小额诉讼程序的宪法解释及程序设计

宋朝武

小额诉讼程序的宪法解释及程序设计

宋朝武

《民事诉讼法》修改热点问题研究

编者按：当前将要进行的对《民事诉讼法》的全面修订是在中国特色社会主义法律体系已经基本形成、市场经济飞速发展的现状下，对民事诉讼法律制度的实践经验和理论成果的统合性甄别与提升，以及对现有制度缺陷的协调与完善。而在这一浩大的工程中，理念的确定将起到定位与导航的关键作用。在现代社会，诉权保障是人权保障的逻辑前提。绝大多数国家通过宪法确认裁判请求权，实现诉权的宪法化，使诉权获得宪法保障。在简易程序的基础上再增设小额诉讼程序，是本次修改涉及的重要内容之一。但是，在回答为什么要增设小额诉讼程序的问题上，理论界和实务界并未形成统一的观点。此外，当事人在其权利受到侵害或与他人发生争执的时候，都有诉诸司法的权利，国家有义务保障当事人诉诸司法的权利得以实现。然而，任何权利的行使，都不得损害国家利益、社会公共利益和他人利益，否则，就构成权利的滥用。诉权的行使也不例外，当事人行使诉权，不得损害对方当事人利益、案外人利益，否则，就构成诉权的滥用。为了充分探讨这些问题，本刊编辑部特邀专家对此问题进行专题研究，得到了一些对此问题素有研究的学者的比较积极的回应。为了更好地以学术之力审时度势促进司法改革，本刊编辑部以“《民事诉讼法》修改热点问题研究”为总论题进行专题研究，试图从现代司法的视角，对这些热点问题进行探讨。本着百家争鸣的态度，本刊对于受邀专家的来稿，只要符合通常的学术规范，不论其所表达的学术观点如何，均一律照登，所以，本专题所有观点均不代表本刊编辑部之立场。

民事诉讼法；修改；小额诉讼；科学化诉权

主 持 人：韩成军 河南社会科学编辑部主任，副编审

专题嘉宾：宋朝武 中国政法大学教授、博士生导师刘 敏 南京师范大学教授、博士生导师潘剑锋 北京大学教授、博士生导师

在简易程序的基础上再增设小额诉讼程序，是本次《民事诉讼法》修改涉及的重要内容之一。但是，在回答为什么要增设小额诉讼程序问题上，我国理论界和实务界并未形成统一的观点。大多数意见考虑的首先是小额诉讼程序具有低成本、高效率等优点。问题在于，简易程序不是同样有别于普通诉讼程序，且受理的案件也能够涵盖小额诉讼案件吗？既然如此，在简易程序之外再增设小额诉讼程序，有没有必要呢？在本次民事诉讼法修改的讨论中，有学者提出在简易程序中增加相关程序规定的内容，甚至有学者认为既然已有简易程序，就没有必要设立小额诉讼程序。本文以此问题作为切入点，从宪法的角度对小额诉讼程序设立的必要性进行探讨，并在此基础上提出设立小额诉讼程序的若干设想。

一、对简易程序作用及其局限性的思考

1982年《民事诉讼法》（试行）和1991年《民事诉讼法》中都规定了简易程序。2003年，最高人民法院颁行了《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（以下称《若干规定》），试图扩大简易程序的适用范围。这种司法导向的形成，一般认为是基于两方面原因：一方面，我国的民事案件在上个世纪90年代后呈快速上升趋势，现有民事诉讼程序（即普通程序和简易程序）不足以应对日益增多的案件数量，这是司法机关不得不考虑更多地采用简便的程序审理案件的现实压力；另一方面，则是源于司法实务部门认识到简易程序具有的区别于普通程序的独特价值，即普通程序注重程序正义和实体正义二元价值，往往为追求实体正义，遵循严格的程序而花费高额诉讼成本和司法资源，相比之下，简易程序在不损害基本实体正义的基础上，简化了诉讼程序，有利于满足当事人及时解决纠纷的要求，从一定意义上说，简易程序的程序正义价值具有相对性的特点。

由于我国处于社会转型期和矛盾多发期，法院受理的案件迅速增长。最高法院公布的数据显示，全国法院在过去五年中受理的民事案件数量每年都增加20%左右，2010年已经突破1000万件，而法官数量并未明显增长，在某些经济欠发达地区甚至还有所减少，司法资源全线紧张。面对这一现实，最高法院在不同场合一再强调法院面临的压力之一就是群众日益增长的对司法的需求与司法服务难以应对之间的矛盾。21世纪初，全国法院适用简易程序审理的案件比例平均达到70%左右，个别地方甚至达到90%①。与普通程序相比，简易程序已经成为我国民事诉讼制度中最为普遍适用的诉讼程序。同时，上述数据也表明，我国民事诉讼具有大部分案件标的金额较小、双方当事人对案件事实争议不大的特点，简易程序因其具有程序简便、成本较低的优势，也为当事人所接受。按照上述比例，在1000万件民事诉讼案件中，如果有70%的案件适用简易程序审理，则意味着大约有700万件案件排除了对普通程序的适用。立法之初，全国人大法律工作委员会设想的适用简易程序审理的案件，应该占全部案件数量的15%左右。但是，实际的适用结果大大超出立法者的设定，使简易程序成为主要的解决民事纠纷的诉讼程序。正是基于这样的现实，最高人民法院为了推动诉讼程序的进一步简便化，在简易程序基础上试行了简易速裁程序和小额诉讼程序，并且收到了较好的效果。但是，司法实践的成果要总结归纳并上升为法律，仍然需要做进一步的讨论，这涉及简易程序与小额诉讼程序的定位和制度安排等问题。实际上，速裁程序和小额诉讼程序的试行正是基于简易程序本身存在种种问题而进行的实践探索。

不少学者将简易程序存在的问题归结为以下几个方面：

（一）我国《民事诉讼法》关于简易程序的法律规定存在缺陷

现行《民事诉讼法》涉及简易程序的规定仅仅有五个条文，最高人民法院2003年9月10日出台的《若干规定》，规定了更为灵活简便的程序操作方式。可是，在案件适用范围和对象问题上，仍然缺乏恰当的规定，这就使得很多案件，即使当事人协议选择适用简易程序，但由于法律规定的缺失，简易程序的适用实际上基本上委之于法官的判断。

（二）目前的制度设计不尽符合我国民事诉讼的现状

按照立法者的设想，简易程序的优点在于简便性和迅速性，因此在时间的安排上应该尽可能根据当事人的选择和案件的实际情况予以缩短。现行《民事诉讼法》关于简易程序案件适用3个月审理期限的规定，对于一些有一定复杂性的案件或许适用，但是对于小额案件则明显过长。因此，在简易程序中难以解决如何根据当事人的要求和案件的具体情况进一步缩短审理时间的问题。

（三）简易程序与普通程序之间转换的任意性

按照最高法院的司法解释，简易程序和普通程序在一定条件下可以转换。最高法院《若干规定》第三条规定：“当事人就适用简易程序提出异议，人民法院认为异议成立的，或者人民法院在审理过程中发现不宜适用简易程序的，应当将案件转入普通程序审理。”这就是说，在满足该条规定条件的前提下，简易程序可以向普通程序转换。即：第一，当事人提出异议，法院认为异议成立的；第二，法院审理过程中认为案件不适合用简易程序审理的。很显然，该条规定的条件过于“简易”。容易造成简易程序过于随意地转换为普通程序，实质上为案件审理程序的“非简易”埋下了伏笔。

（四）简易程序“普通程序化”

简易程序与普通程序的最大区别是，简易程序采用独任制，普通程序采用合议制，简易程序的审理期间原则上为3个月，普通程序的审理期间原则上为6个月。但是在其他方面，例如法庭调查、证据收集和证明、诉讼费用的负担、上诉期限等方面,立法机关和司法部门并没有对两种程序作出明确的区分，实际上简易程序并不彻底简易，反而由于程序事项的繁缛而与普通程序难以区分。

上述问题的存在一方面使法院的审判压力没有得到实际的减轻，另一方面出现群众即使将小额案件诉至法院，法院由于案件数量多、程序复杂而难以迅速审结的问题，导致群众不愿行使诉权或者不能就小额的、简易的纠纷案件获得及时裁判，这就是我国立法、司法和理论界普遍关注的小额诉讼当事人诉权及其保护问题，它与当事人宪法上的权利直接相关。

二、利用小额诉讼程序的权利与宪法的关系

在小额诉讼程序的设置上，如何根据我国的国情，即国家如何基于自身拥有的司法资源向具有司法需求的群众提供相应的法律服务，是我们必须考虑的问题。如果我们仅仅认为诉权的行使完全取决于当事人的意思自治，只要按照法律的规定受理和审理并作出裁判即可，则这种认识与我国宪法和法律关于保护当事人诉权的规定精神相去甚远。那么，小额诉讼程序究竟与宪法存在何种关系？

（一）小额诉讼程序涉及当事人诉权保护问题

一方面，从各国的情况看，各国是否在宪法中规定诉权并不一致。日本宪法第32条规定：任何人皆享有接受审判的权利不得剥夺。美国等国家虽未在宪法中明确规定公民的诉权，但或可由宪法有关条款推导出来，或由宪法判例等方式确认②。另一方面，在国际条约和公约中，关于诉权的规定却是十分明确的。《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利受到侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”《联合国关于公民权利与政治权利的公约》第2条第3项也明确规定：任何人在其权利与自由受到侵犯时均享有有效的诉讼救济。

我国传统法律观念、法律规定和司法实践实际上是把诉权理解为狭义的、仅仅由诉讼程序法规定的权利加以理解的，并未认识到诉权与审判权之间的关系，更未明了诉权与审判权的相互作用。正因如此，我国学者多认为我国宪法未对诉权作明确规定。我国在2004年修改宪法时规定了国家对人权的保护。作为人权的一个重要组成部分的诉权虽然没有在我国宪法中具体规定，但是，在人权的框架内，诉权作为宪法性权利的特征可以通过对立法精神的解释加以突出。我国《宪法》第三十三条明确规定公民在“法律面前人人平等”。这与联合国人权公约规定的任何人在其权利与自由受到侵犯时均享有有效的诉讼救济的含义是相通的。在宪法规定的“法律面前人人平等”原则下，如果每一个人一方面享受着诉权，另一方面却因为种种原因不能行使诉权，这将意味着宪法规定失去了实际意义。因此，保障公民能够在发生纠纷时平等地行使诉权，是民事诉讼程序规则设置的重要目标和任务。

由于社会经济发展不平衡等原因，并非任何法律规定的权利，包括诉权都能够均等地由每一个人实际行使。其中部分原因正是我们的诉讼程序制度未能设置适合于公民根据纠纷实际情况及时有效地选择利用的诉讼程序。宪法和法律规定的获得裁判的权利，或者“法律面前人人平等”的权利，在诉讼程序的利用上却并不真正平等。为此，最高人民法院、最高人民检察院的相关司法解释，都特别关注公民的诉权保障问题。因而，小额诉讼程序的设置，在诉讼制度的安排上将为公民行使诉权提供有利的平台，其意义在于通过程序的多元安排，保证享有诉权的当事人能够在发生纠纷时，根据纠纷的实际情况选择符合自己要求的程序，“多、快、好、省”地实现自己的合法利益。这就是保护小额诉讼当事人诉权所具有的宪法意义。

（二）小额诉讼程序涉及当事人经济利益保护问题

从各国规定和我国关于小额诉讼程序的讨论看，小额诉讼程序主要适用的对象范围为“钱债”纠纷，直接涉及当事人的金钱等经济利益。可是，如果仅仅用经济利益这一抽象的概念来理解，这类案件所涉及的显然会让人想到仅是私人的利益。但实质上经济利益是与个人的财产密切关联的。究其原因，经济利益一旦确定其归属于个人，即具有财产的性质。如此一来，宪法关于保护公民财产权利的规定就具有了非同寻常的意义。如果纠纷不能有效利用社会救济手段（当然包括诉讼手段）得到及时有效的解决，其结果必定使纠纷当事人遭受经济利益丧失，从而导致财产的损失。在我国当今社会状况下，同样的财产的损失对于持有不同财产的人的意义是不同的。有的人家财万贯，特定财产损失无关紧要。有的人家贫如洗，微小的财产损失都可能导致其生活无以为继。所以，不能仅仅根据纠纷涉及金额的多寡来简单判断小额纠纷案件的意义所在，而应该从宪法关于财产权保护的角度来加以解释，小额诉讼程序与《宪法》第十三条关于“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定具有内在的紧密的联系。

（三）小额诉讼程序涉及人格尊严问题

我国《宪法》第三十八条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”人们对人格权的理解往往与精神、道德、尊严关联。温家宝总理在2010年十届全国人大第三次会议上所作的《政府工作报告》中提出“要让人民生活得更加幸福更有尊严”，中央在“十二五”规划中进一步明确肯定了温总理提出的这一设想，并特别强调要加快促进消费结构升级，不断满足人民群众日益增长的物质和精神文化需求。上述阐述，实际上已经赋予人格权以新的含义：人格权的实现，在法律上必须使人享有能够对影响诉权和财产权的纠纷迅速加以解决的权利。在涉及小额诉讼程序问题上，人格权具有两层含义，其一是小额纠纷涉及的不仅仅是标的物的价格问题，还涉及纠纷形成和解决的社会机理问题，事情虽小，意义重大；其二是小额纠纷直接冲击的是当事人之间的权利义务关系，但是其深层却是当事人立世做人的尊严问题。而这两者，毫无疑问，都与我国宪法关于人格权、名誉权保护的规定不可分割。所以，尽管小额诉讼程序处理的是小额欠钱债纠纷，其背后的人格因素必定要考虑到其中。试想：一个连法律规定的诉权和财产权都难以得到保护的人，何谈其法律上的人格尊严？

可见，小额诉讼程序与公民诉权、财产权、人格权的保护和实现均有密切关联，从宪法角度解释设置小额诉讼程序的意义，对于统一认识，认真设计和安排相关制度具有重要意义。

三、宪法原则下小额诉讼程序的制度设计

在小额诉讼程序的制度设计上，应该考虑如下问题：

（一）对小额诉讼程序利用比例的理性预期

生15：肯定，因为探究一中提到了含相等边的相似三角形，如图5，当点D为AB中点时，△AMD和△BDN中就有边AD=BD，再加上它们三个三角形有相等的角，所以一定可以证明的．(大家听着生15的发言，都在紧张地思考，一会儿有几个同学的表情告诉我，他们已经解决问题了，这时生15停止了在纸上的分析)

从我国的司法实践看，现有的简易程序已经处理了相当数量的小额纠纷案件。据统计，1992年至1999年，全国法院受理一审借贷纠纷案件和借款合同纠纷案件年均增幅达16.5%，而同期支付令案件的比重却大幅下降。1992年至1999年，全国法院适用简易程序审理的民事经济案件占同期审结的一审民事、经济案件总数的76.4%，而同期适用督促程序的案件与之相比却明显下降③。其中，前者具有钱债因素的案件占有相当比例。从日本的资料看，日本通过简易法院和家事法院审理的案件超过全部民事案件的60%，其中相当比例案件系适用小额诉讼程序审理。可见，对小额诉讼程序的利用比例应该有准确的预期，不能再如当初设计简易程序那样，简单地设定20%以下的数值。

（二）对司法资源的正确评估

鉴于小额诉讼程序由基层法院适用，因此有必要对我国基层法院的法官数量情况做全面的把握。由于缺乏基层法官数量的数据，笔者只能根据2009年全国法院法官数量的数据加以说明。2009年我国法官数量为24.9万，审结民商事案件10551749件，人均42.4件。考虑到刑事、行政法官以及并不直接从事审判工作的法官也包含在其中的因素，如果将法官的人数进一步精确到直接审理民商事案件的法官，这一数量将会有所增加。由于基层法院审理了80%以上的案件，基层法官占了法官队伍的80%以上，相同数量的法官从事小额诉讼案件的审理，其审理的案件总数必然会大大上升。按照适用简易程序的案件占60%计算，有600多万件案件通过简易程序审理。如果其中有30%的案件符合适用小额诉讼程序的条件，就意味着有180万件案件可以适用小额诉讼程序审理。增设小额诉讼程序有利于进一步提升司法机关解决纠纷能力，保障小额诉讼案件当事人的诉权，有效利用现有司法资源。

（三）小额诉讼程序的独立性和结合性

作为对比，本文前面就简易程序存在问题及其局限做了简单阐述，从中可以看出，简易程序在制度设计和实际适用上，基本遵循的是“简易从属普通”的原则，以普通程序作为基础。由此导致除了某些程序差异外，简易程序呈现“普通程序化”特征，这与制度设计实际上并未把简易程序作为独立程序有关。有鉴于此，笔者建议，在设计小额诉讼程序时，应当全面规定程序规则，实现程序的彻底独立，同时作为例外有条件地保持与普通程序的衔接。

（四）关于小额诉讼程序的结构特征和适用范围

这涉及三方面问题：一是小额诉讼程序起诉、应诉方式的简便化。换言之，尽管是在民事诉讼这一“严格”的诉讼程序中进行，小额诉讼程序仍然可以保持其“非正式诉讼”的特征。二是在小额诉讼程序适用的案件限定于“钱债”纠纷的前提下，应该通过确定具体的“小额”来明确案件的范围，如可以在一定数额幅度内，授权高级法院根据本辖区情况制定适用小额诉讼程序的案件诉讼标的数额，报最高法院批准。同时，为了避免由于小额诉讼程序的简便迅捷而出现当事人滥用程序的问题，有必要对当事人在一定期限内的利用次数或者具体理由做适当限制。三是在程序选择和程序救济途径方面尊重当事人的选择权，同时，为了保证小额诉讼程序的“迅捷性”，可以考虑参照《仲裁法》的规定，在当事人协议同意的前提下保留一定的程序强制性。建议在采取一审终审制度的基础上，设置适当的救济途径，如允许当事人在一定期限内以一定理由提出异议，也可以允许当事人协议放弃异议权利。

四、构建我国小额诉讼程序的具体建议

基于上文的分析，笔者主张在我国民事诉讼法中规定专门的小额诉讼程序，作为与简易程序、普通程序并列的第一审程序制度。在适用法院方面，由基层法院设立专门的小额法庭以及由基层法院派出法庭适用小额诉讼程序审理小额案件，有利于满足小额案件当事人对于诉讼成本和诉讼效率的特殊需求，便利于当事人及时行使小额案件的诉权。

小额诉讼程序的适用案件范围是此次立法过程中争议的焦点之一。目前主流意见似乎是将小额程序限制于一定数额以下的钱债纠纷。对此，笔者持有一定异议。小额钱债纠纷固然具有法律关系较为清晰、是否适用于小额诉讼程序易于判断等特点，但是并不意味着其他纠纷对小额诉讼程序的适用没有需求。根据笔者了解的情况，在申请再审案件上提一级后，大量的小额案件和相邻关系、劳动争议、婚姻家庭等适宜由当地法院处理的案件都上提到高级法院审查，不仅极大地增加了高级法院的审判压力，而且大大增加了此类案件当事人行使诉权的成本。有的案件争议标的并非金钱，但与其耗费的司法资源相比又显得及其微小，如某些相邻关系纠纷等。从程序的整体设计和前后关联角度考虑，建议在确定小额诉讼程序的适用范围时，采取一定数额以下的纠纷强制适用、特定类型或者一定数额以下的纠纷允许当事人合意适用、某些类型案件禁止适用的灵活方式，在诉讼的节约便捷、尊重当事人的程序选择权和保证特定类型案件实质正义三方面需求之间求得适度的平衡。在强制适用小额诉讼程序的案件标的金额确定方面，建议立法采取规定上限幅度的方式，由各高级法院根据本辖区经济发展和居民收入水平提出建议，报经最高法院批准，并报立法机关备案予以确定，以适应我国各地经济发展水平不平衡的实际情况。

在诉讼管辖方面，是否有必要对小额诉讼案件进行特殊规定值得探讨。有学者建议区分当事人的类型适用不同的管辖原则，对于双方当事人或者原告为法人和其他组织的，适用“原告就被告”的一般原则，对于原告是公民，而被告是法人或者其他组织的，则适用“被告就原告”的管辖原则。其原因在于小额诉讼案件标的金额或者争议较小，如果仍然适用“原告就被告”的一般地域管辖原则，则权益受损的当事人因考虑到诉讼成本的支出，往往选择放弃诉权的行使，从而在事实上剥夺其诉权。此种观点有其合理之处，但根据当事人类型的不同，对于同类案件适用不同的原则确定管辖法院，似乎与民事诉讼管辖法院应当具有明确性和确定性的要求不尽相符，也不符合民事诉讼的平等原则。笔者建议，小额诉讼案件的管辖确定应当与其他类型案件遵循相同的原则，同时，可以通过允许请求判令败诉方当事人承担对方合理诉讼支出的方式，保障当事人的诉权行使。

关于小额诉讼的审级制度及其救济程序，在小额诉讼程序应当适用一审终审已成共识的基础上，目前主要争议在于应当给小额诉讼当事人设置何种救济程序，是通过提出异议的方式进行救济，还是通过赋予当事人申请再审权利的方式进行救济。笔者认为，两种方式的主要区别在于小额诉讼案件的裁判是否一经作出即发生法律效力，如果允许当事人在一定期间内提出异议，则裁判必然需要经过该异议期间才能得以确定，而这与小额诉讼案件对于争议解决快捷性的需求并不相符，也为某些当事人拖延诉讼提供了合法途径。相较而言，笔者建议采用申请再审的方式为当事人提供救济。其主要考虑在于，采取允许申请再审的方式，意味着小额诉讼裁判一经作出立即发生法律效力，当事人可以据此申请执行从而迅速实现权利，同时，由于只有在符合再审事由时才启动再审，只有少部分案件才能进入再审，有利于保障裁判的稳定性。与此相适应，建议把不服小额案件裁判的申请再审作为“申请再审上提一级”的例外，规定当事人应当向作出生效裁判的法院申请再审，避免小额案件仍需由上一级法院进行再审审查所形成的对其程序独特价值的减损和抵消，节约当事人的诉讼成本。关于向原审法院申请再审是否能够保证审查的公正性和质量的问题，笔者认为，小额案件大多为法律关系简单、争议标的额较小的案件，在采取一审终审后，即使个别案件出现错误，在明确规定应当另行组成合议庭审查再审申请的基础上，通过基层法院的审判监督程序完全可以进行监督和纠正。一审终审加申请再审的程序设计，既有利于保证审理程序的简便快捷和合法权益的及时实现，又有利于从实体和程序两方面对于小额案件裁判进行监督，保证诉讼公正。

关于具体程序设计，小额诉讼程序应当尽可能简化程序，便利于当事人诉讼。在起诉和答辩方式上，可以采取更为简便的表格或者口头起诉记载于笔录的方式起诉，可以采取电话、短信、电子邮件、捎口信、邮寄等任何能够通知到对方当事人的方式进行传唤、应诉、答辩。在审理方式上，除开庭审理外，应当允许在当事人同意的基础上书面审理。在裁判方式上，可采用格式化裁判文书，或者在当事人同意情况下不载明裁判理由直接载明裁判主文即可。在审理期限上，建议规定30日以下的审理期限，双方当事人申请延长审限的，可以延长15日，延长后仍不能审结的，则转入普通程序审理。同时，由于小额诉讼程序绝大多数没有律师代理，而此程序具有与简易程序和普通程序诸多不同的特点，适用一审终审，因此，应当更为强化小额诉讼案件审理法官的释明责任，要求法官就案件事实查明、举证责任分配、诉讼程序推进、当事人诉讼权利义务向当事人充分释明，共同促进小额案件审理程序的公正、快捷。

五、结语

诚如上述，小额诉讼纠纷案件涉及当事人的基本宪法权利，也涉及当事人受宪法保护的财产权和人格尊严问题，有必要在民事诉讼法中加以专门规定，允许公民有度地加以利用，不应设置过多的限制。同时，在程序的进一步简便灵活、适用一审终审的审级制度、设置合理的异议权利、尊重当事人程序选择权、与普通程序的衔接，以及在程序进行过程中诉讼权利的保障等方面，均需认真研究提出合理的方案。

注释：

①参见《人民法院报》，2003年9月19日。

②参见臧其榕《论诉权的宪政保护》，载《云南行政学院学报》2004年第5期，第105—107页。

③参见《人民法院报》，2000年9月27日。

D9

A

1007－905X（2011）05－0001－16

2011-06-10

国家社会科学基金重大项目（07ZD032）

宋朝武（1965— ），男，北京人，中国政法大学教授、博士生导师，民事诉讼法研究所所长。