越位、错位与失位：我国多元社会福利主体间的矛盾与冲突

袁同成

（安徽工业大学 文法学院，安徽 马鞍山243032）

20世纪70年代以来，由于福利国家的危机，西方“福利国家模式”逐渐为“福利多元主义模式”所替代。自上世纪80年代开始，我国也逐步实现了由国家一元提供的“国家福利模式”向主体多元化的“福利多元主义”模式的转型。在经济全球化的推动下，全球范围都见证了一个“福利多元主义”的大潮。在福利提供主体日益多元化的背景下，政府应该如何处理与其他社会福利主体的关系，几者之间怎样才能形成福利合力，就成为西方社会福利研究关注的焦点。社会学界一般从“国家—社会”视域看待这一问题，而公共管理学界次第兴起的诸种理论范式——“合作伙伴关系”“治理”“善治”“政策网络”“多中心治理”“第三方管理”等，也尝试在一个多元参与、多方互动的框架下处理各种主体间错综复杂的关系。然而具体到每一个国家，因特定的政治、经济、文化背景和全球治理等因素的牵掣，政府与其他社会福利主体之间的关系各异，调整几者之间关系的范式也不尽相同。我国是一个转型国家，情况更为特殊，尽管国家垄断福利供给的局面业已打破，但是在新的福利格局中，多元社会福利主体之间的平等合作关系并未建立，政府在对整个社会福利体系的管理中，依然没有冲破“一抓就死，一放就乱”的迷思，多元社会福利主体之间的关系并不协调，妨碍了社会整体福利水平的提高，而关于何谓“福利多元”的意涵，西方一般有“三分”和“四分”之说［1］，本文就准备在“国家—企业—社会组织”三分模式的框架内具体分析我国多元社会福利主体之间的矛盾与冲突，以寻求解决之道。

一、越位：国家对社会组织福利空间的挤压

尽管近几年来我国的社会组织获得了“井喷”式的发展，在社会福利提供中的作用日益重要，但是“强国家、弱社会”的局面并未得到根本改变，大大挤压了社会组织提供福利的拓展空间。改革开放前，我国属于“总体性社会”，实行的是“国家—单位制”的“国家福利模式”，社会福利既是一种社会保护制度，也是一种有效的社会控制手段。国家在城市通过各种单位，在农村通过“公社—大队—生产队”，将社会福利输送给公民，公民付出的回报则是对国家的服从和对“社会主义优越性”的认可。在这种父爱主义关怀下，公民获得了低水平的、广覆盖的社会福利，国家对于“对任何相对独立于国家之外的社会力量，要么予以抑制，要么使之成为国家机构的一部分”［2］，社会组织缺乏发育和提供福利的社会空间。改革开放后，我国的福利体制开始从“国家—单位”制向“国家—社会”制转型［3］，国家改变了包揽一切的社会福利制度，社会组织开始萌芽、成长，扮演越来越重要的作用。但是由于制度惯性，国家与社会组织间的关系依然不平衡，“社会依附于行政”，国家既是社会福利的提供者，又是社会福利的领导者和规划者，既是裁判员又是运动员，对社会组织从事福利活动的控制较严，支持乏力，阻碍了社会组织福利功能的发挥。

国家“越位”的现象主要表现在以下三方面：第一，国家对社会组织从事社会福利活动管制过严，妨碍了社会组织的发育，限制了其社会福利功能的发挥。学者们的实证研究都佐证了这一点。如田北海、钟涨宝的实地研究发现，不同社会福利主体之间依然是“领导与被领导关系、指导与被指导关系，较少是纯粹的合作关系”［4］；康晓光通过个案研究总结出我国社会组织与国家的关系格局是“行政吸纳社会”，国家与社会组织之间的关系依然不平衡［5］；范明林等在对上海市四个社会工作组织实地研究的基础上，将国家与社会组织在福利提供中的关系概括为“庇护性国家法团主义”和“层级性国家法团主义”模式，即社会组织与国家之间虽已出现了模糊的分界，但它们仍存在着对政府的严重依赖，不得不利用各种社会资本维持与地方政府的关系，才能保证组织活动的正常开展［6］。第二，官办NGO垄断社会福利市场，挤压了民间社会组织的活动空间，引发社会诚信危机，挫伤公民的慈善精神。由于官办NGO缺乏竞争，与政府边界模糊，致使其官僚性严重，效率低下，无法发挥社会组织特有的灵活性、志愿性等优势，社会公信力较低。2011年连续爆发的红十字会“天价工作餐”事件、“郭美美事件”和中国青基会“卢美美事件”、中华慈善总会“尚德诈捐门”事件等都是例证。垄断造成官办NGO面临严重的社会诚信危机，吸收捐赠和开展福利活动的能力大大下降。据有关部门统计，“郭美美事件”后，公众通过慈善组织的捐赠大幅降低，2011年3－5月，慈善组织接收捐赠总额为62．6亿元，而6－8月仅为8．4亿元。第三，国家对社会组织的支持乏力。在国外，政府的财政支持是社会组织主要的经济来源之一，据萨拉蒙的研究，在其抽查的22个国家中，有2／3的非政府组织都是提供社会福利的社会组织，而其费用的来源分别为：40%来自政府部门，49%来自会员收费，只有11%来自慈善收入［7］。我国对社会组织从事社会福利活动的资助也已开始，并在上海、北京、青岛、南京、宁波、杭州、大连、苏州、深圳、广州、长沙等地开展了从社会组织购买公共服务的尝试，但是总体来说，政府资助社会组织开展社会福利服务的总量依然不大，且各地发展严重不平衡。

我国之所以出现国家与社会组织在社会福利服务提供中格局失衡、国家越位、社会组织空间有限、资源短缺等现象，大概在于以下两点：第一，社会组织有两个主要的功能，即政策倡导和提供服务，而两者有时是难以完全界分的，尽管国家希望社会组织在福利提供中能够发挥多元参与的作用，然而各种研究都表明，我们还没有改变以往国家主导、对社会组织不够信任的思维定势，未能形成与社会组织分享社会福利管理权力的习惯，两者至多只能建立以社会组织依附于政府为基础的合作与互动关系。第二，在“GDP主义”的考核体制下，有关部门片面强调经济建设，没有真正将社会建设摆上重要议程，在实际工作中支持社会组织提供社会福利的政策缺失或执行不力。从宏观趋势来看，在福利实践中，“中国政府转型的过程是其放权市场和社会的过程”［8］275，国家既要加强对社会组织从事社会福利服务的监管，更要加强对民间社会组织的扶持，学会与社会组织共享社会福利管理的权力。

二、错位：企业的福利异化——民企的退场与国企的恋场

在市场经济体制建设的过程中，国家未能同时顾及市场竞争主体建设和对企业社会福利责任的规范，使我国的企业中出现了福利异化现象：即民企的违规退场和国企的无序恋场。上世纪80年代以来，为了减轻企业的畸重负担，培育独立的市场竞争主体，我国启动了国有企业改制，但今天看来，国有企业改制却导致了意图之外的后果：模糊了企业社会福利提供者的角色，使改制企业和一般民企中出现了“福利与企业脱离”的现象。改革开放前，我国社会格局的最显著特征是“单位制”，国营、集体企业与国家机关、事业单位一样都是重要的社会福利单位。这些企业除了承担职工退休金的发放，还要向其提供医疗、住房、教育、社会服务等福利，这种现象被称为“企业办社会”，正是这种温情脉脉的周全关照塑造了国有、集体企业职工对单位的归属感，但也给企业带来了沉重的负担。在国有企业转轨改制的过程中，为了减轻国有企业的负担，完善现代企业制度，我国的福利体制开始逐步从“国家－单位制”向“国家－社会制”转型。改制后，养老金由社会统筹发放，公费医疗向医疗保险制度转轨，企业办教育逐步与企业脱轨，企业也不再负责职工的住房问题，在社会服务领域则倡导“社会福利社会化”。总之，国企改制过程中企业变成了一个纯粹的市场竞争主体，由于国家宏观政策强调建立外在于企业的“社会保障制度体系”，国企改制后的新企业对职工福利则能省则省，忽视对职工的社会保护，职工与管理层之间的矛盾加剧，罢工、上访等事件频发，如吉林通钢在被民营企业重组后，裁员、减薪、福利降低、管理苛刻，导致原国有企业职工怨恨加深，将合资方下派的副总经理陈国君活活打死就是一个典型的事例。在改革开放中涌现出来的众多民营企业中，职工依法应该享有的社会保险参保权利都难以保障，更遑论社会福利服务设施的建设了，在这些企业中，“即便是追求共同体的生活，也是工具性的，其根本目的还在于为企业赢取利润”［8］232。出现改制企业和民营企业从社会福利提供领域退场与失位的原因主要有几点：第一，在社会主义市场经济体制的构建过程中，国家为了培育独立的市场竞争主体，强调减轻企业畸重的社会福利负担，矫枉过正，忽视了对企业特别是民营、外资企业社会福利责任的引导和鼓励；第二，改革开放前期，由于我国现代化和计划生育政策带来的人口转型，国家处于“人口红利”的收获期，劳动力市场中供过于求的局面长期存在，民营企业无需通过增加福利待遇来吸引和留住人才；第三，一些中小企业利润空间较小，难以进行必要的社会福利投入，以致“纺织、服装、制鞋、玩具等行业的多数内外资企业都存在员工工资福利较低、工作时间较长、劳动环境较差、环保投入较低等现象”［9］；第四，全社会强调“国家”作为社会福利主体的责任，导致包括政府与媒体对企业履行社会保障责任不力的行为监管不力。

但是与民营企业疏于发挥社会福利职能的现象相反，国有企业，特别是国有垄断性企业，则利用自己的垄断性地位所产生的庞大利润为职工滥发福利，成为人们批判的热点问题，加大了社会矛盾。如2011年国家审计署在对14家央企的审计中就发现，这些央企中较普遍地存在着巨额奖金、各类购物卡、福利车、内部房等滥发福利的现象［10］。这些国企假福利之名，行自肥分肥之实，损害了社会公平，扩大了社会不平等。不断出现国企乱发福利的乱象的原因是：根据委托－代理理论，国有企业的管理层并非企业的实际拥有者，国家与企业的长期利益并非他们考虑的重点，他们只需取得短期所谓的政绩，即可维持其地位与权力，他们受国家的委托对企业进行管理，而国家对他们直接考核的成本太大，即使他们滥发福利的现象被审计发现，也往往会因性质不同于贪污腐败，仅被要求退钱了事，付出的机会成本并不高，由此导致他们为了激励职工的工作积极性以取得政绩，以累积自身升迁或保有职位的资本，敢于铤而走险，屡禁不绝。

总之，在企业从“国家福利的输送者”向“纯粹的市场竞争主体”转变过程中，无论是民营企业无视职工“社会公民权”的行为，还是部分国有企业损公利私、滥发福利的现象，都是不正常的。一方面，企业作为社会福利的重要主体之一，应该关注作为“利益相关方”的职工的福利利益，依法为他们缴纳各种社会保险和公积金，同时增加福利投入，以福利吸引人才，增加企业的核心竞争力，同时增加职工的幸福感和企业的凝聚力，在工作单位的层次上重塑公民的归属感和社会认同，增进社会团结；另一方面，国有企业、国家机关、事业单位则应按照法律规定规范自己的福利提供行为，减少社会福利供给中的不平等，促进社会稳定和社会和谐。

三、失位：企业履行社会责任表现欠佳

各种实证研究资料表明，我国企业履行社会责任的表现确实不佳，对社会组织的支持力度不足。企业履行社会责任的方式主要有两种，一是企业直接向自己的职工提供社会福利，二是企业向其他社会成员提供社会福利或者为社会福利活动提供资金、技术、设备、人力的支持。后者是其善尽社会责任的主要方式。企业履行社会责任的理论支撑是“企业公民”理论和“利益相关者”理论，这些理论强调企业作为社会主体必须承担环保、慈善、反腐败等社会责任。然而我国在从计划经济向市场经济的转型过程中，企业与社会组织之间的良性互动关系并未建立，企业通过向社会组织捐赠来提供福利的规模有限，2010年社会科学文献出版社出版的《中国企业公民报告（2009）》发现，当前我国有近1000万家企业，而有过捐赠记录的还不到10万家，99%的企业没有履行慈善义务，我国企业募集的善款仅相当于GDP的0．5%，而美国慈善机构则达到了GDP的8%～9%［11］，由此可见，我国企业作为社会组织主要资金募集者的作用尚未得以有效发挥。

企业对社会组织从事社会福利活动支持不力主要表现在以下几个方面：第一，不同类型的企业履行社会福利责任严重不平衡，大型国企和民企表现良好，外资企业和中小型企业向社会组织捐赠或直接开展慈善活动的规模不大；第二，企业慈善捐赠活动缺乏系统性的规划，随意性较强，缺乏可持续性；第三，企业慈善行动的组织化程度不高，未与社会组织建立良好的合作关系；第四，企业内部自办的NGO组织与企业自身在人员、资金、决策等方面边界不清，引发了社会对其避税、“诈捐”、虚假公益等的质疑；第五，企业参与慈善的信息披露机制不健全。企业作为重要的社会福利主体，具有资金、物资、人力、技术、渠道等众多资源优势，因此企业资助或直接开展社会福利活动对于提高人民的社会福利水平意义重大，此外它们还可通过自办慈善组织或者与慈善组织合作的形式善尽福利责任。我国企业在完成原始积累之后理应增加回馈社会的力度，以实现企业、社会组织、国家的多赢。

小结

在我国社会福利体制从“国家福利模式”向“福利多元主义模式”转型的过程中，“国家－社会组织－企业”等社会福利主体间存在着许多矛盾与冲突，未能汇成合力，妨碍了人民社会福利水平整体性的提高，主要表现在：第一，由于制度惯性，“强国家－弱社会”的格局未能得到根本改变，国家挤占了社会组织提供社会福利的空间；第二，国家对企业社会福利提供的规制不力，导致民营企业从社会福利领域退场，损害了职工应有的社会权利，而国有企业，特别是国有垄断企业“恋场”，滥发福利，乱慷国家之慨；第三，由于国家监管、激励政策不到位和企业的逐利性，我国企业与社会组织的关系不顺，各种企业在资助社会组织从事慈善活动中存在着不平衡、不到位现象，尚需进一步努力，以更好地履行企业的社会责任。

那么如何才能构建多元社会福利主体之间协调互补的关系呢？我们认为，党的十七大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理理念，可为我们创新社会福利管理机制提供妥帖的理论指导。下一步，我们应该根据国家、社会、企业的不同性质，协调好三者之间的关系，改变过去国家一元化的社会福利管理体制，使不同的社会福利主体在“多元参与、多方互动”中成为“合作的三维”，而非冲突的三维，使三者从事社会福利的活力充分迸发出来，真正实现多元社会福利主体之间“结构上互动、功能上互补、机制上互联”，以避免“市场失灵”“政府失灵”“志愿失灵”，多方位满足人民日益增长的社会福利需求。

［1］彭华民，黄叶青．福利多元主义：福利提供从国家到多元主义的转型［J］．南开学报，2006（6）．

［2］孙立平，等．改革以来中国社会结构的变迁［J］．中国社会科学，1994（2）．

［3］郑功成．从国家—单位保障制走向国家—社会保障制——30年来中国社会保障改革与制度变迁［J］．社会保障研究，2008（2）．

［4］田北海，钟涨宝．社会福利社会化的价值理念——福利多元主义的一个四维分析框架［J］．探索与争鸣，2009（8）．

［5］康晓光，韩恒．分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究［J］．开放时代，2008（2）．

［6］张钟汝，范明林，王拓涵．国家法团主义视域下政府与非政府组织的互动关系研究［J］．社会，2009（4）．

［7］萨拉蒙，等．全球公民社会［M］．贾西津，魏玉，等，译．北京：社会科学文献出版社，2007：21．

［8］王名．中国民间组织30年［M］．北京：社会科学文献出版社，2008．

［9］孙伟平．社会责任：企业内在的价值诉求［J］．哲学动态，2009（7）．

［10］何苇杭．央企“全民储蓄”别沦为私房钱［EB／OL］．（2011－05－22）［2011－08－15］http：／／news．sina．com．cn／pl／2011－05－22／013522506699．shtml．

［11］2009年度中国慈善捐助报告［EB／OL］．（2010－04－09）［2011－07－16］http：／／news．sohu．com／20100409／n271413575．shtml．