中国共产党纪检监察领导体制的演化：90年的回顾与展望

2011-04-13刘金程

河南社会科学 2011年5期

关键词：纪律检查监察体制

刘金程

（清华大学公共管理学院，北京 100084）

中国共产党纪检监察领导体制的演化：90年的回顾与展望

刘金程

（清华大学公共管理学院，北京 100084）

纪律检查或党内监察①是中国共产党党内监督制度的重要内容，纪检监察制度在组织体制与工作机制等方面具体贯彻落实党关于内部监督及党风廉政建设的基本方针。其中，纪律检查的领导体制在事实上决定着纪检机关在党的各项活动中的地位，规定了纪检机关同党的其他组织或部门之间的职能分工以及权力配置，影响着纪律检查机关的运行机制与工作模式。所以，领导体制在很大程度上表现为纪检制度的核心环节。

在党的历史上，随着权力监督制约以及党风廉政建设等方面理论认识的不断加深，纪检机关的领导体制曾经几次发生变化。回顾中国共产党成立90年来纪检领导体制的发展演化历程，从中发掘制度变迁与理论演进的逻辑脉络，对于更准确认识纪律检查及党风廉政建设的深层规律具有重要意义。

一、理论基础与实践经验的准备

马克思主义论证了严明的纪律以及健全的纪律检查制度在建设无产阶级政党过程中的重要性。马克思、恩格斯认为，在工人阶级及其政党取得革命胜利并且获得执政地位后，要警惕共产党人“由社会的公仆变为社会的主人”的可能。初步的胜利的取得往往会带来放松自我约束的危险：“一个政党宁愿容忍任何一个蠢货在党内肆意地作威作福，而不敢公开拒绝承认他，这样的党是没有前途的。”[1]进而，他们论证了坚持民主集中制组织原则是防止这样的情况出现的重要保证②。民主集中制是解决统一领导与民主监督、组织权威与权力制约之间关系的理想办法。

马克思、恩格斯在指导无产阶级建立自己的政党的过程中，限于历史条件未对纪律检查作系统的论述，但他们提出了民主集中制以及权力制约的基本思想，这些成为后来党内监督制度设计的重要理论来源。

十月革命的胜利第一次为无产阶级政党提供了执掌国家政权的实践机会，也为国际共产主义运动提供了实践纪律检查理论设想的实践机会。工人阶级政党从革命的党变成执政的党之后，党建工作的重点内容将会发生相应的变化。1920年列宁告诫全党：“我们党目前可能陷于十分危险的境地，即陷于骄傲自大的境地。这是十分愚蠢、可耻和可笑的。大家知道，一些政党在它失败和衰落之前，往往会骄傲自大。”[2]列宁认为，针对党内出现的官僚主义、骄傲自满以及腐化变质等消极现象，工人阶级政党在革命胜利之后必须加强执政党党内监督。在列宁的提议下，俄共（布）在1920年俄共（布）的第九次代表会议上开始建立党内监察制度，并在1921年党的第十次代表会议上通过了《关于监察委员会》的决议，确立了党内纪检监察的制度的基本框架，其中有关纪检监察领导体制的设计影响深远。

根据列宁的建议，俄共（布）中央委员会与中央监察委员会都由党的代表大会民主选举产生，二者共同对代表大会负责。监察委员“像一般中央委员一样……享有中央委员的一切权利”[3]。监察委员在任期间不得兼任党委委员或行政职务，在任期未满之前不得调任其他工作。这些主张从制度设计与实际工作机制等各方面提高了纪律检查机关的建制级别，确保其在党组织内部的相对独立地位。列宁设计的纪检监察制度同时体现了权力分工协作又相互制约的原则。在分工方面，中央委员会是党的最高执行机关，其工作不受中央监委的约束；中央监察委员会是党的最高监察机关，中央监委参加中央全会、政治局、书记处的会议时只有发言权③。在制约方面，如果中央委员会的工作涉及监察职责范围，中央监委可以行使表决权，可以提请召开联席会议或上交党的全国代表大会加以解决。

可以看出，列宁设计的纪检监察制度全面系统地规定了党内监督的制度架构与运行机制，在确保党的统一领导的前提下，科学地解决了党内权力制约机制问题。俄共（布）纪检监察制度建立了一套决策权、监督权相互配合又相互制约的工作模式，为解决纪检监察机关在党内的地位及其与党的其他组织之间关系奠定了理论基础。直到今天，列宁的纪检监察思想以及制度实践都深刻地影响着中国共产党纪检监察工作。

二、纪检监察领导体制与工作模式的演化

（一）准备阶段：直接监督、统一领导（1921—1927年）

从1921年中共一大正式建党到1927年中共五大之前，中国共产党在创立之初就明确了纪律检查思想，并且逐步开始完善相关的纪律内容。“在中国共产党的历史上，作为党内监督的实质内容开始体现于党成立时确立的各项纪律，以及有关党的建设的各项原则规定中”[4]。在中共五大之前虽然党内没有专门纪律检查机关，但是这一时期新生的中国共产党开始根据马克思主义党建理论，特别是有关纪律检查的经典学说的指导，摸索党内监督与纪律检查的客观规律，为后来探索纪检监察制度框架准备了充分的理论基础与实践经验。

1921年7月党的第一次全国代表大会在讨论成立中国共产党的基本问题时就已经涉及了党的纪律与监督问题。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》中规定了党员政治立场、保守党的秘密等方面的纪律要求。关于党内监督，《党纲》中的制度设计思路是由中央和各地方的执行委员会来直接履行监督职能。第九条规定党员人数超过30人的地方委员会，应从委员会的委员中选出一个执行委员会；第十三条规定：“委员会的党员人数超过五百，或同一地方设有五个委员会时，应由全国代表会议委派之十人组成执行委员会。如上述要求不能实现，应成立临时中央执行委员会。”党员活动受到地方执行委员会的监督，比如，第十条规定，党员人数多的地方党组织可派党员“到其他地区去工作，但一定要受到地方执行委员会的监督”，而第十二条则明确规定：“地方委员会的财务、活动和政策，应受到中央执行委员会的监督。”

1922年7月党的二大通过《中国共产党章程》，在第四章单列了“纪律”一章，开创了党的章程中以单独章节规定党的纪律或纪检监察机关的传统④。党的二大通过的《章程》明确规定了党员政治立场方面的纪律原则，即下级服从上级、少数服从多数的组织纪律原则，也继承了党纲中有关保密的纪律要求。在党内权力制衡方面，《章程》提出“全国代表大会为本党最高机关；在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”，并且明确了“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法；区及地方执行委员会执行上级机关的决议并在其范围及权限内审议及决定一切进行方法”。党的第一份《章程》突出强调了党的纪律对党建工作的重要性，对于纪律执行情况由党的执行委员会直接监督与检查，统一进行领导。1923年党的三大和1925年党的四大对党的章程进行了两次修正，但没有对以上内容进行修改。

在这一时期，党的纪律检查由执行委员会直接负责，党的决策权、执行权及监督权在很大程度上都集中于执行委员会。一方面，由最高权力机关履行党内监督，反映了党对纪律检查工作的高度重视；另一方面，权力集中、直接负责、统一领导的纪检监察制度适应党建立初期所面临的残酷外部环境，是党在内外客观条件下采取的一种过渡性制度选择。随着党的不断发展，党内监督越来越需要建立拥有组织独立地位的纪律检查机关。

（二）建立阶段：党委领导体制（1927—1956年）

从纪检监察角度来看，“中国共产党是严格按照列宁的建党学说来建立的”[5]，而事实上党对于列宁党建思想的借鉴主要体现在专门的纪律检查机关正式建立之后。从1927年党的五大到1982年党的十二大期间，党参照列宁的建党学说全面建立纪检监察制度。这一时期纪检监察的领导体制是纪律检查机关受同级党委的领导。

1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会选举产生了中央监察委员会作为党的专门纪检监察机关。随后6月份通过《中国共产党第三次修正章程决案》，在第八章单列了“监察委员会”的有关规定，参照列宁模式全面制定了纪检监察制度。在机构产生方面，监察委员会同党的委员会（原执行委员会）一样由对应的党代表大会选举产生：中央监委由全国代表大会选举产生，省监委由省代表大会选举产生；在决策与监督的制衡方面，“中央及省监察委员得参加中央及省委员会会议，有发言权但无表决权。中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央和省委员会之同意，方能生效与执行”。在任职条件上，各级监察委员不得由中央委员及省委员兼任。在权责关系方面，党的全国代表大会讨论与批准中央委员会和中央监察委员会工作的报告，改选中央委员会及监察委员会，决定党委和监委的人员组成。

党的五大第一次建立专门纪检监察机构，最初的制度设计在很多地方借鉴了列宁在俄共（布）的实践经验。同时，党的最初探索准备赋予纪检监察机关以高度的独立地位，监委与党委都由党代表大会产生，对党代表大会负责，任命专职人员以及制衡机制设计在事实上都决定了一个共同的结果，独立的监委完全不同于党委下设的其他职能部门，而是更接近于一个跟党委平行设置的机构。遗憾的是，中国共产党纪检监察制度探索还没来得及沿着列宁的道路走得更远，在严峻残酷的革命现实面前设计初衷就不得不作出改变。

党的五大后，党根据革命战争的需要设立“党内审查委员会”、“审查委员会”、“中央党务委员会”作为党的纪检监察机构，纪检监察的任务不断被调整，直到1938年党的六届六中全会，党的纪检机构才重新统一为“监察委员会”。其间，党的纪检监察工作明显弱化，纪检监察领导体制没有机会得以深入研究。

1945年4月，党的七大通过新党章，对纪检监察体制进行重大调整。党的七大重新确认监察委员会作为“党的监察机关”，但其中的制度内容却与党的五大时期有了很大的变化。在选举方面，监察委员会从由党的代表大会选举产生并对其负责，变成了由党的中央委员会认为有必要时成立，由本级党委会的全体会议选举产生。与之相对应，党的七大在党章中规定，“党的各级监察委员会，在各该级党的委员会指导下进行工作”。领导体制的变化带来党的整个纪检监察制度的重大改变，进而影响到纪检机关的党内组织地位与工作方式。

1949年新中国成立后，党中央决定成立纪律检查委员会，并且明确规定纪委是各级党委的一个工作部门，直接在各级党委的领导下工作。上下级纪委之间仅保留工作上、业务上的指导关系。

1956年党的八大通过的《中国共产党章程》规定，“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作”，上下级监委之间可就业务工作进行指导或报告。“文革”期间纪检监察制度再度遭到破坏，党的九大、十大通过的党章都取消了党的纪检监察制度的内容。党的十一大开始为恢复纪检监察做准备，党的十一届三中全会选举产生中央纪律检查委员会，1979年1月中央纪委召开第一次全会，通过了《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》，规定“中央纪律检查委员会，在党中央领导下进行工作”。

在探索阶段，党虽然已经意识到应该在党内设立专门的纪律检查机构，但监察委员会或纪律检查委员会始终处于同级党委的直接领导之下。虽然其间也有短暂的加强纵向垂直领导的尝试，比如1955年3月党的全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，规定纪检监察领导体制为“上级监委领导、同级党委指导”；1962年党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，建立了“监察组（员）派驻制度”，同时规定地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委和监察委员会直到中央反映情况。但这些不过是在当时特殊历史背景下采取的带有权宜性质的尝试，并没有从整体上改变“党委领导制”的大趋势。

党委领导可以确保党组织权力与资源的统一使用，维护党内团结，但是从属于同级党委的纪检监察机构缺少独立性，在实践上无法对同级党委及其领导干部进行有效的监督。由于缺少纵向系统内部协调配合机制，纪律检查工作无法切实提高业务工作的专业性与统一性，由此带来的弊端很快在实际工作中显现出来。

（三）发展阶段：双重领导体制（1982—2002年）

1982年党的十二大到2002年党的十六大，是纪检监察领导体制的发展阶段。党在经过党委领导与纵向垂直领导的长期探索之后发现：纵向垂直领导时机不成熟，社会政治文化各方面条件还不具备；而党委领导体制导致的纪检监察工作软弱的问题又无法回避。在这样的背景下，党的十二大之后的20年中，纪检监察开始沿着“双重领导体制”这一总体方向向前推进。

1980年党中央根据工作形势需要，批准中央纪委的建议：将中央纪委以下的各级纪委的领导关系，由受同级党委领导改为受同级党委和上级党委的双重领导。党的十二大通过党章把这种领导体制正式确定下来：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会的领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律委员会的双重领导下进行工作。”纪委协助党委整顿党风，上下级纪委之间保留业务指导关系。如果上级纪委要改变下级纪委做出的、经由它的同级党委批准的决定，那么该纪委还需要经过自己的同级党委批准。这样的规定在此后的党的十三大、党的十四大以及党的十五大通过的党章中没有发生变化。这一时期纪检派驻制逐步确立，同样也是采取双重领导体制。

党的十二大通过的党章中规定中央纪委第一书记必须从中央政治局中产生，以此提高纪委的组织地位⑤。1983年中央纪委下发《关于印发纪检机构组织建设的文件的通知》，规定“各级纪委的书记一般应由同级党委常委担任”。相比党委领导体制时期，双重领导体制下的纪检监察机关在党内的地位有了明显提高。双重领导体制使纪委所从事的监督一方面能够与党委的中心工作密切地融合在一起，成为党委工作中不可缺少的一个有机构成部分，另一方面又接受上级纪委的领导与支持，从而在行使监督职权方面具有一定的相对独立性，可以较少地受各种非正常因素的干扰，对党内各种违法乱纪行为揭露、处理更为超脱，更为客观。1998年中共中央、国务院印发了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，提出了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，其中的制度核心正是“双重领导体制”。

但是，双重领导体制所设计的制度平衡是很不稳定的，因为取消了双重领导中以谁为主的明确规定，所以它为实际领导权的分配留下了很大的弹性空间。经验证明，多数实际情况下纪检监察仍然是以同级党委领导为主，上级纪委的领导主要是业务方面的指导。所以，双重领导体制下的纪检工作依然难以保证纪律检查与党内监督的独立性，同体监督以及监督难、难监督等问题依然普遍。在20世纪90年代，一些部门或地方针对双重领导体制的改革探索又提出了新型双重领导体制，强调上级纪委领导为主，同级党委领导为辅。但是这种体制只是一个过渡阶段，它试图改变纪检部门独立性不足的状况，但并未真正成型，而相关问题也未得到有效解决。

（四）创新阶段：直接领导体制的改革趋势（2002年之后）

进入新世纪以来，党的纪检监察体制改革进入创新阶段。针对双重领导体制在实践中存在的现实弊端，党继续推进纪检监察体制改革，努力提高纪检机关在实际工作中的独立性，加强纵向垂直管理，改进纪委检查工作的职业化、专业化水平。在这一时期，纪检监察领导体制由双重领导向上级纪委直接领导转变。

纪检监察领导体制深化改革的突破点是派驻制度上的创新。早期的纪检派驻实行典型的双重领导体制，派驻纪检以及各部门党组纪检组（纪委）受中央纪委和所在部门党组（党委）的双重领导，人事安排与后勤保障由驻在部门党组（党委）负责。中央纪委从2000年开始加强派驻纪检监察机构的管理，领导体制在原来的双重领导基础上增加了“以中央纪委、监察部领导为主”，而且派驻纪检组的领导干部的任命也变成中央纪委、监察部主要负责。2001年中国共产党十五届六中全会提出了“纪委检查机关对派出机构实行统一管理”的思路。在接下来的两年中，中央纪委、监察部先后两次在卫生部、国家发展改革委员会等八个部门进行了派驻机构实行统一管理试点工作。各试点单位的派驻机构不再受同级党组的领导，而受中央纪委和监察部的直接领导，派驻纪检机关领导干部由中央纪委、监察部管理。

与双重领导体制相比，统一管理、直接领导的派驻制为纪检监察创造了更大的独立性，垂直管理成分进一步增强。直接领导加强了纪检监察系统内部资源整合，有效提高了纪律检查工作的业务水平。但是纪检人员直接参与决策导致职能重叠，严重地制约了监督作用独立性。另外，派驻制带来的客观结果是纪律检查人力分散到各个单位，在面对重大工作任务时难以形成合力或集中资源。事实上，派驻制并没能把纪律监督工作真正统一管理起来。

针对派驻制留存的问题，一些地方（或行业单位）开始探索派驻制的深化改革，进一步推进对派驻机构实行统一管理、直接领导。从2008年9月开始，河南省三门峡市成立“大纪检组”，对市直单位的纪检监察派驻管理体制进行改革。“大纪检组”的人员编制、行政关系、组织关系及后勤保障全部由市纪委统一管理，以确保派驻纪检机关的独立性。“大纪检组”改变了“一对一”的派驻方式，实行“一对多”的分片派驻，派驻大纪检组的规格提高，使人力资源实现了有效统筹使用[6]。

纪检派驻制的改革所取得的进展正在带动巡视制度、效能监察制度等一系列纪检监察体制改革。整体上，纪检监察领导体制从直接管理到党委领导、双重领导再到直接领导，其变迁脉络印证了中国共产党党内监督思想不断成熟与完善的历史趋势。

三、结论与展望

通过以上回顾可以看出，党内纪检监察体制改革思路相对明确，即根据社会发展变革的形势需要，建立并改进党内纪律检查专门机构，加强对党员和组织的监督，加强党的建设。总体上表现出来的模式演进的趋势是：

纪检监察机构在党内的地位不断提高，决策、执行、监督之间的关系趋向平行；

纪检监察机关独立性越来越大，从领导权限、人事任命到后勤保障都有独立运行的倾向；

纪检监察系统纵向垂直管理增强，业务资源统筹使用的程度越来越高，纪检队伍的专业化、职业化发展路径日渐清晰。

纪律检查的理论思考与实践探索伴随着中国共产党建党90年来的所有历史，纪检监察领导体制演进的趋势佐证了中国共产党在自身建设与发展历程中的内在逻辑脉络：其一，学习并应用马克思主义党内监督思想以及列宁建党学说的相关经验，特别是在1979年纪检监察体制全面恢复重建以来，党的建设在理论上进一步明确了发展方向；其二，结合中国革命、建设与发展的实际情况，推动纪检监察体制改革与工作机制创新，近年派驻制领域进行的“大纪检组”改革探索正在释放领导体制改革的信号。从领导体制演进轨迹概括出来的改革逻辑将为整体上纪检监察制度变迁路径提供有力的解释，从而使人们可以对纪检监察领导体制改革的基本方向作出更可靠的预期。

概括纪检监察领导体制设计方案，大体包括以下几种[7]：一是“平行式”，各级纪检机关都与同级党委平行设置，都由对应的党的代表大会选举产生，并向党的代表大会负责，这一思路与历史上列宁设计的苏联党建模式比较类似。二是“垂直领导式”，在党的中央层面，中央纪委受中央委员会的领导；除此之外，各级地方的纪检机关由上级纪检机关直接领导，近年的派驻制创新在某种程度上验证了这一设想。三是“简单复合式”，发挥各级党代会的监督功能，理顺党委与纪委的关系。四是“多重复合式”，县级以上的党代会设立常委会、党的执行委员会以及党的纪律检查委员会三个党内权力机构，分别对应党的权力机构、行政机构以及司法机构。

从实际操作层面来看，垂直领导（直接领导）的相关探索已经取得初步成效，进而带动相关理论研究开始呼吁设计“平行式”的组织结构[8]。如果根据历史的梳理对纪检监察领导体制发展框架作以预期，那么它应该涵盖以下几个要点：纪检机关与党的委员会之间平行式的组织设计；平等地位上的对称分工，党委决策、纪委监督，决策行为也要纳入监督之内；纪检监察系统内纵向垂直管理的工作机制，职业化干部队伍与专业化业务水平，独立完整的后勤保障体系。

在以上制度设计方案背后，纪检监察领导体制改革的根本动机在于平衡党委统一领导与纪委专业监督双重目标，合理界定决策权、执行权与监督权之间的权力边界。除了应然预期，党风廉政建设的客观实际还要求纪检监察制度设计必须能够规避现有体制中的潜在矛盾。

第一，提高纪检监察机构在党内的地位，要注意避免党委与纪委之间的权力交叉及其冲突。近年纪检监察人员涉及腐败案件的事实证明，不是党委领导体制下存在的所有问题都可以在纪委直接领导下得以解决的。

第二，强调纪检监察系统内部垂直管理、直接领导，要注意纪检监察机关与监察机关、检察机关、反贪污贿赂局、预防腐败局、审计机关以及公安系统的经济犯罪侦查机关之间的合作，合理设计党内纪律检查与司法及行政部门之间的协调，构建全面的廉政建设制度系统。

纪检监察领导体制以及更广义范围内的纪律检查制度设计，注定是一个动态演进的过程，党内组织结构的设计以及权力资源的配置将随着党风廉政建设的客观实际加以调整，而党对于内部监督的普遍共识将成为制度变迁的价值基础。

注释：

①在党的历史上，领导人的著作中有时使用“纪律检查”，有时使用“监察”；在不同的历史时期，党内监督机构有时叫做“监察委员会”，有时叫做“纪律检察委员会”。在本文研究范围内，党的纪律检查与党内的监察作为同一概念来使用，但这里的监察与行政监察并不相同。

②马克思、恩格斯的著作中并没有直接使用民主集中制这一概念，但是在他们为工人阶级政党制定的章程与其他纲领性文件中，有关民主选举、权力归属、工作作风、民主批评等问题的建议都明确地贯彻着民主集中的基本思想。

③根据列宁的主张，党的所有权力归党代表大会，党的全国代表大会是党的最高权力机关。在代表大会闭会期间，中央委员会代行决策，中央监察委员会以监督形式参与决策。

④这一传统自党的二大通过的第一部《党章》开始一直延续到现在，只是在“文革”期间通过的《党章》中有间断，到1982年党的十二大之后又恢复了这一传统。

⑤党的十三大通过的党章中取消了该款规定，此后的党章中也没有再做这一规定。

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第34卷）[M].北京：人民出版社，1979.

[2]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁全集（第30卷）[M].北京：人民出版社，1985.