基于城乡一体化视角的公共图书馆治理与制度创新

●程孝良，朱 琨，黄 英，郑 蜀

（1.成都理工大学 a.高教研究与评估中心，b.档案馆，成都 610059；2.四川省图书馆，成都 610041）

推进城乡公共图书馆一体化发展是科学发展观在文化领域的基本体现，是构建社会主义和谐社会的内在要求和统筹城乡发展的具体要求，也是我国“十二五”改革发展的基本任务、必然选择和改善民生的具体实践。现阶段我国从私人产品短缺时代步入了公共产品短缺时代，［1］115在总量供应不足的前提下，通过制度创新推进图书馆一体化发展，让人民共享文化发展成果，已成为现阶段统筹城乡发展中亟待解决的课题之一。

1 公共图书馆话语流变

从我国经济社会发展轨迹来看，经过30多年改革开放和经济的高速发展，我国社会基本从生存型社会过渡到发展型社会，［1］115而且更加注重科学发展、可持续发展。从现阶段我国公共图书馆建设与发展的基本国情出发，在注重解决人民群众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间这个主要矛盾的同时，更需要强调当前我国社会发展的阶段性特征以及由此伴生的新矛盾，即全社会公共文化需求全面快速增长与基本公共文化产品短缺的矛盾。从宏观上看，现阶段我国从私人产品短缺时代步入了公共产品短缺时代，这个变化是形成今后10年、20年我国公共文化发展方式转型的一个重要的基础条件。从区域发展来看，东西部发展的差距以及城乡二元经济结构和制度安排，导致了城乡之间的“信息鸿沟”。由于传统二元经济结构和制度结构尚未全面打破，改革中利益关系调整的影响以及收入差距的不合理扩大，使得某些不公平发展的问题不仅存在，而且在一些方面还比较突出。进入发展型社会的新阶段，改革既要消除城乡二元的经济结构，更要加快建立城乡统一的基本公共服务制度，着力推进新阶段的城乡统筹发展，解决现实城乡居民公共服务的不公平问题。

公共产品尤其是基本公共服务，不仅涉及到民生问题，更涉及可持续发展的基础问题；不仅是一个发展水平的问题，更涉及到一个制度安排的问题，事实上是一个公平与可持续发展的问题。“民主不仅是图书馆发展的目的，它也是图书馆发展的手段，甚至就是图书馆发展本身--图书馆发展的实质应该视为人民不断扩展和深化他们在图书馆公共事务上的民主权利的过程。”［2］文化民主是一种愿景，是一个通过体制机制创新而不断完善的过程。因此，在我国社会主义发展的新阶段，在总体投入相对不足的条件下，建设和发展图书馆制度必须充分发挥政府在公共图书馆服务领域的重要作用，推进公共图书馆服务制度变革，改革现行管理体制，创新公共图书馆投入与运行机制。

公共图书馆作用对象（人而非物）和作用结果（不可计量）的特殊性，内在地规定了其制度创新的价值取向和根本目的--以满足公众（读者）的文化信息需求而设计。“有为才有位”，服务读者是公共图书馆精神和制度的根本。因此，公共图书馆制度创新必须守住其事业发展的“根”--“读者为本”的基本理念。这是公共图书馆制度优劣的唯一判断标准。明确界定政府、图书馆、公众三者的关系，是公共图书馆治理和制度创新的根本基础和出发点。席涛等认为它们之间存在着图1所示的互动框架。［3］

图1 政府、公共图书馆、公众之间的互动框架

2 两种典型的一体化路径

2.1 国内外两种典型的图书馆一体化路径

在公共图书馆服务体系建设方面，国内学者对图书馆资源整合与共享模式（如总分馆制）进行了大量理论与实践研究，期望不改变图书馆行政隶属关系，找出一种适合中国国情的总分馆模式，并产生了嘉兴模式、图书馆之城模式等。然而，体制机制却阻碍了总分馆制的进一步发展。［3］作为公共政策的“分级办馆”制度，无论是设计理念还是具体的实践运行，都缺少公平地分配资源的要素。“分灶吃饭”体制下的经费来源，“分级管理”体制下的人员管理，客观上延滞了基层特别是乡村图书馆的发展，造成城乡信息机会不平等的延续、扩大。

虽然经济发达省区公共文化均衡化发展的实践产生了北京模式、上海模式、浙江模式、厦门模式，但我国不同地区的经济和社会发展状况，决定了公共文化的目标不尽一致。考虑到经济相对落后的现状，这些模式很难为其他省区完全“复制”、推广。北京因其独特的区位条件，获得国家大量投入且大量引进外资；浙江在一定程度上得益于早期农村集体工业的发展，然而这些因素是其他省区并不具备的经济变量；上海则是典型的大都市经济，虽然在建立现代市场经济上具有很强的示范性，但其转换过程对全国而言基本没有典型意义。

研究西方国家的公共文化政策，我们发现发达国家城乡公共图书馆资源的配置方式主要是“经济溢出供给型”。所谓“经济溢出供给型”模式，是指通过优先发展经济，待经济发展到较高水平后，在公共财政充裕的前提下，发挥“经济引擎”的带动作用，自然形成的改善公共文化水平、提高管理质量的实现方式。“经济溢出供给型”模式的前置条件是经济发展水平较高，公共财政较宽裕。在我国，北京、上海、广东、浙江等沿海经济发达省区城乡图书馆发展较好的地方，也主要是采用这一模式。然而在我国广大经济欠发达地区，受经济总量和“再发展”的制约，显然难以选择这种模式，这就要求另辟蹊径，因地制宜地闯出一条新路。与“经济溢出供给型”模式相对的是“体制机制供给型”模式。这种模式的前置条件是有健全的供给体制和运行机制。体制机制本身不会直接产生公共文化所需资金，而是通过创新体制机制，改革原有机构臃肿、人浮于事的体制，改善低效率的运行机制，发挥“体制引擎”的牵引作用，使达到过去公共服务的效率标准在新体制新机制的作用下能够降低资金成本，使原计划安排的资金额度在新条件的作用下产生远比过去高得多的公共服务效率。［4］降低服务管理成本、减少投入仍可达到原有效率，保持同等投入亦可提高效率，效率的提高直接来自新体制、新机制，这种模式就是“体制机制供给型”模式。成都城乡图书馆一体化的实践就是这一模式的典型。［5］

2.2 成都模式及其广泛的典型意义

2003年伊始，地处西部的成都市开始了城乡一体化改革，即通过政府的大力投入，加快农村公共文化服务体系的建设，促进城乡公共文化均衡发展；通过政府体制改革，构建城乡一体的政府管理体制，探索建立新型基层治理结构。回顾成都促进城乡公共文化均衡发展的实践，可以看出，这条路就是着力于制度建设、体制改革、机制创新的“体制机制供给型”模式。

对经济欠发达地区而言，成都公共图书馆一体化路径与模式具有广泛的典型意义。系统研究总结成都模式，可以发现其具有5个重要特点：（1）制度创新是核心动力；（2）通过体制机制改革，实现“内生型供给”；（3） 公共服务领域引入市场化机制；（4） 完善公众参与和回应机制；（5）通过基层民主制度改革，完善公众权益表达与保障机制。

3 公共图书馆制度基础、发展逻辑与制掣因素剖析

现代公共图书馆制度起源于西方，而西方公共图书馆制度是资本主义制度的产物。从其产生发展的制度环境来看，民主、法治、自由、人权、平等、博爱等价值观与社会理想构成了其核心理念，从其发展过程来看，先是民间自发创办，而后逐渐得到政府的重视，最后两个渠道逐渐汇合而达到共识。而我国则是直接从封建社会进入社会主义社会，公共图书馆制度设计不可避免地受到传统封建官本位意识的较大影响。公共图书馆制度不是民间自发产生的（社会发展规律使然），而是直接从西方移植嫁接的，其建设（硬件） 和管理（软件）都由政府一手包办。虽然在理论政策层面较好地坚持了民本精神与思想，注重体察民情、表达民意及人本关怀，但在实践层面，却又不同程度地受到或容忍了官本位体制因素的存在，使得中央的利民政策在执行中，政策利益流向带有很大的不确定性。在公共图书馆领域，在我国虽然提出了“普遍均等、惠及全民”的思想，可是由于制度背景不同，社会经济不发达以及制度设计的缺陷，纵然公共图书馆服务体系（通过“共享工程”和总分管制等）已然建成，但公民权利意识缺失，图书馆（特别是基层图书馆） 价值取向不是以维护和保障公民的知识权利作为办馆目的，另外，政府权力边界不明，权力无限制使得公共图书馆的发展打上了官员个人意志的烙印，政策具有很大的随意性，导致公共图书馆建设大起大落，缺乏连贯性和可持续性。公共图书馆法制尚待进一步完善，导致各级政府、主管部门在公共图书馆建设与管理中权、责、利不清晰，这也是目前我国公共图书馆的发展虽有维护和保障公民图书文化权利的价值导向，政府和各级公共图书馆也正在积极倡导和努力实践，但由于没有具体的眼光向下、各负其责的制度设计，因而实质上无法真正实现的根本原因。［6］

4 公共图书馆制度框架与创新路径选择

考察我国城乡公共图书馆服务体系的现状，从利益主体分析，当前公众对公共图书馆的现实需求强烈与参与意愿不强，资源配置不均衡导致服务供给薄弱与诱导需求过度，政府职能缺失与越位并存；从制度运行生态剖析，受制于经济社会环境、文化体制、制度支撑等；在制度耦合、投入与运行、监管等制度设计层面存在内在缺陷。因此，从推进城乡一体化的视角考察，借鉴国外尤其是西方发达国家的经验，推行公共图书馆治理和制度创新，已成为当前公共图书馆领域亟需解决的重大课题。

4.1 国外公共图书馆治理与制度创新的理论与实践

总体上看，“二战”以来西方国家公共图书馆管理与制度经历了两次大的转变：第一次是从国家单方面的图书供给与传播过渡到一种更多元与包容的立场。从政策上看，强调公众接触图书馆的机会与参与机制；推广多种所有制图书馆融合与多元性共存等。第二次转变更侧重图书馆公共行政与管理理念上的转变。始于20世纪80年代的政府改革，使西方国家公共图书馆制度和管理都进入了大规模调整阶段。期间，新兴管理思想与理论层出不穷，对公共图书馆制度设计、管理和服务产生了巨大影响。在这些思想的影响下，西方国家公共图书馆不论在制度上，还是具体实施上，都创造出了许多符合自身实际并行之有效的模式方法，尤其在公共图书馆功能定位、资源配置、市场化运作方面的一系列制度设计，推动了公共图书馆均等化发展，保障并实现了公民的基本文化权利。在资源配置方面，采用文化部（理事会）管理下的国家文化基金模式，辅之以完善的捐赠制度，为公平分配提供了制度保障。在运营效率方面，引入市场机制和竞争理念，重视成本与服务收益之间所形成的经济效率和组织目标与公众需求之间所形成的社会效益。在内部管理模式上，多采用政府有限权力管理与公民自治结合的管理模式。在治理模式方面，创生了图书馆理事会（领导下）--馆长型治理模式、所有者单向治理模式、顾问型委员会治理模式。

4.2 公共图书馆制度创新的路径选择

4.2.1 构建“上下互动、交互理性”的公共图书馆制度框架

公共图书馆制度的价值取向和根本目的在于通过一整套制度规范来明确政府、图书馆、公众的角色、各自权利和义务，达到约束行为，调节和优化关系的目的，最终达到“以最少的投入，实现普遍、均等，惠及全民”的目的。城乡一体化包含了五大相互关联的机制：政府责任机制、委托代理机制、资源整合与共享机制、公众权益表达与保障机制、公众参与和政府回应机制。

●政府责任机制。公共图书信息服务作为政府主导的公共产品，供给主体是政府，必须坚持政府的公共文化服务中的主体地位。公共图书馆制度创新，必须通过立法明确各级政府责任与权力边界。从政府发展公共图书馆事业的最终目标来看，其具体责任体现在：一是公平，就是要保证全体公民都具有平等的文化信息权利，消除“信息鸿沟”；二是效率，就是要以最小的投入，实现最大的社会和经济效益，消除“信息孤岛”；三是民主，就是要保障公民在公共图书馆服务体系中的主人翁地位，实现“信息民主”。从政府责任的内容体系看，一是财政投入，即政府向公共图书馆进行公共财政投入；二是有效监管，对公共图书馆服务进行监管，确保服务的公益性；三是制度供给，不断创新优化公共图书馆体制机制。［7］

●委托代理机制。委托代理理论认为，政府是公民基于信任基础上委托的“权益代言人”，公民通过纳税让政府为其提供优质的公共产品与服务，而“公共图书馆制度就是政府为保障公民文化信息权利而选择的一种制度安排”，因此，政府与公共图书馆之间在本质上存在着一种契约式的委托--代理关系。创新图书馆制度，应该通过制度改革，厘清政府、图书馆的权利与义务，从行政化管理向契约/合同管理与服务转变。一方面，通过体制与机制创新，减少政府的直接干预行为，“不越位”；另一方面，政府又必须切实履行其作为委托人的职责，“不缺位”。

●资源整合与共享机制。图书馆资源整合与共享机制无疑是图书馆公共服务制度的一项重要内容。通过图书馆制度创新，破除体制机制障碍，为一定区域内图书馆资源的实现共享提供基础和可能。

●公众权益表达与保障机制。公共图书馆制度创新必须把保障公众权益作为最高目标。建立有效的表达机制，改变以自上而下的行政计划替代公众意愿、以政府设计替代公众参与的现象，真正把满足群众需求作为图书馆决策的出发点；保障公众的管理参与权，建立良好的沟通机制，确保公众知情权、决策参与权、监督权等权利，增强公众对图书馆的话语权和影响力。

●公众参与和政府回应机制。图书馆的本质是为公众服务，失去了公众，图书馆就失去了生存的价值。在现代公共服务理论中，公民参与是一种不可替代的价值。在图书馆服务体系中，公众有一个主动参与、自我服务的过程，从而构成一个从知情到参与、到监督的完整权利链条，形成公众自我参与、自我管理、自我发展、自我服务的良性循环。

4.2.2 转变政府角色，创新公共图书馆服务理念

上世纪70年代韩国的“新村运动”是一场以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发建设家乡的活动，结果取得了巨大成就，改变了韩国农村的面貌，实现了城乡产业的均衡发展。考察韩国“新村运动”成功的经验，我们发现，政府的责任就是充分发动群众，坚持农民的主体地位，尊重农民意愿，农民需要什么就搞什么，而不搞自上而下、一刀切的“下乡式”运动。具体而言，就是从“控制导向”向“服务导向”转变，不再大包大揽。韩国“新村运动”的运作模式，其特点就是，以农民为主体，政府公务员起扶持作用。运动的开展，由村民选出的新村指导员领导，这些民选的指导员能代表大多数公众的利益。切实转变政府角色，就应该以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量标准。

4.2.3 改革公共图书馆组织结构，完善公众参与和政府回应机制

当前，在我国统筹城乡发展，推进城乡公共图书馆一体化的进程中，如果不注意完善公众利益的表达机制，缺乏公众参与的机制，就很容易搞成“花架子”、走形式主义，搞成“样板工程”和“形象工程”。［8］因此，城乡一体化也好，新农村建设也罢，不能仅仅停留在“形式”上。事实上，韩国的“新村运动”就是一个包括农民、城镇居民、厂矿、学校等各行各业在内的“泛国民建设新国家运动”。在这个过程中，要避免采取外部“注入式”的运动模式，而应通过完善公众参与和政府回应机制，因地制宜地构建一种“上下交互”的创新模式。实现美国学者登哈特描绘的“公民对话协商和公共利益”。［9］

4.2.4 改革管理体制，实现公共图书馆管理社会化

完善的公共图书馆服务体系应包括以下几个方面：第一，完善的社会化运营委托机制和政府、社会共同监管、评估的体系。第二，以政府的“公共文化服务采购”机制为核心，完善公共财政的图书信息服务补贴机制。第三，推动图书馆行政体制向社会组织转化，建立图书馆“设施资产化、运营社会化、管理契约化”的完整运营体系。

“二战”以来，西方行政改革的实践已然表明，公共服务领域不仅可以进行社会化改革尝试，而且适当的社会化改革还能提高政府服务效率和效益，让政府从自己不擅长也管不好的“大包大揽”的事务管理中抽身出来，专注于了解和回应基层公众亟待解决的问题，让有限的政府资金发挥最大的作用，既能解决政府公共资金不足的问题，又体现和照顾了原来无暇顾及的基层弱势群体利益，最大限度地促进社会公平。［6］在这方面英国政府“一臂之距”文化管理模式［10］就是成功的典范，值得学习借鉴。其实质就是：依法管理，管办分离。政府与文化机构保持适当而必要的距离，既不要管得太多、太死，也不放任自流。

5 结语

城乡一体化背景下的公共图书馆服务模式应该是一种“与社会主义市场经济相适应的行政管理体制”和“事业单位自我管理的现代运行机制”，一种全新的管理体制和运行模式。按照“保障投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则，以激发活力、调动资源、改善服务为重点，加快以人事制度、分配制度改革为核心的内部管理体制改革，畅通人员流转渠道，提升队伍整体素质，强化分配激励功能，调动内部积极性，促进其服务能力和服务水平的不断提高。在图书馆管理环节引入“竞争”机制，使图书馆摆脱对政府的依赖，在竞争中提高自己的实力，其核心目的就是从设施和运行上建立起“结构合理、发展平衡、资源共享、网络健全、运行高效、服务优质”的公共图书馆服务体系。

［1］迟福林.第二次改革：中国未来30年的强国之路［M］.北京：中国经济出版社，2010.

［2］黄颖.图书馆治理的比较制度分析［D］.北京：中国科学院研究生院，2004.

［3］席涛.公共图书馆制度创新：一个分析框架［J］.图书馆建设，2008（12）：60-63.

［4］肖云.成都市统筹城乡发展模式的社会经济效应分析［J］.成都理工大学学报（社科版），2008（1）：82-87.

［5］成都市社会科学院课题组.成都城乡公共服务均衡发展与村级公共服务水平比较分析调研报告［EB/OL］.［2010-04-15］.http∶//www.cdss.gov.cn/yanjiu/jxcg/BYKT/1404.htm.

［6］陈纪建.中西不同文化背景下的公共图书馆制度比较［J］.图书馆理论与实践，2006（1）：81-83.

［7］应永胜.农民工医疗保险：从国外经验谈我国政府责任的强化［J］.成都理工大学学报（社科版），2010（1）：102-108.

［8］黄婷.政府治理中公民网络参与的路径选择［J］.成都理工大学学报（社科版），2009（4）：70-76.

［9］（美） J V·登哈特，R B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004：193.

［10］宋耀辉.政府购买公共服务的理论与实践探索［J］.财经界，2008，6（下旬）：113-116.