个技术活儿，就是拔最多的鹅毛，听最少的鹅叫。个税也应遵循科学的税制设计，该减的减到关键处，该征的征到对的人身上，使个税征收更公平和更有效。

個税除了调节收入分配差距，还兼顾培养纳税意识和促进中产阶级形成的功能。“很多国家都以直接税为主，人人都有税痛，就会有公民意识，政府也不敢随意加税，不敢随意开支。”黄凯平说。美国的个税是各税之首，占总税收的49.77％，日本占比为30.56％，韩国为20.95％，相比之下，中国仅为6.3％。因此，个税被认为是中国最不应该削减的税种。

黄凯平认为，中国的税改方向是扩大直接税，降低间接税。中国税改的空间在增值税、营业税和物业税，而非个税。

个税修正案草案的调整切实给中低收入阶层减负，但个税收入总体削减与改革的大方向却是背道而驰的。个税改革的大方向与小方向如何协调，最终还是要回到中国整体税制改革之中。