东莞的“人人社保”奇迹

□ 本刊记者 潘　阳

东莞的“人人社保”奇迹

□ 本刊记者 潘阳

“无论你在哪里订货，都在东莞下单。”说起广东东莞，人们通常的反应是东莞所拥有的庞大电子通讯产业和服装制造业。于1985年撤县建立的东莞市如今已脱胎换骨，整体从一个农业区转变成了一个现代工业城市。每个乡镇都像一个市中心，交通干线上硕大的货柜车呼啸而过，过往的全部是“东莞制造”。数万家外来企业在滚滚尘埃的公路边找到了归宿，数以千万的农民工在这里找到了机会。

也就是这样一座极具包容性的城市，产生了繁荣的镇街经济，建立了简政强镇的治市理念。东莞率先在全国范围内启动社会保障城乡一体化，建立了惠及全民、城乡一体的社会养老保险体系，初步实现“全民养老”。东莞市社会保障局便是全国地级市中唯一作为政府组成部门、单独设置的社保局，负责包括外来务工人员的全市企业职工和城乡居民社会保险制度建设。

全省独留的“社保局”

2009年年底，珠三角“大部制改革”，广州、深圳、佛山、珠海等地机构改革，劳动和社会保障局与人事局合并为人力资源和社会保障局（有的也叫人力资源局）。东莞市市政府组成机构由37个精简至32个，其中劳动局与人事局合并为人力资源局，东莞市社会保障局的保留成为广东全省“独家特例”而显得地方味十足。东莞市委书记刘志庚在作动员讲话时解释说：保留社保局是考虑到东莞的实际情况。

外来人口多是珠三角城市的共有特征，虽然深圳无论从参保人数还是参保人次都要超过东莞，但唯独东莞留下了社保局。东莞市机编办主任、人事局局长游其晃表示，保留市社保局不但是出于对东莞的一个实际考虑，也体现未来全民医保的方向，是为了更好地为新莞人提供社保服务，更多的体现社会改革的方向。

目前我国大部分地区的医疗保险制度按人群身份被分为一个个“孤岛”，2004年全国铺开的新型农村合作医疗由卫生行政部门管理，而2007年国家启动的城镇居民基本医疗保险由社保部门负责，二者在管理模式上难以统一，这也造成了农村居民的新型农村合作医疗和城市居民的基本医疗保险难以“衔接”。

而东莞市按照“结构合理、运转协调、高效廉洁”的组织原则，在社会保障行政管理体制改革方面进行大胆探索，由社保部门统一归口管理全市城乡医疗保险经办工作。在构建城乡医保体系之初，就制定“三步走策略”，率先从人群身份上打破城乡二元户籍壁垒。

从2000年开始，东莞便将非本市户籍职工纳入到基本医疗保险体系中，享有与本市户籍企业职工同等的医疗保障待遇，从而打破职工户籍界限。

在2004年，东莞建立起统一的居民基本医疗保险制度，实现农村户籍居民和城市户籍居民在医疗保障上的无差异，进而打破居民城乡户籍界限。

于2008年7月成功实施了企业职工和居民医保的全面并轨，建立社会基本医疗保险制度，形成全市统一的医保社会统筹基金，打破就业人群和非就业人群体系分割。

至此，“人人享有”的东莞医保在2004年完成城乡居民基本医疗保险统筹的基础上，打破医保体系孤岛现象，将企业职工和城乡居民统一纳入到社会基本医疗保险，率先在全国实现用一个医保制度覆盖所有人群，达到“人人享有基本医疗”的目标。

为什么是东莞

东莞属于经济结构较早的由农业较早转为工业的地级市。经济结构的转型，带来人口结构的变化。经济结构转型对东莞的社会保障是一个考验。东莞市社会保障局局长梁冰介绍，东莞农业、工业、服务业的比例为0.3：47.8：51.9。工业和服务业的发展，吸引了大量外来劳动力，东莞市户籍人口180万，而外来劳动者人数达到600多万。是严重的人口倒挂结构。急剧膨胀的外来务工群体，也在悄然发生变化，第二代、第三代农民工开始成为打工主流，他们的自我保障意识和诉求日益提高。

与此同时，工业化的推进，带来的还有大量农民丧失土地。“土地养老”和“养儿防老”的观念逐渐消失在经济结构转型的过程中，这一现实迫切要求社会基本养老保险和医疗保险的快速覆盖，以保障经济转型中的农民。

2001年设立列入政府部门序列的东莞市社会保障局，统一归口管理全市职保和农保经办工作；该局首先敢于破解身份，继而敢于破解体制，2009年在新一轮机构改革中继续开全国先河，单独设置东莞市社会保障局，理顺了管理体制。东莞市社保局的先行先试，实现了垂直管理效率高，行政体制约束少。乡镇社保工作机构将政策执行中遇到的难点和棘手问题及时反馈给市局，避免了部门扯皮现象。市镇两级的一盘棋运作，极大提高了社保业务经办效能，避免了行政体制约束。在面对一些重大决策问题上，市社会保障局与市政府沟通及时、减少行政环节，决策的制定和执行就更为快捷、高效。

“参保是一种社会责任。在原有体制下，社保局参保扩面的力度难免受到一些政府出于保护企业这种心理的掣肘，但是在我们这种体制下，则可有效避免该问题。”社保局局长梁冰说。

社会保险城乡一体的推进，也得益于社会保障局的敢于“投入”。早在2000年东莞就拿出10亿元资金启动了农保制度改革；2010年为了推进社会养老保险制度改革，对农居民实行“市、镇街、个人”多方缴费模式，并将改革资金列入政府财政年度预算，凸显了政府在公共服务和民生领域中的责任。这次社会养老保险制度改革，市、镇街（包括村和社区）两级共需投入62亿元，其中，“补缴”和“补实农居民个人账户”两项资金多达36亿元。

事实证明，医保发展的十年间，东莞参保政策不断改革，在险种管理上实现了“五险合一”，改变了社会保险“五龙治水”、多头决策的局面。医保待遇不断调整，至今已经建立起全市城乡一体化的医疗保障体系。东莞医保的政策及待遇水平已处在全国领先位置。

人人享有的基本保障

管理机制的改革带来的是东莞市社会保障工作实现了一个系统管理、一个窗口对外，降低了一体化的运行成本，提高了效率，也大大增强了基金的调剂能力。2006年，东莞市明确规定“全市各村（或社区，含村民小组）必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”。农民社会保险基金的安全性和调剂能力由此得以增强。

东莞社保事业的创新发展不仅使东莞市人民群众共享了改革开放成果，还通过民生保障的实现打开了居民消费阀门，受到了各界的好评。2009年12月，广东省深化体制改革工作会议上，广东省委汪洋书记赞赏东莞：“探索建立城乡一体化基本社会保险制度取得重大进展，在全省率先实现了城乡养老和医疗保险的全面接轨；敢于在社会领域先行先试，统筹城乡社保制度，在珠三角地区很有推广价值，有利于《珠三角发展规划纲要》的贯彻落实”。

东莞市社会保障局把构建人人享有的医保体系的理念，形象地概括为“披萨饼”理论，“披萨饼”第一层级是社会救助部分，向弱势群体、特殊人群倾斜，体现政府的责任；第二层级是社会基本医疗保险，覆盖范围包括城镇职工、农村居民和城镇居民、灵活就业人员、非本地户籍外来务工人员等，实现低水平、广覆盖、保基本，体现公平公正，这一部分要做大、做宽，确保人人享有；第三部分是多种形式的补充医疗保险，就像披萨饼上的肉酱、水果，是对基本医疗保险的锦上添花，满足参保人更高层次的医疗保障需求。

东莞医疗保险制度改革的成功经验，为广东省乃至全国基本医疗保障制度建设探索了路子，积累了经验；东莞市医保制度改革的亮点之一就是将基本医疗保障的范围扩展到了社区门诊医疗；2010年5月12日，全国政协社会和法制委员会副主任、原劳动和社会保障部副部长王东进到东莞调研时感叹：“东莞医保模式”令人钦佩，无论是模式、体制、还是管理理念，都代表了中国医疗体制改革的发展方向和未来。

在医保制度的政策取向和发展目标明确后，资金是确保一体化的关键问题，东莞市按照经济发展水平将28个镇划分为欠发达和非欠发达镇，有差别地划分市、镇、村的资金负担比重，减轻欠发达地区的财政和集体负担保证医保费用能及时足额到位，保证一体化公平和有效推进。

东莞以跨部门的行政机构改革为契机，整个跨部门的行政资源，实现统一的社会保障管理，统一的社会保障信息管理平台，不仅值得珠三角地区其他城市借鉴。2011年2月28日，在北京举行的中国社会保障与改革发展研讨会上，东莞市社会保障局局长梁冰也被邀请介绍东莞经验。

“披萨饼”理论：三层级的医疗保障体系

□ 编辑崔银娜□ 美编庞佳