地质灾害治理的产业化分析

朱 清，余振国

（1.中国国土资源经济研究院，河北 燕郊 065201；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

1 地质灾害治理现状与面临的形势

我国地质环境条件十分复杂，许多地区地质环境相当脆弱，属于地质灾害高发区域。当前，随着我国工业化、城镇化、市场化的进程加快，人类活动对地质环境影响破坏的范围、程度进一步加大，同时伴随极端天气的不断发生，地质灾害治理的任务日益繁重，迫切需要建立完善地质灾害治理的产业化机制来改善地质灾害治理的局面。

1.1 地质灾害种类多、分布广、危害大

据初步查明，全国共有各类地质灾害隐患点近24万处，受威胁人口3500余万人，其中80％以上在经济相对落后的农村。自2000年以来，我国地质灾害累计造成直接经济损失380×108元，造成8100人死亡失踪［1］。我国地质灾害点多面广，危害大，对广大人民群众的生命财产安全造成了巨大的损失和危害。

1.2 地质灾害的防治已经成为国策，地质灾害的防治是“十二五规划”要点

2010年，胡锦涛同志在四川省专程视察地质灾害治理工作，强调“务必把维护人民群众生命安全放在首位。”2010年，温家宝同志指出：“把防治地质灾害作为地质工作重要任务”，他在湖南省调研时强调：“一定要把预防山洪和地质灾害放在突出位置。”同时，《十二五规划纲要》提出：“健全防灾减灾体系，增强抵御自然灾害能力。”并在第二十六章第三节专门论述“加强山洪地质气象地震灾害防治”，要求“提高山洪、地质灾害防治能力，加快建立灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，加快实施搬迁避让和重点治理。加强重点时段、重点地区山洪地质灾害防治，对滑坡、泥石流等重点突发性地质灾害隐患实施监测预警和综合治理示范，开展重要城市和地区地面沉降、地裂缝等缓变性地质灾害的综合治理。”2011年6月，国务院出台了《关于加强地质灾害防治工作的决定》，提出“地质灾害防治要做到政府组织领导、部门分工协作、全社会共同参与”，“广泛发动社会各方面力量积极参与地质灾害防治工作。”积极促进地质灾害治理的产业化正当其时。

1.3 我国地质灾害治理经费紧张、技术落后、制度尚需完善

虽然我国日益重视地质灾害的防治，但是由于我国地质灾害的防治任务重，因此仍然存在大量的问题。

（1）地质灾害防治经费紧张，地质灾害治理或搬迁（避让）工程量大，所需经费缺口大，筹措资金难度大，财政负担重。2009年，中央财政还设立了特大型地质灾害防治专项资金，全年投入资金8×108元［2］。但是，我国地质环境保护经济制度的单一财政投入型，临时性、补助性特征明显，没有建立长效性经济保障机制，经费投入与需求存在着很大差距［3］。

（2）地质灾害的防治以政府投入为主，社会投入不足。我国已设立特大型地质灾害防治专项资金，地方上多地已经建立地质灾害防治专项，但是，社会资金进入地质灾害防治的通道不畅，比例很小。

（3）地质灾害监测手段和防治技术落后，目前全国许多地质灾害重点防治县（市、区）没有专门的地质灾害监测机构和人员编制，专业技术人员严重不足。地质灾害观测基本上都以人员现场观察为主，不能适应地质灾害防治的需要。

（4）在目前的地质灾害防治制度体系中，隐患调查和动态巡查、监测预报预警、灾害风险规避、综合防治、应急救援等工作虽然是群策群防，但实际都是由政府主导的。社会群众和市场的积极性和主动性未得到有效发挥，应该确立社会主体在一系列地质灾害防治工作中的主体地位，完善地质灾害防治制度。

2 地质灾害治理的理论基础

地质灾害一般是指以地质作用为主要原因引起的自然灾害，即在地质营力作用下，因地壳物质运动或地质自然环境变化，造成人类生命财产损失或导致人类赖以生存与发展的资源、环境发生严重破坏的现象或过程［4］。因此，地质灾害不是单纯的地质应力过程，而是必须以一定的社会经济关系为背景的。所以，地质灾害的治理不是单纯的技术问题，而是一个复杂的社会问题。

地质灾害治理的目的，是从根本上解决包括自然因素或者人为活动引发的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害对人民生命和财产安全的威胁。地质灾害治理有必要从“外部性内部化”理论研究入手，改变技术管理重于社会管理、微观管理重于宏观管理的惯性思维，重新审视地质灾害治理的社会经济内涵，将地质灾害是单纯地质环境现象的认识转变为地质灾害治理是一种社会经济现象的认识，将单纯的技术治理转变为社会综合治理，形成政府、企业、居民共同参与，责任有主体、管理有力度、投资有收益，行政手段、经济手段、法律手段相结合的地质灾害治理新格局。

2.1 地质灾害治理的“外部性”

地质灾害治理作为一种地质环境的保护与治理，具备一般环境经济问题的规律，但同时也具备其自身的特点。地质灾害治理的本质是地质环境治理问题。外部性问题是整个环境保护中的核心问题。传统的环境经济学中，所有的环境保护问题都是为了消除各类生产生活行为所带来的负外部性问题。一般认为，环境问题中的负外部性的产生都是人类或人类组织的行为。

但是在地质灾害治理中，负的外部性体现出新的特点：除去人类行为造成的对地质灾害的负面影响之外，还有可能是天灾或者自然变迁造成的负面影响。也就是说，地质灾害问题的引发既有“人祸”的因素，也有“天灾”的因素。就地质灾害的个案来说，既可能是“人祸”单独作用的结果，也可能是“天灾”单独作用的结果，还可能是“天灾”和“人祸”共同作用的结果。

就人类行为的负外部性的治理来说，经济学已经形成了自己严格的范式，即努力消除社会成本和私人成本的偏离。为此，分别演化了以庇古为代表的控制理论和以科斯为代表的市场激励理论，及融合了二者的一整套环境政策体系。

“天灾”对人类生活和人类社会的负外部性是清晰明了的，但是解决它的困难在于：“天灾”的作用者缺乏责任主体，即“天灾”的社会成本永远存在，但是“天灾”的私人成本为零。所以，传统的让负外部性的产生者来弥补因其负外部性行为造成的社会福利损失的做法是行不通的。因为地质环境变化的内部张力本身不是可以弥补福利损失的社会主体。所以，对“天灾”型地质灾害的治理，突破了传统外部性理论的完美范式。人们对“天灾”带来的社会福利损失只能逆来顺受，即由“天灾”的受害者——人类社会本身来消化和弥补这些福利损失。从图1（a）中可以看出：在人祸型地质灾害破坏活动中，地质灾害引发者在获取E数量的社会福利时支付了OEE2的成本，但他实际损耗的社会成本却是OE1E，等于他支付的成本加上地质环境破坏的成本OE1E2。这就需要另外支付OE1E2区域的地质环境福利损失来治理环境，从而使地质环境保护达到均衡。在图1（b）中，地质灾害的私人边际成本为零，OW和MPC重合，E和E2点重合，此时的OE1E2=OE1E，国家需要支付整个地质灾害的治理成本。

此外“天灾”型地质灾害还有一个特点，即“天灾”一定要和人发生联系需要进行地质灾害治理问题，否则就只是地质灾害现象。例如：在无人生活生产的区域发生一场泥石流，仅是个地质环境现象，而不是地质灾害治理的问题。

“天灾”、“人祸”混合带来的地质灾害则又有自己的特点。例如：本已有地面沉降的区域，因为人类的活动，地面沉降得更厉害了。从技术上，很难区分“天灾”和“人祸”的比例各占多少，难理清“天灾”和“人祸”的责任各有多少，也就很难让为“人祸”者为地质灾害买单。实际上，大部分“天灾”和“人祸”混合作用的地质灾害都是按照“天灾”型问题处理，即由公共财政买单，仅近十年，中央财政就累计为各类地质环境保护支出近200×108元，各级地方财政投入亦不少于这个数额［4］。

图1 地质环境破坏的外部性Fig.1 Outsideofthebreakageingeologicalenvironment

此外，“人祸”型地质灾害的历史遗留问题也是公共财政的严重负担，受制于过往人为地质灾害治理的历史欠账，许多地质灾害的责任主体灭失或者无法追溯。这为地质灾害治理造成了极大的历史负担。一方面需要扩大财政投入，另一方面需要建立新机制来实现历史遗留问题的解决。

2.2 地质灾害相关的产权

一般来说，地质灾害隐患点、地质灾害多发易发地域，往往都会被人们认为没有价值甚至是负价值。但是，应当看到，地质灾害的发生，必然是一定的区域为载体的，也就是说，地质灾害的发生地往往是以一定的地面空间和地下地质形态为前提的。这些区域可能拥有三类资源：第一，土地。每一处地质灾害的发生必定以一定的地面区域为载体，因此每一处地质灾害发生地必然拥有土地资源。当然，土地所在区域不同，土地资源的价值也有所不同。第二，未完全开发的矿产，如矿泉水、地热地温能、固体矿产等。根据地质灾害发生地的资源禀赋差异，有的地质灾害发生地有较为丰富的遗留矿产，有的较为贫乏。第三，自然地理景观等资源。要注意到的是，这些资源的利用必然要以地质灾害的治理为前提，否则，地质灾害将持续危害和破坏这些资源利用活动。

产权交易是“外部性内部化”的主要激励手段。如果将地质灾害治理区域的土地、矿产等自然资源创建产权，与地质灾害治理任务“捆绑”出让，使获得产权的企业和社会其他自然人能够在地质灾害治理中有利可图、取得收益，那么，现在被认为没有价值甚至是负价值的资产就可能成为具有一定价值效应甚至高度价值效应的资本。

2.3 地质环境保护的主要机制

在环境经济学中，环境保护的经济制度有两大类：控制和激励。控制手段，主要包括禁令、标准（不可交易的）许可证或配额、责任、分区等。而激励性手段则往往更强调使用市场手段，如税费、补贴、可以交易的环境产权、押金返还、创建产权等。目前，在环境政策中，控制手段往往是基础性手段，而激励性手段往往根据各种客观情况（信息不对称、政府执行力、环境产权市场化程度等）的不同而得到广泛的应用，激励性手段因其高效性而获得许多政府的采用。这些政策工具的衍生都是可以应对“人祸”型地质环境问题，或者混合型地质环境问题中“人祸”外部性的消弭。

此外，至少还有三类地质灾害的治理依靠公共财政来承担的：第一，是对于单纯的自然因素引发的地质环境演化衍生性地质灾害，属于“天灾”，譬如地震引发的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等，由政府承担治理责任。第二，是由自然因素和人为活动共同作用引发的地质灾害，如果能够明确人为活动主体的，应当由人为活动主体承担治理责任；如果难以划分其中人为活动具体责任的，则由政府承担治理责任。第三，是人为活动引发的潜在性地质灾害，属于遗留问题，是历史“欠账”，但是，由于责任主体灭失或者无法追溯，则由政府承担治理责任。

但是仅靠公共财政来承担这三种类型的地质灾害治理是不够的。公共财政治理的麻烦就在于有限政府下高额的治理成本。大多数政府并无充足的能力靠自身财政力量来完成对“天灾”型地质环境问题的治理。此时，一方面进一步灵活地质环境保护的财政制度，提高公共财政治理的能力；另一方面可以通过创建地质灾害发生区域的资源产权，并与地质灾害治理绑定，以引入社会资本进行环境治理。

3 地质灾害治理产业化的主要对策

（1）建立地质灾害治理的产权交易市场

地质灾害治理产权市场的建立要坚持“谁治理、谁受益”原则。市场建立的目的就是要为民间资本投入地质灾害防治事业提供盈利预期和商业运营模式。地质环境保护与治理可以通过创建产权，使产权市场化以广泛吸引各类社会主体和社会资本进入到地质环境保护行业，如对地质灾害发生区域的土地使用权、地下地质空间使用权、采矿权、地质遗迹公园开发运营权和地质灾害治理进行捆绑出让，吸引个人、企业等民间资金、资本投入地质环境保护与地质灾害防治。

（2）将地质灾害治理纳入土地使用权、矿业权、地质资源开发权的审批中去

当前，土地使用权的出让已经形成了一整套成熟的规范，土地使用权出让的拍卖、招标和协议广泛地运用于土地使用权出让的过程之中。矿业权的改革也取得了明显成效。地热、矿泉水、地质遗迹等地质资源的开发利用已经形成新的高潮。现在的当务之急是要把地质灾害治理的产权交易机制构建纳入土地使用权出让，矿业权设置方案的规范，矿业权有形市场的建立健全，地热、矿泉水、地质遗迹等地质资源的开发利用过程中，将地质灾害的治理投入和地质资源利用产出平衡起来，实现地质灾害的长效治理。

（3）完善地质灾害治理产业化管理的基本程序

完善地质灾害治理产业化管理，首先要通过专业评估确立可以投入到市场的地质灾害和可以捆绑的资源产权；其次，通过公开招拍挂的方式确定投资方和运营方；最后，要对地质灾害治理产业进行调控和监管。通过地质灾害治理产业化程序的标准化，保障地质灾害治理的可持续性。

（4）确立地质灾害治理的利益分层机制

政府、企业和居民都是地质灾害治理的利益相关方。地质灾害治理的产业化要实现三方的利益平衡，成为一个集抗灾减灾、建设发展、社会福利为一体的系统工程。构建地质灾害治理产权交易机制，既可治理地质灾害，又可创造社会效益，既“祛祸”又“造福”，除弊兴利，化害为宝，是土地权益、矿产资源权益和地质资源权益与后期投入、后期开发、后期经营共同作用的结果，政府、企业和居民都有分配收益的权利，是一个“多赢”的途径。

（5）建立地质灾害联合保险制度

保险机构建立健全地质灾害相关保险项目，既是保险机构拓展业务、自身发展的需要，又是保险机构服务社会、热心公益的表现。保险机构要尽快完善涉及地质灾害治理的险种，制订快捷便利、公平合理、居民认可的理赔制度，特别要建立与政府合作的联合保险机制。使地质灾害保险制度真正起到“分担风险、补偿损失、促进抗灾、支持治理”的积极作用，在一定程度上减轻政府地质灾害治理的财政负担，增强民众防范地质灾害的思想意识，提高承灾个体或家庭对地质灾害的承灾能力，通过对灾害风险时间和空间维度的分解，确保投保人灾后能够及时获得生活保障和重建家园的资金支持。

（6）通过充分的信息公开，提升地质灾害治理的产业化水平

信息不对称是市场失灵的重要原因，也是政府公共管理的重要障碍之一。在地质灾害治理中充分的信息公开具有三大优点：一是有效的监督政府在地质灾害治理中的行为，遏制腐败现象发生；二是能够为企业在地质灾害治理中的产权交易创造公开透明的市场环境，提高市场效率；三是能够消除居民对地质灾害的恐慌，为公众参与地质灾害治理提供条件。广大的公众积极、主动、自觉地参与地质灾害治理的决策、执行、监督和利益分配，提升居民的自我管理能力和自我发展能力。

4 结语

地质灾害治理的产业化过程，实际上是一个变废为宝的过程。如果能够充分完善地质灾害治理产业市场，并实施有效的监管，不仅可以节省大量的地质灾害治理财政支出，而且能够实现区域的可持续发展，促进地质灾害发生地的长治久安。

［1］中国矿业年鉴编辑部.中国矿业年鉴2009［M］.北京：地质出版社，2010：219.ChinaMiningYearbookEditorialBoard.ChinaMining Yearbook 2009［M］. Beijing：GeologicalPublishing House，2010：219.

［2］2009年中国国土资源公报［R］.北京：国土资源部，2010：35.ChinaLandandResourcesBulletin2009［R］.Beijing：MinistryofLandandResources ，2010：35.

［3］关凤峻.珍惜地球资源保护地质环境促进绿色发展［J］.中国国土资源经济，2010（4）：4 －9.GUANFengjun.Cherishtheearth＇sresourcestoprotectthe geologicalenvironmenttopromotegreendevelopment［J］.ChinaLandResourceEconomics，2010（4）：4 －9.

［4］李迎新.地质灾害分类与防治［J］.西部探矿工程，2009（4）：42 －46.LIYingxin.Classification and prevention ofgeological disasters［J］.ThewesternExplorationEngineering，2009（4）：42 －46.

［5］姚华军，朱清.关于地质环境保护经济制度体系的探讨［J］.资源产业，2011（2）：1 －5.YAO Huajun，ZHU Qing. Thediscussofgeological environmentalprotection and economic systems ［J］.Resourceindustries，2011（2）：1 －5 .