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怎样问责党委领导?

2011-05-14王全宝

中国新闻周刊 2011年12期
关键词:问责制党政领导问责

王全宝

以往责任事故中少见负有决策权力的党委领导被问责,这不公平也令人费解

3月22日,《北京日报》以“党委领导首度被列入问责范围”为题,对《北京市实施<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>办法》进行了详细解读,引起公众强烈关注,甚至有舆论称“问责党委领导”是从北京刮向全国的春风。

其实早在1月28日,中共北京市委办公厅、市政府办公厅就印发了该文件,随后又在《北京日报》发布了这条消息。但这条新闻当时并未引起人们的注意。

“也许是因为把党委问责做成标题,才引起大家关注的吧!”3月29日,中共北京市纪委宣教室的工作人员高明向《中国新闻周刊》分析说。

尽管社会广泛关注,但作为“京版问责办法”的主要操刀者北京市纪委法规室显得比较低调,“我们也是按中央要求去做的,内容上没有实质性突破。”纪委法规室王姓负责人说。

中国纪检监察学院副院长、反腐败专家李永忠向《中国新闻周刊》表示,北京将问责主体由专门机关和职能部门扩大到党委政府,问责主体范围扩大值得称赞。

不过,清华大学廉政与治理研究中心主任任建明并不乐观,他说,问责党政领导干部,关键在于如何落实,应该重新构建权力监督体系,谋划顶层设计,否则只能是个案问责,很难形成常态化的问责体系。

党委问责引关注

中国官员问责制,一种被普遍接受的说法是始于2003年“非典”期间的问责风暴。当年,时任卫生部部长张文康、时任北京市市长孟学农没有及时、如实向外界披露非典疫情的发展状况,因防治非典不力被免职。

2004年3月,温家宝总理在十届人大四次会议的政府工作报告中指出“要建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力”。 这是我国官方首次提出行政问责制的概念。

2009年7月,中央办公厅、国务院办公厅出台《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《党政领导问责规定》)。

同年9月,党的十七届四中全会《决定》再一次提出“推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制”。

随后,广东、海南、云南、江西等地“问责办法”也相继出台。

尽管“京版问责办法”出台较晚,但有其特色:“问题官员”两年内不得提拔;国企“老总”也参照问责;社会热点问题可作问责线索;实行问责与党纪政纪处分不能相互替代等。

与之前已经出台的各省问责办法相比,“京版问责办法”最大的亮点是明确指出“把党委领导列入问责范围”。

“目前官员问责只是在执行层面进行问责。”李永忠表示,问责应是全方位的,对决策、执行、监督这三个环节,都要实行问责,才能真正收到实效。

任建明向《中国新闻周刊》表示,之前各省出台的问责制度,主要规定对行政官员进行问责,而同样作为决策者的党委领导干部被问责的情形少之又少。

鲜见党委领导被问责

2003年的“非典”问责风暴之后,在一些突发事故或引人关注的个案中,一些行政官员被“问责”或“引咎辞职”。

随着问责范围越来越广,一个突出现象暴露出来:在责任事故或突发事件对责任人处理中,被问责的官员中鲜见党委领导。

2008年瓮安事件发生后,时任瓮安县县委书记王勤被撤销党政职务。党委一把手因群体性事件被问责在当时引起社会广泛关注,有舆论认为此举有风向标意义。

“实际上,许多重大事项最终决定权都在党委领导那里。”中央党校党建资深专家叶笃初表示,在以往官员问责中,就有负责决策的党委领导不承担责任,不被问责;而作为执行者的政府官员却屡屡被问责、被处理。对此,不仅被问责的官员感到不公平,公众对此也表示不理解。

实际上,很早就有学者对于党委决策是否该问责就提出过质疑。早在2008年,国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏就撰文指出,我国行政问责的可操作性不强,党政责任界定不清是其中原因之一。

李军鹏分析认为,在行政运行的实践中,各级党委拥有重大问题的决策权,一些行政文件是党委和政府联合下发的,有的属于行政工作范围的文件也是以党委名义发出的,一旦发现这些文件内容有不当时,往往难以提出监督和追究责任。

在中国的政权架构中,具体的运作模式为党委决策、政府执行、人大政协监督。党委主要对政治路线、方针政策、原则性问题、关系国计民生的重大问题进行领导和决策;政府主要是管理经济、文化和社会事务。

叶笃初认为,党委领导与行政官员都是决策者,而党委在政治体系中居于核心领导地位,因此,党委领导很多时候要比行政官员肩负更多的责任。“以往主要对行政官员进行问责,显然存在问题。”

李永忠也承认,扩大问责主体是一种进步,但还要有系列配套措施和政策。比如要把官员的权力细化,具体到哪些权力能行使,哪些不能,怎么算越权,越权怎么办等等。

关键在于权力监督

在刚结束不久的全国“两会”上,通过的“十二五纲要”指出,推行行政问责制,要明确问责范围,规范问责程序,健全责任追究制度和纠错改正机制,提高政府执行力和公信力。

随后,3月16日,中共中央政治局常委、中央书记处书记习近平在《求是》杂志发表了《关键在于落实》一文。文章指出,要问责和惩处那些因弄虚作假、失职渎职造成重大损失和严重后果的干部。

由此可见,问责党政领导干部在中央已成共识,关键在于如何落实问责制度,如何进行有效问责。

3月3日,在全国“两会”上,全国政协委员潘复生表示,在已有的问责案例中,问责对象大多还局限于重大事故或灾难中失职的官员。而对于一些官员盲目决策造成巨大损失,以及有关部门在选人用人方面的失误失察,问责尚少。

特别是目前,一些由各部门“齐抓共管”“集体决策”的事情,个人责任的判定就更加困难,甚至出现“集体负责”就是无责的情况。

对此,李军鹏认为,为防止党政首长借“集体决策”推卸责任,对集体讨论、集体决策的问责,要创新问责方式:明确决策责任由主持会议的行政首长或党委书记负责;实行重大决策失误的集体辞职制度,使“集体决策”承担“集体责任”。

“京版问责办法”明确了北京市党政领导干部的问责主体,市委市政府、区县党委政府是问责决定机关。

任建明分析认为,按照干部管理权限来看,问责的范围肯定是区县以及各委办局的领导。“同体监督和同级问责问题并没有解决,只能由上级党委来进行问责”。

李永忠也认为,“京版问责办法”只是加大了问责的权力力度。“过去纪委和组织部门问责同级部门是存在困难的,现在由党委政府问责就相对容易。”

李永忠建议,应该大力发展由老百姓主导的问责,对党政领导在决策、执行、监督三个环节都要进行问责。

任建明进一步认为,在现行政治体制下,发现问题后再对官员进行追责,只能解决一些个案问题,对常规性问题进行有效问责几乎不可能,“官员问责关键在于对权力的有效监督”。★

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