农民资金互助社合法化疑惑

曾东萍

盘活农村金融，不仅能激活农村的资本，激发农民的潜能，加速农村经济发展，还能增强农村社会的粘合度。由此，为人担心的正在解体的村庄社会，或能在农村金融发展中找到新的组合方式。

王垸村的5个老人，于2006年发起成立了一个养老基金会，吸纳同村老年人股金，向村民发放贷款，利息用于分红。前年和去年，入股老人分别拿到分红650元和500元。

然而，一纸突然而来的文件打破了王垸村老人们的宁静和喜悦，这份《关于监利县汴河镇王垸村养老基金会非法从事金融业务活动处置工作建议的报告》(下称《报告》)认为，该基金会未经有权部门审批，资金管理存在安全隐患，要求对基金会进行全面清理，并依法取缔。

“一不犯法，二不贪污，村民也满意，为什么就不能办了呢?”王垸村养老基金会理事长、67岁的老人李功彬说。

李功彬认为不犯法，依据是中央一号文件。在2010年中央一号文件中明确指出，“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。”从2003年以来，中央一号文件均持续强调大力发展农村金融。

但2007年1月22日开始施行的《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)，明确规定农村资金互助社的筹建申请要由银监分局审批，取得金融许可证，方可按工商行政管理部门规定办理注册登记。

仰视着中央一号文件，摆到眼前的却是依法取缔文件，老人急切地问记者，“你说，这究竟有没有违法?”

依法申请引来取缔文件

王垸村位于湖北省荆州市监利县，地处洪湖西岸，家家户户都有水产养殖，每年资金缺口约500万。这里，也是曾给朱总理写信说“农民真苦，农村真穷，农业真危险”而成名的三农学者李昌平的故乡。

2006年3月，在李昌平以及村委会的倡导和帮助下，王垸村老年人协会正式成立。成立当年，86人入股，股金总额27.2万元。年底分红，每位老人拿到了280元。

至2010年底。协会股金总额103.8万元，包括村委会垫底资金50万，李昌平所在的河北大学中国乡村建设研究中心垫本10万，老年人股金43.8万，老年人入股人数达到219人。

李昌平认为王垸村由老年人承办互助合作金融，相当于成功了一半，因为年轻人欠老人的钱，是有道德压力的，所以借了钱一定会还，而且一旦遇到政策风险，政府也不便强制关闭和解散养老基金会。

但事实证明，道德压力始终不抵政策压力。2006年成立至今，依法取缔的文件曾两度下发。

据王垸村村委会主任李昌平(与学者李昌平同名，下称“村长李昌平”)说，2007年他们曾托私人关系，找到监利县中国人民银行的行长，行长当时给他们的答复是“没有把握，但尽量争取”，并介绍他们去找荆州市监利银监办事处。老年人协会向该办事处提交了申请材料，该办事处也派人到王垸村进行了调查。但申请的努力，并未如愿迎来注册的通行证，而始料未及地接到“要求停止放贷活动，依法清退资金”的通知。后来，老年人协会将名称改为“养老基金会”，偷偷继续运行。

然而，相比2007年的荆州市发文，这次的取缔文件是由省级政府发出。据文件显示，发文部门为湖北省打击和处置非法集资工作领导小组办公室，经由省金融办系统下达各级政府，随文件下达的，还有湖北省秘书处某主任以及荆州市某副市长要求查办的处理意见。养老基金会改名避查的可能性已经不大。

“我们也很矛盾，经过多年观察，老人协会并没有造成不良影响，而且社会效果明显，是一件好事；但如果不合法，乡镇政府只能根据要求进行取缔。任何组织和个人的行为再好，也必须合法。”汴河镇主管经贸的副镇长徐幼清说，“我们无能为力。”

“为什么要解散，这个好，支持继续办下去。”王垸村村委会75岁的守门老人有点茫然无措地说。老人独居在村委会提供的宿舍，一年的收入是“低保金600元+村委会工资2000元+基金会分红500元”。这500元分红对于她，是一笔很大很重要的收入。而在老年人会员生日和去世之时，基金会都会拿出50～100元的慰问金，上门祝寿或奔丧。在王垸村村委会与村卫生院中间的空地，还竖起了类似城市社区的健身器材，也是养老基金会弄的。

合理不合法?

“基金會成立的初衷和效果都是好的，但未经有权部门审批，合理不合法。”《报告》中如此说。

《报告》认为经荆州银监分局调查，王垸村养老基金会存在四个问题：一是未经有关部门审批；二是资金管理存在安全隐患，村会计一人能够自由支配账户资金，易成为案件隐患；三是抗风险能力弱，入股均为老年人，若因自然灾害等原因，一旦资金收不回来，可能引发群体性事件；四是该村人员未提供全面财务情况，入股资金和资金运用等情况难以真实掌握，风险隐患很大。

“钱不可能收不回来，如果不还，我们几个老人就去他家里坐到还钱为止。”李功彬说。据他介绍，这样的事发生过一回，最后贷款人的父亲，也是他的担保人，替他还了钱。

村长李昌平认为，基金会采取了足够的措施——资金保证不出村；实行小额度贷款，个人一般不超过1万元；实行夫妻共同签字贷款等，并设立风险金账户，至今累计1.9万元。从制度设计来看，学者李昌平也认为，王垸村养老基金会“批准贷款权和否决贷款权分离”能有效地控制风险。

“现在不出事不意味着以后不出事，我们就是要在出事之前进行处理。”2007年和2010年两度到王垸村调查此事的荆州监利银监办事处的工作人员告诉记者。“一旦出事，还是要银监局兜底。”据副镇长徐幼清透露，上世纪90年代农村合作基金会坏账达到近3000万，最后还是中国人民银行善了后。

而对于《报告》提出的资金管理不规范问题，王垸村会计兼基金会会计李良方感觉很委屈，他说：“老人家管不好，这账总不能放着没人管吧，而且这里面也有50万是村委会的资金。”据了解，基金会2009年曾请过一个年轻人做会计，但年轻人并无心于此，根本不管账，不得已还是推回给李良方。

“基金会的借贷就集中在一两个月，没必要请专门的会计。”王垸村村支书李花青说，“但上面有规定，我们也会尽量按照规矩来做，今年就请专门的会计。”李花青和李功彬仍希望寻求途径进行注册。

“要注册，唯一的办法是找一家银行性金融机构发起。”荆州银监分局监利办事处的工作人员几次跟记者强调。但在相关法规中，并没有这一注册条件。国家银监局2007年针对放宽农村金融准入标准连续出台的3个政策——《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》中，只有村镇银行要求由银行业金融机构发起。

“‘有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员和‘有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关

的其他设施就是准入条件，非金融机构怎么达到这个标准?”该工作人员指着《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中“农村资金互助社设立条件”的第四和第六条对记者解释。“三类新型农村金融机构，贷款公司和农村资金互助社的注册资金低一点，但注册条件不可能低。没写在纸上，但从上到下都是这样执行的。”摆在他桌面的，是一份银监会对中国银行申请在监利县设立村镇银行的批复。

湖北省银监分局合作处赵处长接受采访时说，“要取得注册，必须满足两个条件：一是在试点区域内，二是符合注册条件。”据她说，湖北省只有一个资金互助社的试点名额，属于黄冈市。但试点并未开展，黄冈市正计划将资金互助社的试点名额转为村镇银行。

这意味着，即使基金会和村委会多么努力完善规则，学习监管，仍然不可能够上资金互助社合法注册的超高门槛，甚至连攀爬门槛的机会都没有。

在王垸村，养老基金会不久前曾召开会员大会，讨论决定基金会的存亡，30多个会员代表参会。会上其他老人问李功彬等，“你们怕不怕坐牢?不怕就继续为我们服务。”李功彬和小组组长李功禄坐在村委会的会议室，对着记者说：“我们不怕，反正也老了，没多长时日，就把我们抓去坐牢吧。”语气激烈，随后又有些伤感。大会的讨论结果是，90％的老人支持“继续办”。

按照老人们的设想，今后将放开吸纳老年人存款，不设入股上限，而村委会同意未来再注资50万，这样资金规模可以达到200万-300万，老人年终分红将达到1500～2000元。“这样老人就能自给自足了。”李功彬说，“现在农村老人得不到抚养的情况很多，我估计有50％”。

然而，这幅蓝图却面临着现实困境：王垸村养老基金会清理取缔的最后时间是2011年3月底，时限迫在眉睫。

政策法规“打群架”

王垸村养老基金会(下称“王垸村”)遭遇困境，但几乎照搬“王垸村模式”、同样由李昌平设计的河南省信阳市平桥区五里店办事处郝堂村“夕阳红养老基金互助合作社”(下称“夕阳红”)却运行良好，而且得到了当地政府的支持和表彰——区政府和镇政府分别注资10万给“夕阳红”，其股金总额至今达到610355元。据《信阳日报》报道，信阳市市委书记王铁曾明确指出“要培育‘草根金融”，并提出过“夕阳红”的管理规范、运作规范，效益很好、效果很好，大家可以去看一看，学一学。

与“王垸村”相比，“夕阳红”更大的幸运，在于它2009年10月成立之初就通过丁商登记注册为合法组织。据《信阳日报》报道，平桥区已注册成立45家农村资金互助社，而信阳市有419家。

“‘夕阳红是唯一一个在工商体系注册的资金互助组织，其他都是在民政部门登记的。”信阳市平桥区科技局局长、原五里店镇党委书记禹明善说，“‘夕阳红得以注册，是因为动用了内部關系，也与领导支持的大环境分不开。”但据“夕阳红”理事长胡静介绍，“夕阳红”的工商营业执照经营范围为“农作物种植、养殖，农业咨询、服务，社会互助”，并没有“资金互助”的内容。

“夕阳红”能够跳过银监部门进行工商登记，关键正在“合作”二字。“农村资金互助社”的审批必须经银监系统；“农村专业合作社”走的则是工商系统；还有第三种方式，是到民政部门注册为社团。银监部门是国务院派出机构，政府不好管。而民政部门属于政府行政机构，容易指挥。在全国范围内，大多草根金融机构通过后两种渠道进行注册，获得“准身份”，而非完全的“合法身份”。

尽管中央一号文件鼓励开展资金互助社，而在一些省份，比如安徽、山东，在鼓励农民合作社发展的相关法规中，均有类似“鼓励开展信用合作”或“开展资金互助社”等表述，但《中华人民共和国农民专业合作社法》中并没有允许开展资金互助的条款。而在2008年6月27日施行的《中国银行业监督管理委员会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中，已明确将农村资金互助社列入银监系统的监管范围。因此，经工商系统和民政系统注册，可说是打政策“擦边球”，银监部门一不高兴，这些草根金融机构随时可能殒命于一纸非法集资的文件，重演“王垸村”一幕。

但在平桥区，“夕阳红”等资金互助社不仅得到政府话语和资金上的支持，还得到了政策上的允许。信阳市平桥区人民政府办公室于2009年11月10日印发《平桥区农村资金互助社管理暂行办法》的通知，根据《办法》，农村资金互助社由平桥区金融办和区农村改革发展综合实验区办公室审查批准，即可在区民政局登记注册。据网上检索，信阳市新县亦出台了《新县农村资金互助社管理暂行办法》。

“这是矛盾的，如果较起真来，还是政府倒霉。”中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山说，“但平桥区政府的做法值得鼓励和试验，银监会与政府应达成协议。”

长期关注农民资金互助的学者高战透露，江苏省地方政府也曾鼓励民间金融机构发展，制定过类似的管理暂行办法，但后来，江苏省工商行政管理局企业注册分局突然下发一份公函，要求暂缓登记农村资金互助合作社。

那么，究竟河南省银监部门态度如何呢?记者致电河南省信阳市银监分部，其办公室主任和副主任都拒绝了记者采访。河南省银监部宣传科的工作人员则说：“河南省经审批成立的资金互助社只有两家。据了解，某些市区鼓励开办资金互助合作社，属于行政行为，不归银监局管；如果确实开展了资金借贷业务，只能说是非法机构，具体认定和取缔是金融办的事，不归银监局管。”目前，非法集资一般由政府金融办进行认定和处置。

高战说，“相比江苏，平桥区这套办法的优越之处在于拉进了金融办。”通常而言，只要不出事，本着多一事不如少一事的原则，这些部门之间亦愿意和平相处、礼貌待之，但一旦出事，就很难说了。

草根金融机构何处安身?

为什么同一形式的农民合作社，在不同地方却有着截然不同的命运?为什么对农村资金互助社，地方政府热情高涨，而银监部门态度冷淡?

据中国人民银行统计，截至2010年末，全国已开业的新型农村金融机构有395家，其中村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家。但另有民间的统计数据称，全国的资金互助社有5000家之多。

杜晓山认为，“资金互助社某种程度上类似于上世纪八九十年代的农村合作基金会，都是在乡镇村级开展信用合作。当时由于管理水平低、行政干预多、信息不对称等种种原因，农村合作基金会出现了非法集资和大笔坏账，最后政府花了几百亿埋单。”“进行清理改组后，这类金融机构的监管权从农业部移交到了银监会。有着上世纪的惨痛教训，银监部门不敢一下子放开。而地方政府的认识不同，对农村资金互助社的态度也不尽相同。”

“最根本的在于利益，”高战把金融和

土地比作两条从农村吸血的管子，他说，“银监会本来就服务于大银行，从农村吸取资金用于城市搞大项目，开展资金互助社既不利于大银行继续垄断，又耗费监管力气，银监局当然没有动力。而资金互助社有利于将资金留在当地搞建设，地方政府当然有动力。”

当前，为农村提供信贷服务的金融机构主要有农村信用社、农业发展银行、中国农业银行、邮政储蓄银行、小额贷款公司。但李昌平认为，“任何正规金融自身都解不开服务小农的两个死结：一是规模小导致的高成本；二是信息不对称导致的高风险，所以不愿意给小农贷款。而社区型农民合作互助金融组织不但能化解这两个难题，促进农民实现其他形式的合作，而且还能够重建农民组织和社区共同体，并挽教和完善村民自治制度。”

据调查，全国只有27％的农户能获得正规渠道贷款，在有金融需求的农户中，仍有40％以上不能获得正规信贷支持。与此同时，资金互助社注册的高门槛和有限指标，却压抑了一大批资金互助社，而制度外生长起来的草根金融组织，因缺乏有效引导和监管，显得良莠不齐。既然银监部门不愿意管，也没能力管——处于县级的银监部门办事处，一般只有三四个人，那为什么不让渡给有意愿有能力管的部门呢?

李昌平一直撰文呼吁还权于农业部，他认为，农村非正规金融发展的服务和监管应该是农业部的事，而且农业部所属的农村经管站在每乡镇都有5人左右，可以服务和监管到村社。

高戰则认为，最彻底的办法是让农民组建农会，由农民自己的组织进行监管。“至于农民需要的金融管理服务，可由第三方公司来提供。”高战说。

“农村资金互助社可分层次监管，乡镇级的严监管，村级可放宽标准。从上世纪农村合作基金会的经验来看，出事的基本是乡镇级的，村级的则基本没事。”杜晓山建议。

“要解决三农问题，首要解决农村金融问题，而农村金融的核心是农民的金融合作。”李昌平为此奔走呼叫数年，“对新农村建设而言，开放农村金融的作用比财政支农作用要大得多。”

盘活农村金融，不仅能激活农村的资本，激发农民的潜能，加速农村经济发展，还能增强农村社会的粘合度。由此，为人担心的正在解体的村庄社会，或能在农村金融发展中找到新的组合方式。

如何超越部门利益，界定政府部门权责，化阻力为动力，成为还农民金融自由之关键；而只有给农民金融自由，农民才能慢慢脱离政府扶持之手，学会自己走路。