外来物种立法的价值误区

全海龙

在IUCN公布的世界上100种破坏最严重的外来物种中，已经有一半入侵了我国。最新的研究表明，生物入侵已成为导致物种濒危和灭绝的第二位因素，仅次于生存环境的丧失

湖南试水立法

“有了这个条例以后，凡是从国外引入或从国内跨生态系统引入一些物种时，都需要事先申请，经过评估才可以。虽然在条例出台之前，这些程序也有，但是，如今变得有法可依，立法可以从政府的层面规范引进外来物种的行为。” 湖南师范大学教授邓学建告诉记者。

邓学建所说的条例是指《湖南省外来物种管理条例（草案）》，去年9月1日，湖南省政府常务会议原则通过该条例（草案）时，曾引起媒体的广泛关注，因为这将是目前我国首部针对外来入侵物种的地方法规。11月24日，湖南省人大常委会正式通过《湖南省外来物种管理条例（草案）》。

在条例（草案）出台之前，湖南省的外来物种入侵种类已达97种，其中植物68种、动物18种、病原微生物11种。在全球公认的16种重大外来入侵物种中，湖南有11种。湖南全省每年因外来物种入侵造成直接经济损失10亿元以上，间接经济损失达100亿元之多。

“外来物种监管涉及农业、林业、卫生、环保、贸易、海关、检疫、科技等多个部门。由于此前无法可依，各部门之间在外来物种管理方面的职能没有被法律明确规定，管理交叉、存在缺失的情况普遍存在。”湖南省农业厅资源与环境保护管理站生态科科长肖顺勇说，“比如，检疫部门只是检疫你所带的东西是否有细菌，并不管物种本身是否有害。”

如今，这种情况将有所改变。《湖南省外来物种管理条例（草案）》提出，拟对外来物种管理实行“外来物种名录制度”，按照不同危害程度，将其划分为三类，即禁止引进的、允许引进的以及其他外来物种。有特殊情况需要引进外来物种的，必须严格报批，实行备案许可制度，并采取防范措施和长期监测。此外还明确规定，由农业和林业部门作为负责外来物种的管理部门，对于违反条例擅自引入、擅自野外放生、引入后疏于管理、擅自生产经营者的法律责任，也作了具体规定。

记者获悉，在条例（草案）付诸实施的四个月里，湖南已对省内无意引进和有意引进的外来物种开展了统一的风险评估和治理行动，几种常见的外来入侵物种在法律的框架下已得到一定的控制，如巴西龟等已被清理出湖南各地的花鸟鱼市场。

入侵汹涌

有数据显示，在全世界濒危物种名录中的植物，大约有35％至46％是由外来生物入侵引起的。最新的研究表明，生物入侵已成为导致物种濒危和灭绝的第二位因素，仅次于生存环境的丧失。

根据国际自然保护联盟（IUCN）提出的定义，外来入侵物种是指在自然、半自然生态系统或生境中建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的外来物种。生物入侵则是指外来物种与本地物种竞争生态位、破坏原有生态系统的过程。

我国对外来物种问题的研究和管治始于20世纪80年代。1982年6月，国务院颁布了《进出口动植物检疫条例》，其目的之一即为“防止危害动植物的病、虫、杂草及其他有害生物由国外传入”。

外来入侵物种的引入路径主要分为有意引进和无意引进，前者包括用于养殖、种植、花卉等目的的引种，用于生物防治、绿化、水土保持、环境保护等目的的引进；后者包括随航空、陆路、水路运输工具和压舱水的引入，随进出口货物和包装材料的引入、旅客无意引入等；此外还有自然入侵，是指物种随风媒、虫媒和鸟等媒介自然传播或海洋垃圾漂移。

其实，有意引进的外来物种并非全然有弊无利。实际上，只要控制得当，有许多外来物种的引进是有益于人们的经济生活的。例如，如今人们常见的葡萄、核桃、苜蓿、胡桃、胡瓜、胡萝卜、郁金香、菩提树、玉米和甘蔗等，就是古代从国外引进的外来物种。到了近代，引进的有益外来物种更是比比皆是。营养丰富、含大量维C、被称为蔬菜之王的西兰花是从日本引进的；含糖量高、适宜采收期长的甜玉米是从美国引种培育而成；具有抗菌消炎、增强新陈代谢功能的荷兰豆是从荷兰引进的新品种；名为早春红玉的小西瓜，瓜甜、个小、皮薄，1995年从日本引进后逐步推广，成为人们夏日解渴的上上之选；而从澳洲引进的良种荷斯坦奶牛年均产奶能达5500公斤，比国产黄牛的1000公斤年产奶量多出数倍。

在国家林业局森防总站站长赵良平看来，人为因素是造成外来有害生物入侵的主因。目前国内有些企业、民间组织或个人存在认识上的偏差，盲目崇洋，不加分析地引进或未经批准擅自携带、引进、繁殖、推广外来物种。检疫不当也是许多有害生物进入中国的另一通道。

如今，在IUCN公布的世界上100种破坏最严重的外来物种中，已经有一半入侵了我国，对生态安全和人们生活构成威胁。广阔的疆域和多样的生态系统使得来自世界各地的大多数物种都可能在我国找到合适的栖息地。

为摸清我国外来入侵物种的底数，从2001年12月开始，在国家环保总局南京环境科学研究所的组织协调下，首次外来入侵物种调查在全国展开。调查范围涵盖陆生、水生和海洋三大生态系统，共查明外来入侵物种283种，包括微生物19种，水生植物18种，陆生植物170种，水生无脊椎动物25种，陆生无脊椎动物33种，两栖爬行类3种，鱼类10种，哺乳类5种。

2003年3月，国家环保总局与中国科学院联合发布了第一批外来入侵物种名单，首次公布了我国危害最严重的16种外来入侵物种；2010年7月，环境保护部又与中国科学院联合发布了第二批外来入侵物种名单，此次共公布了继2003年之后发现的19种对我国危害最严重的外来入侵物种。

其中，在近年来全国较有影响的生态灾难事件中扮演主角的，以水葫芦和小龙虾最为出名。

世界十大害草之一的水葫芦于20世纪30年代从南美引入我国，最初是作为家禽饲料，后作为观赏和净化水质植物推广种植，最后散逸并扩散为野生。一株花序可产生300粒种子，种子沉积水下可存活5-20年，在生长季节其植株数量可在5天内增加1 倍。由于其无性繁殖速度极快，现已在我国19个省市蔓延。据资料记载，上世纪60年代前，云南昆明滇池的主要水生植物有16种，水生动物有68种，但到了80年代，由于水葫芦覆盖，大部分水生植物相继消亡，水生动物仅存30多种。多年来，当地政府和科研部门投入大量人力、物力、财力进行治理，但水葫芦仍是屡治屡现。

美味小吃小龙虾原名克氏原螯虾，其适应性强、食性广、幼体成活率高，擅长在堤坝上打洞。其原产地是中、南美洲，向北美扩散后，曾给美国五大湖泊的渔业生产和堤坝造成了极大威胁。20世纪三四十年代日军侵华战争时，小龙虾由日本引入我国南京地区，随后在江浙一带迅速繁衍，对当地的鱼类、甲壳类、水生植物造成巨大危害。60年代，其食用价值被发掘，养殖热度不断上升，全国各地引种无序，到了八九十年代大规模扩散，松散的养殖管理导致小龙虾大量逃逸至野外，在水稻田、堤坝上挖洞筑穴，大量繁殖，威胁到堤坝设施的安全。

农业部的最新统计数据表明，外来入侵物种每年给我国的农林牧渔、交通运输仓储和邮政、水利环境和公共设施管理等行业以及公众健康造成直接经济损失共计198.59亿元。其中，美洲斑潜蝇、豚草、褐家鼠、烟粉虱、温室白粉虱、紫茎泽兰造成的损失均在10亿元以上，是危害我国国民经济的主要外来入侵物种。此外，外来入侵物种对我国生态系统、物种及遗传资源造成的间接经济损失每年为1000.17亿元。两项相加，外来入侵物种造成的总经济损失为每年1198.76亿元，为国内生产总值的1.36%。

据保守估计，松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫严重发生与危害的面积在我国每年已达150万公顷左右。水稻象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等农业入侵害虫近年来每年严重发生的面积达到140万至160万公顷。每年因外来入侵物种造成的农林经济损失达574亿元人民币，占农业生产总值的3％-5%。

以上数字是触目惊心的，但外来入侵物种造成的损害不止是经济上的。我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，有维管植物约3000种，仅次于巴西和哥伦比亚，还拥有6300多种脊椎动物和11600种微生物。在几千年的农业发展进程中，培育出数十万种农作物品种与品系，并成功驯化了成百上千个畜、禽、鱼优良品种和品系，构成了丰富的生物遗传多样性。然而据调查显示，目前我国各类生物物种受威胁的比例普遍在20%-40%之间。上世纪60年代在云南景洪发现的24处普通野生稻的分布点，由于外来物种的入侵，如今仅存一处。

条文分散

外来物种入侵带来的危害不言而喻，但时至今日，我国已开展的外来物种入侵防治工作主要还局限于科学研究和试点实施控制过程中。

尽管我国通过直接立法或修订法律的方式对外来物种入侵及其危害的防治作出了一些原则性的规定，国务院各部委也相应地发布了一些防治外来物种入侵的规章或者规范性文件，但这些规定都散见于与动植物检疫、病虫害、杂草检疫和传染病防疫的法律、法规中。国家尚未统一制定一部综合性的防治外来物种入侵的法律或者行政法规。

在全国人大常委会制定的国家法律中，最早涉及外来物种入侵管理规定的法律是1991年10月30日通过的《进出境动植物检疫法》。该法中与外来物种入侵管理相关的主要规定是禁止进境物的名录制度。此外，该法还规定国家禁止动植物病原体（包括菌种、毒种等）、害虫及其他有害生物以及动植物疫情流行的国家和地区的有关动植物、动植物产品和其他检疫物等进境。

为了惩治违反《进出境动植物检疫法》的规定，逃避动植物检疫，引起重大动植物疫情的行为，我国《刑法》第三百三十七条还专门设立了逃避动植物检疫罪。

其后，在国家法律层面上，我国又陆续修订了《海洋环境保护法》、《草原法》、《农业法》、《种子法》、《渔业法》、《畜牧法》、《动物防疫法》等。但是这些法律的立法目的多为促进农林牧渔业发展，所以立法中有关防治外来物种入侵的规定只是实现促进农林牧渔业发展目的和需求的一个方面。在这些法律中，有关防治外来物种的规定大多数只能通过农林牧渔业主管部门被动地应对可能的危害、实施监控措施来实现。

以《海洋环境保护法》为例，全国人大常委会在1999年修订时增加了第三章“海洋生态保护”，其中第二十五条对引进海洋动植物物种进行了原则性规定，“引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害”。但是，该条并未明确何为“引进”以及如何组织科学论证及其论证的效力等重要事项。而2002年修订的《草原法》则更是惜墨如金，只在第二十九条中增加了与外来物种入侵管理相关的规定：“从境外引进草种必须依法进行审批。”

在地方立法层面，随着社会的发展，一些城市在切实地感受到外来物种入侵所带来的严重后果之后，也相继发布了一系列有关规定。在湖南省立法防治外来物种之前，2003年8月13日，辽宁省沈阳市已经制定并发布了《沈阳市外来物种防治管理暂行办法》，规定凡是列入国家入侵物种名录的物种，一律禁止引入沈阳；同时建立外来物种环境影响评价制度，加强对外来物种引进的监管工作。此举为地方立法首次对外来物种入侵进行管理的有益尝试。

该办法中规定，凡是从外区域引进本市原有生态环境不存在的动植物的单位或个人，在向有关主管部门提出申请，办理相关的进入市域审批手续时，应向环保部门进行申报、登记，填写《沈阳市外来物种引进申报环境影响评估表》，环保部门组织有关专家和检测机构进行科学的风险评估后，方能引进。对于已传入并造成危害的入侵物种，有关部门将采取生物、化学、物理、机械、替代等控制技术，迅速予以控制，加强对动植物销售市场的管理，防止外来入侵物种任意流入自然环境中。

除沈阳之外，山东、四川、陕西等地也已就外来物种的管控出台了相应的规定，但基本上是各自为战，层级不高，缺乏一部统领性的法律。

立法价值取向的误区

毋庸置疑，外来物种入侵已经给我国的生态环境造成严重的破坏，并导致了巨额经济损失，更重要的是这种情况并没有得到及时遏制，损害正在悄无声息地进行着，其潜在的危害也没有完全显现出来。在中国政府向《生物多样性公约》秘书处提交的《中国履行〈生物多样性公约〉第三次国家报告》中，将“缺少适当的政策”和“法律执法能力薄弱”列举为具有“高度困难”的两项工作。

其实外来物种入侵在我国早已有之，但其进入公众视野，引起广泛关注，直至引出专门立法，都只是近几年的事。而且被授权主管的国家机关大多数局限在农林部门，对外来物种入侵危害的认识也仅局限于农林牧渔业的生产，而不是国家生态安全。

在人大常委会修订的上述法律中，除《海洋环境保护法》是在全国人大环资委的主持下进行，其他七部法律均由农林牧渔业主管部门提出立法动议。可以看出，对外来物种入侵的危害最早作出反应的行政主管机关是农林牧渔业主管部门及国家质检部门。

当然，从发展经济角度分析，农林牧渔业是有意引进外来物种的主要领域，也是受到外来物种入侵危害最大的领域，所以在农林牧渔业增加对外来物种入侵进行防范的规定是必需的。但是，如果从国家生态安全的角度分析，将防治外来物种入侵危害的范围仅限于农林牧渔业等生产领域是远远不够的，因为外来物种入侵对生态系统的危害其实更大、更“致命”。

中国环境科学学会环境法学分会副主任委员汪劲指出，从某种意义上说，外来物种入侵是人类单纯追求经济利益、忽视生态规律的结果，但是我国现有与外来物种相关的法律法规，绝大部分局限在保护经济效益和维护人体健康上，没有体现出对生态平衡的关注，没有把尊重生态规律、维护生态安全作为立法的原则，关注生态利益的条文屈指可数，且每条均寥寥数语，没有作出进一步具体的规定。

“在这种狭小的视野范围内所进行的立法，必然没有体现出对生态系统、生态平衡和生物多样性保护的要求，外来入侵物种在我国广袤的土地上得以肆虐成灾也就不足为奇了。” 汪劲说。

政出多门的困局

缺少有关外来物种预防、引进和控制的专门法规，也没有制订防治外来物种入侵的行动计划和完整的防范措施，使得外来物种的管理缺少法律依据；一些地区和部门在外来入侵物种的引进方面存在着一定程度的盲目性和急功近利倾向，热衷于从国外引进而疏于管理，缺少对有意引进外来物种的风险评估机制，极大地增加了外来物种入侵的风险；有关外来物种入侵问题的科学研究比较薄弱，较少对外来入侵物种的狙击系统技术、定量风险评估模式和体系、早期预警及快速反应与应急技术、生态调控和修复技术等的研究。《中国履行国际环境公约国家能力自评估报告》中描述了我国政府在外来物种入侵的防治管理方面存在的上述问题。

“一个重要的事实是，在我国外来物种管理方面，体制上的弊端随处可见。长期以来，对外来物种的管理权一直分散于农业、林业、卫生、边防检疫和交通等行政管理部门之中。”汪劲指出。

国家对外来物种入侵的重视从近年来成立的一系列相关机构和组织能够看得出，比如：由农业部牵头成立，环保、质检、林业、海洋、科技、商务、海关等部门参加的外来入侵物种防治协作组；农业部成立的外来物种管理办公室、外来入侵生物预防与控制管理中心；国家环保总局成立的生物安全管理办公室；国家林业局成立的防止外来林业有害生物入侵管理办公室……

对此，北京师范大学生命科学学院教授刘全儒表示，虽然国家林业局、农业部、环保部、质检总局分别设有负责管理外来物种入侵问题的机构，但这些机构不足以单独应对如今生物入侵面临的很多问题，在研究力度、采取措施方面还远远不够，仍没有形成统一的体系。

而在汪劲看来，外来入侵物种防治协作组的设立还没有法律的明确授权；各部门虽也设立了相应的外来入侵物种防治机构，但出于单一部门利益的考虑，这些部门在行使对外来物种的管理职能的时候，更倾向于注重经济利益和短期利益，而选择忽视生态利益和长远利益。

“各个部门的地位是同等的，没有一个更高地位的有效的协调机构来协调彼此的关系，处理部门之间在利益上的冲突。这使得统一监督与部门分工负责缺乏可操作性，导致各个部门在外来物种管理的实际工作中交叉过多，运行机制不畅。” 汪劲说。

鉴于管理职权分散的格局无法对外来物种入侵的防治实施统一监督管理，2003年，中央编制委员会办公室发布了《关于加强外来物种入侵管理有关问题的报告》，对外来入侵物种管理进行了部门分工，明确了农业和林业行政主管部门的管理职责和环保部门中负责农业、林业以外的其他领域（如自然保护区、生态功能保护区等自然生态系统）的监测，并对生物多样性和生态环境影响跟踪监测等职责。然而，上述职责划分同样没有解决相关部门工作职责的交叉问题。

自然生态系统是一个完整的体系，它不会因为人们对管理职责的划分而分离、互不影响，外来物种也不会因为人为的规定而停止入侵。尽管各部门都已经清楚地意识到外来物种入侵问题的严重性，但是由于缺乏一个统一的长效机制，各部门所采取的措施也呈现出一种“头痛医头，脚痛医脚”的局面，在全国范围内统一执行对外来物种入侵的监管行动困难重重。