浅析政府在社会主义新农村建设中的作用

王立健

编者按：

社会主义新农村建设工作在全国各地迅速展开以来，其经济效益、社会效应和人才效益进一步得到体现，但同时，一些地方在新农村建设的实践中不同程度地存在一些错误认识和不良做法。在这一情况下，我们要认识到，充分发挥政府在社会主义新农村建设中主导作用，做好导向、投入、规划、制度建设等方面的工作，既十分重要，又十分紧迫。这就决定了，政府在新农村建设中，既要坚持政府主导，又要坚持农民主体；既要坚持宏观指导，又要坚持微观落实；既要坚持加大政府投入，又要坚持动员社会参与，既要坚持着眼长远，又要坚持立足现实；既要坚持“硬件”建设，又要坚持“软件”建设。

建设社会主义新农村是党中央以科学发展观为指导做出的重大战略决策。2006年以来，国家出台了一系列强农惠农政策，全社会关注农村、关心农业、关爱农民，社会主义新农村建设取得了丰硕成果，农村、农业、农民的面貌发生了重大变化。在党的十七届三中全会做出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的背景下，全面总结、深入思考、审慎判断政府在新农村建设中的作用，对于应对当前经济形势，扎实推进农村改革发展，促进我国经济持续平稳较快发展具有十分重要的意义。

在推进社会主义新农村建设中存在的一些问题

社会主义新农村建设工作在全国各地迅速展开以来，其经济效益、社会效应和人才效益进一步得到体现，但同时，有些地方在新农村建设的认识和实践中出现了错误的思想和不良的现象，这要引起我们的高度重视和警惕。_

头脑发热，政绩迷恋。对建设社会主义新农利，一些干部特别是一些从事农村工作的基层干部还存在模糊认识。有的认为新农村建设就是整顿“村容村貌”；有的认为新农村建设就是修建完善文化广场、中心街道等村集体硬件设施；还有的认为“小康不小康，关键看住房”，把新农村建设简单地理解为建设农民新村。少数县乡干部头脑发热，热衷于立招牌，把新农村建设当作是自己政治上升迁的大好机遇，全然不顾实际情况和农民意愿，希望在短期内就搞出“政绩工程”。一些地方的“十一五”规划规定，20户以上的村都要通油路，都要盖新房子，都要按照新的统一的图纸建设。

越俎代庖，包办代替。应该承认，地方政府和部门对中央提出建设社会主义新农村的战略决策的积极性是非常高的。工作力度也很大，但是由于受长期形成的思维定势的影响，一些干部没能正确地摆正政府引导与农民群众为主体的关系，缺乏引导和激发农民发展生产、建设家园的有效措施，进而把农民群众排斥在外，完全忽视了农民群众在新农村建设中主体作用的发挥。有很多县乡的新农村规划，是规划部门做出来的，农民没有说话的机会，这一切都严重挫伤了一部分农民的积极性，在由政府主导的强势作用下，一些农民也忽略了自身的存在，表示“上面要干啥就干啥”。

冒进浮躁，急功近利。主要表现在：有的地方将建设新农村当成运动来搞，不甘落后于别人，不顾一切地赶进度、争上游；有的地方盲日蛮干，揠苗助长，大搞“限时工程”和“达标工程”；厕所贴瓷砖、门前建喷泉、贷款建洋房、扛着锄头进电梯——这些看似夸张的现象，却成为一些地方在建设社会主义新农村中追逐的样板。有的地方急于推典型、定模式，大肆宣扬新农村建设的成果等等。一些地方干部指望两三年工夫就能建成新农村，索性提出全部拆除现有住房，实现村民的整体搬迁，损害了农民利益。这种不切实际的做法误导着一些地方搞新农村建设的思路，在实践上容易劳民伤财，增加了农民的负担，使新农村建设在农民群众心目中大打折扣。

项目至上，乱占耕地。一些地方把发展片面地理解成抓项目，要求各乡镇、县各职能部门都要积极与国家、省、市有关部门沟通，争取上级支持，努力让县里更多的项目报上名、排上队、进规划。在基层干部心目中，凡沾着“项目”的事热情就高，反之，工作积极性就不大。在这种错误认识的指导下，一些干部热衷于跑项目，从而忽略了“总体规划”、“民主管理”这些基础性工作，在这种风气的推动下，一些部门也会以支持“三农”为名，由部门造预算，拼命向国家要钱要项目，使国家财政投入分散，削弱了杠杆作用。更为严重的是项目引进来之后，为了盖工厂搞产业，就想方设法在耕地甚至是农民宅基地上动脑筋，由此造成的后果不堪设想。

消极对待，畏葸不前。有的地方抱着等待的心理，等着上级派任务、定指标，有检查就推动一下，没检查就按兵不动；有的地方依賴性强，把新农村建设束之高阁，任何事都依靠上级来做；还有的地方缺乏对资源的整合，却一味地向上级要资金、要政策等等。一些经济欠发达地区特别是贫困地区，干部群众存在畏难情绪。有的地方借口没钱没物，缺乏必要的宣传，本应该是新农村建设主力军的农民却不知道新农村建设是怎么回事；有的地方以为建设新农村只是喊喊口号，缺乏实际行动；有的地方借口地理条件差，群众观念落后，对新农村建设存在悲观论调等等。凡此种种，其实是对新农村建设缺乏必要信心的表现，是消极对待新农村建设的错误做法。

政府在社会主义新农村建设中的作用分析

建设社会主义新农村是一项长期而艰巨的历史任务，需要全社会的共同认识和共同行动。从本质上讲，政府是社会主义新农村建设的主导力量。这一主导力量，体现在导向、投入、规划、制度建设等方面的作用。_

政府在社会主义新农村建设中要起到“指方向”的作用。社会主义新农村建设是一个漫长的过程，不是一届政府或一任领导能完成的，即使是经济发达地区也不能例外。各级政府一定要充分认识到新农村建设的艰巨性、复杂性、长期性，要有长期持久的建设思想。同时，实现建设新农村的历史任务，不能只局限于农村，要引导社会各方面力量共同参与新农村建设，使社会主义新农村建设成为全社会共同行动。社会各界要互相配合，搞好服务，形成合力，发挥各自优势，为建设新农村出钱、出力、出技术、出智慧。要组织机关、团体、企事业单位参加新农村建设，分别支持一乡一村，实行“城乡一带一，共建新农村”。民间协会、志愿团体或社会名流，可以自愿与农村社区建立交流和支持关系，帮扶一个村或几个村，为建设新农村建立功德。从而在全社会形成城乡之间相互促进，共同繁荣，良性互动的新局面和共同营造全社会关心农业、关注农村、关爱农民的浓厚氛围。

政府在社会主义新农村建设中要起到“给资金”的作用。改革开放以来，我国农民收入虽然大幅度增加，但农民整体上收入水平还比较低，农民不具备经济上的投资能力。自从20世纪80年代以来，国家的财政投资基本上是以城市为主的。所以，建设新农村，政府首要的事情是站在调整国民收入分配全局的

高度，切实将财政分配、资源配置向城市倾斜的政策，向重点支持农业、农村，重点让农民受益转变。当前要着力支持解决农民生产、生活中最紧迫的实际问题。一是加大对大型水利浇灌设施、交通设施、电力和能源设施等的投资。二是对农村的道路、供排水、通讯、广播电视、校舍、卫生院(所)等基础设施，以村为单元进行全面改造建设。三是涉及到农村可持续发展的公共产品供给，包括建立农村义务教育经费长效保障机制，保证两年内让农村中小学生享受免费九年制义务教育；建立新型农村合作医疗制度，构建真正的农村公共卫生服务体系，从制度上解决农民看病难的问题；加快农村社会保障体系建设，按照“低水平、广覆盖、有保障、可持续”的思路，为农民建立大病医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度。通过农村公共品供给制度安排，为农民创造“学有所上、病有所医、贫有所济”的条件。

政府在社会主义新农村建设中要起到“绘蓝图”的作用。新农村建设的目标涉及经济、政治、文化和社会各个方面，是一项十分复杂的系统工程，必须切实加强规划工作，突出规划的龙头指导地位。这里既有把新农村建设纳入当地经济和社会发展的总体规划的问题，也有具体编制新农村建设的规划问题。各级政府要加强组织引导，制定新农村建设的总体规划，做到“规划先行、科学指导”。规划要充分考虑到今后工业化、城镇化的长远趋势和村镇布局的长远变化，突出重点镇和中心村的建设，不要遍地开花。欠发达地区村庄和人口比较分散，城镇化的格局尚不明朗，编制规划尤其要注意到这一点，不能片面追求水、电、路的通村率。今后要撤并的边远村庄和人口稀少的居民点，现在没有必要花很大代价再搞大规模的基础设施建设，一些发达国家新村运动结束后，农村人口日益稀少，大量房屋等基础设施闲置的教训我们要吸取；要从村镇的山形地势出发，依山顺水，不推山、不填塘、不砍树，追求人与自然和谐，形成各具特色的自然村落、田园农庄、农村社区，防止千村一面；规划中要注意保护有价值的传统民居等文化遗产；一些地方农村祠堂很多，且大都位于村庄中心，在村镇规划中应重视保护和利用农村祠堂，把祠堂建成培训基地和文化活动中心等；要突出农村特色，便利农民生产生活。那种想当然地把农村“城市化”，把城市建设模式照搬到农村的做法，最终只会伤害农村相对洁净的自然环境和人文生态，付出不必要的代价。

政府在社会主义新农村建设中要起到“建组织”的作用。新农村建设需要政府的投入起到先导、主导作用，但并非要政府大包大揽，最终还是要靠农民自己来建设。因此，政府在制定新农村建设规划时，要思考如何形成一个发挥农民主体地位的机制，这就是发展农利合作经济组织，提高农民的组织化程度。只有不断提高农民的组织化程度，不断加强农民的合作能力，农村有了组织载体，才能对接上国家的政策投入，对接上国家的资金投入，发挥自身在新农村建设中的主体作用。农村合作经济组织的发展是市场经济的产物，但是合作经济组织的发展又不单单是一个经济问题，它和政府的培育有密切的关系。在我国农村当前发展这一特定阶段，必须强化政府的引导、调控及推动职能，从以下几方面做好促进工作：一是加大宣传力度，充分认识发展农村合作经济组织对新农村建设的重要性和必要性，积极稳妥地推动农村合作经济组织的发展；二是明确农村合作经济组织的地位和作用，加强对合作经济组织的领导，保证其健康成长；三是加快农村合作经济组织立法，强化宏观指导，明确农村合作经济组织的法律地位；四是搞好试点示范，扶持农村合作经济组织发展。

实现政府在社会主义新农村建设中主导作用的原则

在新农村建设中要正确发挥政府主导作用，必须正确处理好一些重大的关系、坚持好一些重大原则。只有这样，政府才能充分尊重农民的主体地位，在群策群力基础上发挥主导作用，积极稳妥地开展社会主义新农村建设。

既要坚持政府主导，又要坚持农民主体。政府主导所包含的内容主要指政策导向、组织领导、规划设计、资金保障等基本方面。离开了政府主导，可以说，新农村建设就是一句空话。因此，政府在新农村建设中的主导作用，就中央政府而言，主要体现“三个导向作用”：一是工作安排上的导向作用。党的十六届五中全会后，新农村建设被纳入国家“十一五”规划，中央政府还召开了一系列会议对新农村建设进行部署，动员和整合各级政府和社会资源，形成了全力投入社會主义新农村建设的格局。二是财政和基本建设资金分配的导向作用。强调国家财政和基本建设资金的分配贯彻“城市支援农村，工业反哺农业”的方针，以加大支农投入力度。新农村建设的一个重要目标就是改善农村公共基础设施落后现状，若没有政府财力作为资金保障，农村公共基础设施的改善是根本不可能实现的。三是国家产业政策的导向作用。中央政府从全局进行调控，在能源优势产区布局、生态环保、能源交通以及农产品质量安全等工程规划方面，对社会投资有强大的引导作用，这将从根本上加强农业综合生产能力和公共基础设施建设。在新农村建设的公共产品提供上，政府是投资主体，这与以往空泛的“人民事业人民办”的口号相比，也证明了政府在新农村建设中的责任。

农民是社会主义新农村建设的主体，这是大家一致的认识。但是，关于主体的理解却各不相同，在实际工作中引起r不少偏差。其实，社会主义新农村建设从根本上来说是农民本身的事业，最终的目的就是要通过新农村建设转变我国农民千百年来固化下来的传统生产生活方式和文化价值观念。新农村建设中，农民的主体性主要体现在三个方面：一是培育广大农民的主体精神。其目的在于养成农民的主体性，内涵就是农民作为农村生产和生活的主体，应积极主动、创造性地参与新农村建设活动，以实现和促进农民自身的发展，成为新农村建设的主人，成为具有主体意识的一代新农民。二是广大农民群众是新农村建设的积极参与者。新农村建设是亿万农民群众自身的事业，只有广大农民群众积极参与，新农村建设才能顺利进行。这不仅意味着新农村建设规划设计要符合农民自己的意愿和需要，更意味着农民群众在新农村建设中还要力所能及地出钱出力，投身于新农村建设。二是广大农民群众是新农村建设的直接受益者。新农村建设20字目标非常清楚，无论是生产发展、生活宽裕，还是乡风文明、村容整洁、管理民主，直接受益的都是广大农民群众。总之，广大农民的社会公民主体地位决定了只有农民才是社会主义新农村建设的主体。新农村建设中政府的主导作用与农民的主体作用是外因与内因的辨证关系。

处理好两者的关系要避免两种倾向：一是政府在新农村建设中无视农民主体地位、不尊重农民意愿、大包大揽

以及搞假大空工程、面子工程、政绩工程等，劳民伤财，最终损害广大农民的利益；二是弱化政府尤其是农村基层政府的主导作用，特别是在新农村建设资金的投入上，把本该由政府承担的农村公共基础设施建设资金因强调农民主体地位而嫁转到农民头上，甚至把中央财政投入的建设资金截流或挪作他用，使社会主义新农村建设变成又一个“刮民工程”。

既要坚持宏观指导，又要坚持微观落实。社会主义新农村建设，政府责任重大，但各级政府却各有各的职责，必须合理分配各级政府的责任，才能形成不同层级政府的责任体系。中央政府在新农村建设中的主要责任：一是统筹规划决策。社会主义新农村建设是新时期党中央的战略决策，需要中央政府进行总体规划，统筹安排部署，这样才能把执政党的意志转化为切实可行的行动。二是方针政策制定。中央政府还须把新农村建设的总体规划细化，制定相应的实施细则，以利于下级政府执行和落实。三是公共基础设施投入。农村公共基础设施的建设是新农村建设的重点，政府的投入是必不可少的。此外，中央政府应对中央财政进行统筹调控，运用中央财政转移支付来支持新农村建设，特别是西部贫困落后地区的新农村建设更是离不开中央财政的扶持。

在中央政府确定新农村建设的大政方针之后，省、市、自治区政府的主要责任应体现在：一是配套政策的制定。作为地方政府必须不打折扣地坚决执行中央的决策，在具体执行过程中，要结合自身实际，制定出台相应的配套政策，推进新农村建设。二是落实监管。地方政府制定出相应的配套政策后，应依据实际情况进行科学的部署安排，督促并临管区、县政府具体落实开展新农村建设。二是配套资金投入。在新农村建设中，中央财政的投入不可能太多，其投入主要是对西部贫困地区的财政支持，因此，各省、市、自治区特别是东部沿海经济比较发达的省市区的新农村建设的资金应主要由省市财政投入，即使是中央财政给予支持的，省、市自治区财政也必须有相应的配套资金跟进，以保证新农村建设庞大的资金需求。

县、乡(镇)政府作为我国农村基层政府组织，是新农村建设的具体组织实施者，具有不可替代的重要作用，其主要责任表现在：一是宣传发动、政策解释说明。中央的决策要转化为广大农民群众的实际行动，需要县、乡(镇)政府去宣传发动，让广大农民充分理解新农村建设的伟大意义以及农民受惠的实际利益，调动农民参与新农村建设的主动性、积极性和创造性。二是规划设计。新农村建设关系到农村经济社会发展的长远火计，必须有超前的规划设计。而目前农村生活设施的建设基本上是没有规划的，因而县、乡(镇)政府必须承担起新农村建设的规划设计之责。三是组织实施。在新农村建设规划做出之后，县、乡(镇)政府应具体组织实施，包括建设资金的组织落实、建设项目的施工招投标、建设工程质量的监控以及组织检查验收等工作。四是资金的具体使用及监管。新农村建设中，资金投入是关键，除了中央及省、市、自治区政府财政资金外，有能力的县、乡(镇)政府也应投入部分资金，不足部分县、乡(镇)政府还应通过各种途径去争取落实。此外，新农村建设投入的巨额资金，县、乡(镇)政府应建立严密的资金使用管理制度，严防贪污挪用等权力寻租现象的发生，确保所有资金不折不扣地用在新农村建设上。

既要坚持加大政府投入，又要动员社会参与。社会主义新农村建设成败的关键在于资会的投入。目前，国家正在逐步扩大公共财政覆盖农村的范为，加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，并开始调整国家建设资金的投向和结构，大幅度增加对“三农”的投入，建立财政支农资金稳定增长机制。政府的资金投放领域应主要在三个方面：一是农村公共生产基础设施，包括农田水利设施建设、提高耕地质量、农村生态环境保护、农业耕作方式的改进等；二是农村生活基础设施，包括道路改造、供排水、厨卫用房改造、住房改建、新能源开发、通讯和广播电视的覆盖、垃圾处理等；三是农村社会发展基础建设，包括农村基础教育、农村医疗保障以及农村社会保障等。这些基础设施改造的投入将极大地改善农村生产生活条件，提高其它社会资金投入农村的盈利水平，从而达到吸引大量社会资金投入新农村建设的目的。

农村的发展以及农业生产结构的调整，农业的产业化、现代化，最重要的还是要依靠市场的力量聚集社会资金的投入，以解决新农村建设中所需的庞大资金问题。当然，社会资金投放领域应主要是在能够取得经济效益的农业产业化方面：一是农业产业化开发，包括高效优质农产品的产业化开发，现代农业、生态农业、观光农业的开发等；二是农村工业园区建设，在保护好农村生态环境的基础上，依托农产品深加工进行农村工业园区开发建设是增加农民收入、提高农村自身资金积累的重要途径。

处理好政府资金投入与社会资金投入的关系非常重要，这直接影响到新农村建设的进程。政府资金投入是新农村建设的关键，但并不是说新农村建设的资金主要由政府投入，与新农村建设需要的人力、资金、物资总量相比，政府的投入只能是很少一部分。尤其从生产、生活资金看，农民是新农村建设的主体，这和农民是市场主体地位、社会公民的主体地位一致的。事实上，农民在修建住宅、对生活设施的改建上就是资金的投入主体，农民的投资能力也是有限的，因此，社会资金的参与程度和投资能力，直接决定着新农村建设的速度，依靠社会资金发展农村经济，推进现代农业，提高农业产业化和市场化程度，这才是新农村建设中最终解决问题的根本途径。

既要坚持着眼长远，又要坚持立足现实。着眼长远，就是指在规划中要充分考虑到我国经济社会和现代科技信息发展迅猛的势头、农村工业化和城镇化发展的长远趋势以及村镇发展的长远规划，预留发展余地，使规划建设的新农村在一个相对比较长的时期内都能体现科学化、现代化和舒适化的要求。在新农村规划的设计上，体现前瞻性应凸显一个“新”字：一是要有长远眼光，以超前的意识、发展的眼光、创新的思路进行科学规划和设计，根据农村人口变动、城镇化发展的远景、社会发展趋势和国家产业政策合理确定村镇建设、整治和发展规划；二是要与“十一五”规划相衔接，避免走弯路，要把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设统一起来，协调推进。

立足现实，就是指充分考虑农村实际情况，因地制宜，从实际出发，尊重农民意愿，满足农民的现实需求，不搞贪大求洋、整齐划一。一是应遵循社会发展基本规律，实事求是，充分考虑现实基础和群众要求，坚持从现有条件出发，做到量力而行，不搞一刀切；二是在村庄建设上“宜改则改，宜建则建，改建结合”，切忌大拆大建，强制拆迁，随意撤村并村。同时，注重保护村庄特色，

防止“千村一面”、“只见新村，不见新貌”；三是按照各地自然生态条件、生产生活水平、经济发展水平来制定建设规划，努力把新农村建成为产业型、生态型、园林型、旅游型、服务型等有各自特色的新农村板块和集镇。社会主义新农村建设是事关我国农村长远发展的战略决策，在制定建设规划时，要处理好前瞻性和现实性的关系。新农村建设如果缺乏前瞻性，就会失去战略意义，导致走弯路及重复建设的浪费现象；如不顾现实基础，就会脱离实际，成为空中楼阁。

处理好两者的关系，既是把握事物发展规律的需要，又是以科学发展观统领新农村建设的必然要求，因此，要充分注意三个差异：一是城乡差异。农村建设和城市建设有着明显的不同，不能一味仿效。新农村建设必须采取适合农村特点的模式进行。二是地区差异。中西部的农村和农业明显落后于东部沿海地区，因而新农村建设的目标起点应有所不同。三是发展阶段差异。新农村建设是一个长期的过程，由若干阶段组成，应据不同阶段的不同特点循序渐进，因时制宜，扎实工作，保证农村经济社会的可持续发展。

既要坚持“硬件”建设，又要坚持“软件”建设。“硬件”建设，指的是为了解决目前我国农村最紧迫的公共基础设施缺乏的问题而投入资金的建设项目，主要有三方面：一是农业生产急需的公共基础设施建设，包括农村大型水利灌溉设施、交通设施、電力和能源设施等；二是农民生活条件改善的基础设施建设，包括农村的道路、农民住房、供排水、通讯、广播电视、校舍、卫生院(所)等基础设施；三是农村环境的全面改造，包括村容村貌改造、农村垃圾处理、环境绿化，公共活动场所建设等。

“软件”建设，指的是为确保农村可持续发展对农民思想观念及生活方式的改造、农民文化素质的提高、农民社会保障机制的构建、乡村民主治理制度的健全等投入资金的领域，主要包括：一是提高农村人力资源素质，建立农村义务教育和农民培训经费的长效保障机制；二是建立新型农村合作医疗制度，构建切实有效的农村公共卫生服务体系，从制度上解决农民看病难的问题；三是加快农村社会保障体系建设，按照“低水平、广覆盖、有保障、可持续”的思路，为农民建立大病医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度；四是倡导文明新风尚，用先进的、健康的、科学的文化占领农村。只有协调处理好“硬件”和“软件”建设，才能有利于社会主义新农村建设。忽视了“硬件”建设，“软件”建设就是一句空话；片面地追求“硬件”建设，忽视“软件”建设，这样的新农村只能是形式主义、徒有其表，违背了社会主义新农村建设的真正目的。因此，新农村建设中必须“软”、“硬”兼施，决不能单纯把新农村建设理解为只是新村庄建设，从而把政府新农村建设的全部精力和重点用在搞新村镇规划、修道路、盖新房等硬件建设上。

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