生物入侵管控的国外试验

全海龙

各国在应对外来物种入侵的方法以及立法方面存在显著差别，有不立法的，有大量立法的；有严肃对待的，亦有散漫为之的。目前世界范围内还没有一个专门针对外来入侵物种的有法律约束力的协定

“外来入侵物种”这个词听起来有点专业，以前似乎离人们的生活也比较远，但是近年来，随着生态环保的发展，外来入侵物种逐渐引起世界各国的重视。

那么，什么是外来入侵物种？这一概念源于20世纪50年代生态学研究中提出的“生物入侵”术语。1958年，英国动物生态学之父查尔斯·埃尔顿（Charles S. Elton）出版了其历经三十多年科学研究推出的著作《动植物入侵生态学》，首次提出了“生物入侵”（Biological Invasion）的概念，并创建了入侵生态学学科。在此之后，生物入侵问题逐步引起各国生物学家的关注，并陆续开展了有关外来动物、植物、微生物、海洋生物等方面的研究工作。

虽然早在20世纪50年代，外来物种入侵的危害就已经引起了有关地区和人士的注意，但在全球范围内引起广泛关注并且开始采取有计划的行动，则是1992年在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会之后。这次大会上，联合国环境规划署（UNEP）提供了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity）给各国开放签署。

《生物多样性公约》是目前唯一涵盖外来入侵物种所有相关内容的国际公约。但是，它的规定仅仅是框架性质的，目前世界范围内还没有一个专门针对外来入侵物种的有法律约束力的协定。

各国在应对外来物种入侵的方法以及各自的立法方面存在显著的差别。有不立法的，有大量立法的；有严肃对待的，亦有散漫为之的……

英国：不单独立法

英国为履行其签署的一些国际公约而制定了诸多法律，其中很多涉及防治外来物种入侵的问题，但是没有一部法律是专门针对外来物种入侵防治的。而在其根据本国情况制定的许多法律中，也没有一部专门的外来物种入侵立法。

英国与外来物种入侵有关的立法主要见于1981年的《野生生物和乡村法》（Wildlife and Countryside Act 1981），该法中有一款规定了传播不是本地物种的动植物是违法行为。

随后英国又陆续制定了许多与动植物保护相关的法律，如《乡村和通行权法》、《环境保护法》、《鱼种进口法》、《动物健康法》、《蜜蜂法》、《濒危物种法》、《危险野生动物法》、《森林法》、《鹿法》等。但与《野生生物和乡村法》一样，这些法律也只是在个别条款对外来物种入侵作了规定，如《鹿法》只是在其中一款规定了一年中作为外来物种的日本梅花鹿和欧洲小鹿可以被人为捕杀的时间。

在外来物种引进管制环节，英国主要参照的是1996年12月9日欧盟制定的《野生生物贸易规则》（EU Wildlife Trade Regulation）。按照该规则，任何植物的进口，只要满足了检疫要求就不会受到限制，并不考虑它是否对本地物种有潜在的生态影响；引进外来动物的限制却颇多，除了有《野生生物贸易规则》的限制，还有《鱼种进口法》、《危险野生动物法》的限制，此外，一些特定物种还被绝对禁止进口，例如海狸鼠、美洲牛蛙和小龙虾。

美洲牛蛙是最大的一种北美青蛙，它的成长速度迅速，且胃口极好，其食谱包括昆虫、鱼、小龙虾、蛇、鸟的幼仔以及其他小型哺乳动物和两栖动物。20世纪70年代末期，随着宠物市场的发展，牛蛙蝌蚪大量进入英国的农贸市场和冷水鱼市场。一只母蛙在一个产卵季可以繁殖20000只卵，美洲牛蛙在英国各地疯狂繁衍，在其建立种群的地区，其他物种的数量急剧下降。英国立即作出清除美洲牛蛙的决定，并立法禁止进口美洲牛蛙。

目前英国对外来物种的治理在法律上还没有明确的要求和规定。只是在《环境保护法》中规定了对含有日本蓼科杂草虎杖的土壤和废物的控制措施。如果外来物种扩散到私人土地或者封闭水道，该法也可适用，但目前尚无法院的类似判例。因此，从总体上看，英国法律对清除外来物种并没有明确说明。

19世纪中期，日本蓼科杂草虎杖作为公园和花园里的一种东方观赏植物被引入英国。现在，日本虎杖在路边、河岸和荒地等区域已经造成严重问题，成为英国最主要的外来入侵物种之一。

倾倒含有日本虎杖根茎碎片的花园废弃物被认为是导致其扩散的主要原因。日本虎杖建立种群的地方，植物和无脊椎动物的多样性远远低于本地植物生存的区域。除此之外，它还能刺穿诸如停机坪、房屋地基之类的硬质地表，由此造成严重经济损失。自1992年以来，斯旺西（英国威尔士南部港口城市）控制日本虎杖的花费已经超过了16万英镑，并且要完全控制日本虎杖所需的成本预计将近800万英镑。

1981年，英国在制定《野生生物和乡村法》的时候，仅列出了两种外来物种，日本虎杖就是其中之一。但该法只限一种情况会被追究责任，即土地所有者允许日本虎杖通过其土地传播。

1997年，“康沃尔日本虎杖控制论坛”成立，论坛由环保部门、郡和地区委员会、英国自然和康沃尔野生生物信托等机构代表组成，收集新发现的日本虎杖详细信息，并且协调做出最佳的清除方案。但是，这种方法仅是对待像日本虎杖这样一个已经建立种群并成为问题的物种时才会适用。

美国：外来物种立法大户

美利坚合众国脱胎于大英帝国，其法系也同属海洋法系，但在外来物种立法问题上，美国却与老大哥英国不单独立法的做法截然不同，不仅大量立法，而且一脱判例法的窠臼，制定了大量的法典法。

自美国建国以来，数不清的外来植物、动物或微生物等就开始传入美国。它们排挤本土的动植物，破坏生态平衡，损害自然与人造景观，导致濒危物种的加速灭绝等，使美国自然生态系统的完整性、农林等产业的安全性以及公众的健康等面临巨大威胁。

据统计，外来入侵物种每年给美国带来120多亿美元的直接经济损失，其中仅79种最严重的外来有害生物就导致损失高达96多亿美元，间接损失更是高达1370亿美元。有一种叫做紫珍珠菜的入侵植物，每株每年可以产生多达270万粒种子，这些种子每年可以扩散到将近100万英亩的湿地中去；一种起源于南太平洋和澳大利亚的入侵蛇类——褐树蛇，已经在关岛地区消灭了13种本地鸟类、12种本地蜥蜴、3种蝙蝠；一种在加利福尼亚州发现的叫做xylella fastidiosa的植物病菌，给该州的葡萄园造成了将近4000万美元的损失。这种病菌由名为亮翅杀手的入侵昆虫携带，目前极大地威胁着加州葡萄、葡萄干、红酒等产业以及与之相关的旅游业；一种来自欧洲的千屈菜像紫地毯一样覆盖42个州的湿地带，使珍稀的两栖动物和蝴蝶深受其害；夏威夷282种濒危植物和鸟类，均因外来生物干扰而致，该岛曾引入拉美狼蜗牛，拟用其控制农作物害虫，谁知它将本地近20种蜗牛吃得干干净净……

面对严峻的形势，美国采取了各种措施，在外来物种相关的法律制度的建设上走在世界前列。美国联邦政府很早就开始立法以应对外来物种入侵问题，如1900年的《莱西法案》。而州级生物入侵立法的历史更为久远，1726年的康涅狄格州、1775年的马萨诸塞州以及1766年的罗得岛州都制定了针对外来物种小蘖（Berberidaceae）的法令。目前，50个州均有生物入侵相关立法。

尽管美国是一个典型的普通法国家，判例法在其法律体系中占重要地位，但在与生物入侵相关的立法中，几乎都是制定法。由于缺乏必要的专门知识和经验，法院在对新型环境问题的司法裁判中常常感到力不从心，也很难创制出具有普适性的司法判例。因此，联邦立法（包括国会立法和行政立法）、州立法和美国认可的国际法规构成了当前美国生物入侵立法体系的三个重要组成部分。

同大多数国家一样，美国联邦一级的生物入侵立法也是一个逐渐累积的结果。特定时期出现了特定问题，然后创制特定立法来加以控制，逐渐涵盖了不同行业、不同物种和不同引入方式，最终形成了一个略显庞杂但完整的联邦生物入侵立法体系，在美国当前的生物入侵法律管制中发挥着重要作用。

在诸多法律中，1990年通过的《外来有害水生生物预防与控制法》（Nonindigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act）占有重要地位。可以说，美国把立法的焦点转移到外来物种入侵即是从这部法律开始，该法律阐述了由外来物种入侵产生问题的复杂性，并设计了处理此类问题、方法的基本框架。

1996年的《国家外来物种法》（National Invasive Species Act）则是另一部重要的生物入侵立法，尽管该法案主要是针对水生入侵物种的，但它的立法精神和基本法律原则却在某种程度上起到了生物入侵国家政策法的作用。

1999年，美国时任总统克林顿颁布了《第13122号行政命令》（Executive Order 13112），虽然它只是行政立法而非国会立法，但由于生物入侵管理事务的高度行政化，它的作用却是其他生物入侵立法所不能比拟的。其最大成就是成立了联邦层次的中心协调机构——国家入侵物种委员会，它要求所有联邦部门采取积极而协调一致的行动防止外来有害生物的侵入、定居和扩散，并采取一切必要措施对已成灾的外来种进行控制，最大限度地减轻它的危害，在人力物力允许的范围内着手对受损生态系统进行恢复。

州级生物入侵立法的历史比联邦立法更为久远。最早可以追溯到1726年康涅狄格州的针对小蘖的法令。目前，50个州都有生物入侵相关立法，尤其是沿海各州和大湖（the Great Lakes）地区各州，不仅立法数量多，而且规定更为详尽和具体，以加利福尼亚州为例，《加利福尼亚州规章和行政规则》（California Code of Regulations）第四条和第六条规定了植物检疫和病虫害控制，也有涉及外来啮齿动物和外来杂草控制的相关条款。加州议会立法（California Law）主要有四部：《加州鱼类与宠物法典》（California Fish and Game Code），对受限制的外来野生动物的进口、运输和饲育作出了规定；《加州食品与农业法典》（California Food and Agricultural Code），对外来种的引入、植物检疫和病虫害控制进行了一般化的规定，并对某些特定的外来种进行了具体规定；《加州港口与航运法典》（California Harbors and Navigation Code）和《加州公共资源法典》（California Public Resources Code），主要对防止船舶压舱水可能导致外来水生物种入侵作出了相关规定。

1952年的《国际植物保护公约》（International Plant Protection Convention，IPPC）是美国最早采纳的生物入侵国际立法之一，它建立了在国际贸易中防止植物和植物产品病虫害蔓延的国际病虫害检疫机制，防止该类外来物种在国际间的入侵与传播。此后，美国又参与制定并批准了一系列国际法规。

需要指出的是，也有许多与生物入侵相关的国际公约或条约等，美国并没有参加或批准，如克林顿虽然签署了《生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity），但参议院至今还没有批准，因而迟迟没有生效，美国只能以观察员的身份参加缔约国大会。

澳大利亚：亡羊补牢

虽然历史上同为英国的殖民地，但与美国的235年建国史相比，澳大利亚的建国时间不长，但在与外来入侵物种斗争的经验上却成长得非常迅速，这得益于它容易被入侵的天然地理环境。

澳大利亚是一个岛状大陆，海岸线长达37000公里，渔业区面积为894万平方公里，在其769.2万平方公里的陆地面积里，干旱的陆地占了70%左右。特殊的地理位置，使得其防治外来物种入侵的工作主要集中在两个方面：一是如何解除通过轮船压舱水携带的海洋外来物种入侵的威胁；二是如何防治对农业、林业造成严重影响的220多种有害杂草。

澳大利亚有100多万种自然物种，其中80%以上的开花植物、哺乳动物、爬行动物和蛙类动物以及大部分的鱼类和接近一半的鸟类都是澳大利亚所特有的。

18世纪以来，澳大利亚引进了大量外来物种，但其中有许多已经成为危害农业和自然保护的有害入侵物种。例如，在被澳大利亚宣布为有害杂草的220多种外来植物中，46%是作为有用物种而有意引进的，31%是作为观赏植物有意引进的，但这些有意引进的植物以后却演化成为对生态系统结构和功能产生危害的杂草，对农业、林业等经济生产造成了严重影响。

澳大利亚还引进了许多脊椎动物，一些物种已对本土植物和动物区系产生了重要影响。如兔子、野马、野猪和狐狸等物种，最初是为满足农业、狩猎等活动的需要而引进的，而现在却发现它们对农业和生物多样性保护具有不利影响。

19世纪末，澳大利亚野兔的群体呈现疯狂性的扩张之势，对当地的植物、动物甚至土壤都产生了严重的威胁，澳大利亚的生态系统处于崩溃边缘。面对日益猖獗的野兔群体，澳大利亚人终于意识到问题的严重性。1937年，澳大利亚科学与工业研究委员会开始尝试利用多发性粘液瘤病毒来对付野兔。1952年，澳大利亚的野兔数量由最高峰时的6 亿只左右下降到1亿只左右。

1920年，澳大利亚的欧洲殖民者从科罗拉多河引进一种鱼类，名叫“蚊子鱼”。因为这种鱼在科罗拉多河上喜欢捕食水面的蚊虫故而得名。但是这种鱼被引入到澳大利亚的墨累·达令河以后并不对蚊子感兴趣，而是喜欢捕食那些土生鱼类幼仔，并且与土生鱼类争食和抢夺栖息环境，这种鱼还喜欢攻击和撕咬其他鱼的鳍和尾。

为了控制甘蔗园中的虫害，澳大利亚引进了海蟾蜍（又名甘蔗蟾蜍，是原产于中美洲及南美洲的一种陆生蟾蜍），投放到甘蔗园中，到1937年，共约有6万只海蟾蜍被引入澳大利亚。然而，海蟾蜍并没有起到灭虫的作用，反而带来了另一场灾难。首先，甘蔗地的食物无法满足海蟾蜍的营养需要，它们胃口很好，可以吃掉身边所有的可能食物，这对当地食物链造成严重影响；其次，它们身上的毒液可以杀死许多捕食者，让它们在澳大利亚成为没有天敌的强者。诸多原因最终导致了海蟾蜍至今仍泛滥成灾。

根据澳大利亚宪法，自然资源管理范围内的立法和行政管理职责主要由州和自治领政府承担。联邦对环境事务的参与主要表现在具有重大环境意义的事项上，如国家战略的协调、制定并施行控制入侵物种的国家措施和计划及履行国际责任。这种联邦和各州共同承担环境保护责任的体制被称为合作的联邦主义。

在联邦层面，参与入侵物种管理的机构主要包括“两部一基金”。两个部门是指负责控制和管理对环境价值产生威胁的入侵物种的环境与遗产部，负责控制农林牧渔食品业，水、土壤和其他自然资源以及检疫三类对农产品价值产生入侵威胁的农林渔业部（DAFF），二者在工作上相互协作。一个基金组织就是自然遗产信托财产，其目的是通过全社会的合作投入实现对澳大利亚环境的可持续管理，以减轻现存的问题和改善土地利用。环境与遗产部和农林渔业部联合管理自然遗产信托财产。

与入侵物种管理相关的立法主要是以下三部：1997年《澳大利亚自然遗产信托法》（NHT Act），该法建立了澳大利亚自然保护区的自然遗产信托，专用于修缮和补充澳大利亚主要的自然保护的基础设施；1998年《检疫法》（Quarantine Act），规定主要是由农林渔业部负责与人类、动物和植物有关的入境前与入境的监视、检测和控制安排；1999年《环境保护和生物多样性保护法》（EPBC），它是联邦关于环境保护和生物多样性保护的基本法，该法于2000年7月16日实行，代替了先前实施的多部保护环境的法律。

在州层面上，各州均对外来入侵物种作出了详细的法律规定，以新南威尔士州为例，相关立法可以追溯到1974年的《国家公园和野生动物法》（National Parks and Wildlife Act），该法为新南威尔士州控制有害脊椎动物提供了法律基础；1993年《有害杂草法》（Noxious Weeds Act）将列入联邦杂草计划物种纳入联邦计划进行管理，州和地方政府的资金用于地方层面的杂草的控制，而自然遗产信托拨款则仅用在少数独立的项目上；1995年的《濒危物种保护法》（Threatened Species Conservation Act）将欧洲红狸、野猫和多年生杂草对本地植物群落的入侵列为主要控制对象，并要求制定并执行旨在减轻这些物种威胁的计划；1998年《农村土地保护法》（Rural Lands Protection Act）及其修正案（2003）规定了可以作为有害物种加以控制的动物、鸟类和昆虫的公告制度，以及控制公告的有害物种的程序和机制，土地所有者、占有者和公共土地管理者负有消除公告的有害物种的法律义务，农村土地保护委员会则有协助义务。

加拿大：慵懒立法

让美国头疼了二十余年的五大湖斑马贻贝，同样令与美国一衣带水的枫国加拿大焦头烂额。外来入侵物种并不会考虑国界，不需要等签证，它们就能长驱直入。

在世界自然保护同盟列出的世界100种恶性外来入侵物种中，有许多已经在加拿大立足，包括阔叶大戟、日本紫菀、紫珍珠菜、绿螃蟹、多刺水跳蚤、舞毒蛾、普通鲤鱼、虹鳟鱼、八哥、国内(野生)猫以及老鼠。

在这个现有的名单之外，新的外来入侵物种正在通过航空、陆路和水路不断抵达加拿大边境。据一份有关外来入侵物种造成的经济损失的初步报告保守估计，16种入侵物种每年给加拿大造成的损失在133亿到345亿加元之间。这些估计一般认为是不完全的。有一种普遍的看法认为，先前引进的有害入侵植物病虫害给农作物和林业造成的损失每年高达75亿加元。

一种入侵物种蓟，每年仅仅给一种名叫canola的农作物造成的经济损失就高达3.2亿加元。著名的入侵物种斑马贻贝每年给五大湖位于加拿大地区的部分造成的经济损失在30亿到75亿加元之间。

外来入侵物种已经给加拿大造成了极大的损害，但是加拿大人并不觉得它有多么严重，生活还是一如既往的慵懒自在。目前，加拿大应对入侵物种的措施在众多国家中算是比较薄弱的。

1995年，加拿大制定了《加拿大生物多样性战略》（Canadian Biodiversity Strategy），旨在保护水生和陆生生态系统，但重视程度远远不够。以边境检疫为例，每年只有不到1%的集装箱接受了检疫，其他99%的集装箱很可能搭载了入侵物种；为了保护渔业资源的生产能力，加拿大渔业和海洋部曾经制定《引进和转移水生生物体的国家政策草案》，但它没有综合性地涵盖所有有关水生入侵物种的事务。

《海运法》（Canada Shipping Act）第657．1条规定了联邦政府部门发布压舱水规章的权力，但是直到2001年联邦政府都没有发布这样的规章。目前，加拿大渔业和海洋部正在执行的是被称为《五大湖地区压舱水控制指南》的自愿指南。

《渔业法》（Fisheries Act）包含了保护和保存鱼类和鱼类栖息地的条款，它是最直接处理水生入侵物种事务的联邦法律，加拿大渔业和海洋部负责实施该法，但是由各省负责管理内陆的渔业。一般情况下，各省享有处理向内陆水体进口、转移和投放鱼饵和鱼类的管辖权。省级立法中，处理水产业问题的一般方法是要求进行任何水产经营都必须先获得许可证。但是现在的立法中很少规定如何作出发布许可证的决定或者谁来承担鱼类逃逸的风险。此外，各省有关水产业中的鱼饵和鱼类繁殖的法律主要考虑这些活动的商业因素，而不是考虑对生物多样性的潜在威胁。

日本：先进的分类管理

与四周环海的澳大利亚类似，作为岛国的日本，其生态环境一样容易受外来生物入侵威胁。据统计，自明治时期以来，已知有2248种外来物种在日本定殖，其中大部分为植物，共有1556种（绝大部分为维管束植物，共计1553种）；无脊椎动物共有581种，其中昆虫为430种（85种昆虫为农业、林业生产中重要害虫），脊椎动物为111种。在日本非常有名的龙虾，最初就是作为饵料从密西西比引进的外来物种。

日本政府对这一问题非常重视，为预防外来物种对生态系统造成的不利影响，对引入、饲养(种植)、储存、运输外来物种等行为作了法律上的规定，于2004年6月2日颁布了《外来入侵物种法》，并在此基础上制定了《预防外来入侵生物对生态系统造成不利影响的基本政策》。该政策对外来入侵物种饲养机构的设施条件要求、防治外来入侵物种过程中需注意的问题、如何进行公众意识教育等方面作了较详细的说明和规定。

而在此之前的《林业种苗法》、《植物防疫法》、《水产基本法》等，立法目的并非防治外来物种入侵。综合来看，日本政府制定《外来入侵物种法》是对现有法律法规体系关于外来物种入侵的一个纲领性指导，将之前未纳入法律管理的外来物种统统纳入到管理范畴中来。

根据法律条文规定，日本政府将外来物种划分为三大类，一类是对生态系统具有已知威胁或潜在威胁的入侵外来物种（IAS），这一类相当于GISP（global invasive species programme）提出的“黑名单”，对于这一类外来物种是坚决禁止在规定许可范围之外进口的，是监测和防除的重点；另一类是未划定的外来物种（UAS），这一类相当于GISP提出的“灰名单”，这是到目前为止还未确定其入侵威胁性，但随着研究的深人，通过进一步的科研证明UAS如果具有危险性，即划为IAS，也有可能不具危险性，而划入到第三类，即除前面两类以外的外来物种，相当于GISP提出的“白名单”，属于可放行的外来物种，但同时法律中前瞻性地规定有些“白名单”中的外来物种在新的科学证据支撑下有可能移到“黑名单”中去。所以说这三个目录的内容随时间的推移是变化的。日本环境省2006年2月1日修订的第2版目录中，“黑名单”中便增加了9属34种共计43类外来生物。但无论是属于哪一类，进口时都必须提供附录许可文件。

责任编辑：刘潇潇