浅谈横山县国营灌区加强运营管理的措施

施 军

(横山县水利局 陕西 横山 719100）

1 基本情况

横山县位于陕西省北部，属温带半干旱大陆性气候，季节变化多样，春季多风，夏季干热，秋季多雨，冬季寒冷。年平均气温8.6℃，极端最高气温38.4℃，极端最低气温-29℃，干燥度1.48，年平均无霜期145天，年均日照时数2815小时，年平均蒸发量2088mm，年平均降水量398mm，7月～9月份降水量约占全年降水量的65%以上。地貌特征大致分为北部风沙区和南部丘陵沟壑区两大类型。芦河、无定河横贯全境，河沟星罗棋布，全县平均年径流深50mm，径流总量达5.85亿m3，人均1727m3，具有水利工程建设的良好条件。在二十世纪五、六十年代，横山县先后修建了定惠渠、雷惠渠、响惠渠、芦河渠、石湾渠五条国营灌区，均为有坝自流渠道，水源主要来自无定河、芦河、大理河，设计灌溉面积8.89万亩，有效灌溉面积7.74万亩，实际灌溉面积6.2万亩。设计引水量15m3/s，实际引水量12m3/s，干渠长156km（已衬砌11km），支渠长67km，年总引水量19260万m3。目前灌区总人口13.8万人，年产粮食2.77万吨。现有在岗职工249人，离退休（养）职工37人，遗属补助20人。40多年来，这些灌溉工程为灌区农村经济发展和人民生活水平的不断提高奠定了良好基础。

2 灌区管理现状

2.1 管理体制

横山县国营灌区根据工程规模和分级管理的原则，属准公益性事业单位（2005年前为自收自支事业单位），均为国有水利工程管理单位，具有法人代表、财务独立核算、自行管理的组织机构，工程管理单位由管理处和管理站（段）组成。人事劳动编制纳入县人事劳动部门统一管理，县水利局是水利工程管理单位主管部门。根据中、省、市关于水管单位体制改革有关文件精神要求，横山县2005年开展水管单位体制改革工作。2006年10月18日，县政府出台了《横山县人民政府关于印发横山县水利工程管理单位体制改革实施方案的通知》（横政发[2006]45号），将横山县五条国营渠道确定为准公益性事业单位。2006年～2007年两费实行财政定补，2008年实行动态定补，从2009年起定补职工工资总额的70%。至此，横山县水管单位体制改革第一阶段工作已告结束。

2.2 运行管理

横山县国营灌区灌溉管理严格按照《横山县水利局关于转发横山县国营灌区有关工作管理试行办法的通知》（横政水发[1997]16号）文件精神执行，灌区计收水费严格按照榆政价发（2002）40号、横政价发（2002）8号文件规定执行，水费都实行固定水价，即“年亩水费”。收费标准为：水地37元/亩，稻地47元/亩，经济作物40元/亩。农业灌溉水价占供水成本的50%～60%，供水价格与供水成本差距很大，而灌区的主要收入来源于水费，水费收入占总收入的85%以上。另外，灌区用水管理比较粗放，渠系水利用系数在0.4～0.6，灌溉水利用系数在0.35～0.5之间。

3 管理中存在的主要问题

（1）工程老化失修，长期带病运行。

横山县五条国营灌区属于当年的“三边工程”（即边勘察、边设计、边施工），工程质量无保证。经过四、五十年运行后，工程设施严重老化，功能下降，效益锐减。灌区工程不配套，有干支斗农渠，无分引渠，有水难入田，渠道越管越短，面积越灌越少。干渠仅衬砌11km，其余渠道都没有防渗衬砌，跑水、漏水严重。干渠工程完好率为55%，支斗渠完好率为35%，灌溉水利用率仅为0.35，水量浪费大，灌溉效率低。加之山区渠线长，田块分散，管理人员少，给用水管理增加很大难度。

（2）体制不顺，机制不活。

横山县五条国营灌区在管理体制上，属于准公益性事业单位，人员结构不合理，懂技术人员少，工人较多，且年龄偏大，管理上没有一套完整有效的管理办法，管理粗放，机制不活，工资无保障，福利待遇差，灌区仅少部分职工参加养老金、住房公积金、医疗保险等待遇。目前，拖欠职工工资14个月计468.6万元；职工医疗保险、住房公积金、养老保险等各种福利待遇220.4万元；工程维修费214.3万元。欠债较多，严重影响了水管单位的正常运行。

（3）供水价格不到位，经费严重不足。

目前灌区水价是2002年物价局核定的，即每年每亩37元～47元，而供水成本在60元～120元，相差23元～73元。加之近年农业结构调整，弃水种旱，灌溉面积萎缩，灌区水费收入逐年减少，最重要的是随着农业税的减免，减轻了农民负担，对水费征收工作影响较大，诸多因素导致灌区经费严重不足。2008年横山县5条国营灌区应收水费230万元，而实际只收177万元，收取率为77%，水费收入只能维持147人的工资，其余102人工资无着落，更谈不上工程维修费用。所以，一方面水价成本偏高，群众负担重，而另一方面提高水价无望，水费征收难度大，是造成灌区经费严重不足的根本原因。

（4）灌区投入严重不足。

由于灌区收入极其有限，现有经费仅能维持一少部分人员工资，灌区工程维修更无着落。加之一些领导重建轻管思想严重，一心抓新建项目，争取资金有把握，政绩来得快，而对投入少的更新改造项目不感兴趣。因此，导致渠系田间工程不配套，工程失修，灌区效益锐减恶性循环。

（5）政策兑现不到位。

在兑现政策的时候，县政府没有完全按“两费”测算标准确定对水管单位的定补金额，存在政策兑现不到位的问题，所以使各水管单位不能从根本上摆脱困境，仍然存在着收不抵支的突出问题。从2009年各水管单位的收支情况来看，六个水管单位年收入384.5万元，其中水费收入176.5万元，工程维修费定补30万元，工资定补180万元；而年需支出721.3万元，其中人员经费466万元，工程维修费172.7万元，年亏损227万元。

4 加强灌区管理的主要措施

（1）做好灌区水管单位体制改革。

根据省政府颁发的《陕西省水利工程管理体制改革实施方案》（陕政办发 [2004]92号）和县政府出台的《横山县人民政府关于印发横山县水利工程管理单位体制改革实施方案的通知》（横政发[2006]45号）文件要求，县政府应按照上级政策如数落实两费，并能尽力调整政策兑现方案，帮助各水管单位尽快走出困境，以保证水利工程正常运行，水管单位稳步发展。

（2）建立合理的水价形成机制。

目前灌区水价与供水成本差距很大。因此，由县水行政主管部门与物价部门共同重新核定，按照《陕西省办公厅关于进一步加强农业用水价格管理工作意见的通知》（陕政办发[2001]114号）执行，灌区要改进农业用水计量制度和收费办法，促使水费征收稳定、足额到位，以满足正常经营运转。

（3）建立工程维修养护基金。

灌区要按照水利部、财政部颁布的《水利工程维护养护定额标准》，核定维修养护费。工程维修养护基金主要从财政补助、水资源费中筹集，积极推行水利工程“管养分离”，实现工程维修养护社会化、市场化和专业化。灌区要组建工程维修养护队（公司），负责工程日常维修养护，确保工程运行安全。

（4）加强灌区经营管理。

灌区内的供水、发电、渠道等小型水利工程可以按照明确管理主体，落实管理责任，提高管理效益的总体目标要求，明晰所有权，搞活经营权，积极探索建立以各种形式农民用水合作组织为主的管理体制，因地制宜地采取承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制，使工程更好地发挥效益。确立固定投入机制，通过项目争取、市县配套、群众自筹等办法，对干支渠进行维修改造，恢复灌区功能，建立内部奖惩机制，搞好增收节支，从自身出发增强“造血功能”。陕西水利