电子政府构建的政府基础:涵义、特征和构成

张锐昕 杨国栋

随着电子政务建设从中央到地方各级政府的全面展开及其功能内容开发的逐步深化，电子政府构建对政府管理变迁的依赖与日俱增，相应的需求也变得更趋复杂化和多样化。然而，无论需求如何复杂和多样，归结各级政府构建电子政府的障碍难点，都集中指向一个共性问题——政府为之准备的软环境不足。这里所说的软环境，主要指的是政府应该为电子政府构建所提供的与现代政府治理理念、信息技术应用和信息社会生产生活方式相适应的行政生态环境。软环境的核心要素涉及政府职能转变、组织结构调整、政务流程再造、管理方式创新、行政体制改革等，这些要素之间彼此关联，相互作用，连同与之相应的政府理念、行政体制、组织模式、运行方式、管理技术和行政文化等，构成电子政府有序构建的实践基础和前提条件，我们称之为电子政府构建的政府基础。从此涵义的角度，依据电子政府构建的理论逻辑和实践需求，本文将探讨电子政府构建的政府基础的本质特征，挖掘其关键性构成要素，旨在为突破电子政府构建的障碍“瓶颈”提供具体的策略指导。

一、电子政府与政府治理:理论和实践的关联

电子政府是以有效应用信息技术并适应于信息时代的行政生态环境需求为生存基础和发展前提，其目标是实现更好的治理，这就必然涉及到技术与行政结合的问题。鉴于电子政府构建本身是一项新的行政管理实践，又是涉及各级政府和全社会的一项复杂的系统工程，对其进行有效的理论指导和原则规范是必要的，然而，电子政府相关的理论成果还不成熟，实践中欠缺有效指导和标准规范的状况一直在持续，已成为各国政府不得不面对的现实，在这种情况下，政府治理理论的适用就成为一种必然选择。同时，随着各国电子政府发展层次的逐渐提升、技术条件的日益成熟和管理边界的渐趋消弥，既有的政府的组织结构和管理制度已然成为电子政府发展的掣肘因素，制约着电子政府构建的脚步，在此窘境中，政府治理的实践就成为电子政府构建的首选内容。由此，从理论逻辑和实践需要出发，对电子政府需求的政府组织和制度等方面的基础条件予以足够的关注，实现电子政府发展模式由技术主导到“技术—行政”协同的转变，是各国政府需要共同面临的任务，也是未来电子政府发展的主题。

(一)电子政府是基于信息网络环境的政府治理。电子政府指的是政府机构全面应用信息技术以及网络等信息服务设施，在进行组织变革和内外部关系转变的基础上，将其信息和管理服务职能移到网络中去运行，以改革行政体制，构建更好的政府①张锐昕:《电子政府与电子政务》，北京:中国人民大学出版社，2011年，第30页。。作为政府致力于回应信息技术革命带来的机遇和挑战而产生的一种新的理论范式和实践模式，电子政府是基于信息网络环境构建的，核心任务是实现更好的政府治理，这意味着电子政府构建过程中首先要考虑的问题是如何有效地利用信息技术营造的信息网络环境来改善政府治理。“信息技术革命代表了一场根本性的、深刻的、断裂性的社会转型、经济转型和政治转型”②［美］简·E·芳汀:《构建虚拟政府》，北京:中国人民大学出版社，2004年，第15页。，有效地应用信息技术是电子政府的本质特征，其所有的理论与实践都是建立在信息技术的特性以及由此衍生的组织变革的可能性与应由逻辑基础之上的。信息网络环境的网络化、平等化、开放性、互动性、协同性和先进性就充分体现了信息技术的进步逻辑，与治理框架内的政府结构和管理模式以及政府与市场和社会之间的新的平衡关系有着内在的一致性，可以为政府治理提供统一、规范、标准、互动的信息平台，这种信息平台可以在政府治理的不同主体与客体之间建立起新的有效关联，有助于实现电子政府与政府治理的统一协同，这与现代政府的理念、方法、制度和文化的现代性要求相契合，与新一轮的行政管理改革趋向相融合，构成了一种新的政府治理的逻辑和技术基础。

(二)政府组织和制度的变迁是影响电子政府发展的关键因素。学者们对电子政府发展阶段有着不同的划分。一种普遍的观点是依据政府与其服务对象之间的互动水平将电子政府发展分为信息、互动、处理和交易等四个阶段③［澳］欧文·E·休斯:《公共管理导论》(第三版)，北京:中国人民大学出版社，2007年，第218-219页。。另一种观点是基于政务目标将电子政府发展分为五种依次展开和递进的阶段性策略:技术应用型电子政务建设、管理信息化型电子政务建设、扁平服务型电子政务建设、电子民主型电子政务策略、全面响应型电子政务④姜奇平、汪向东:《行政环境与电子政务的策略选择》，《中国社会科学》2004年第2期。。实际上，这些不同阶段的递升的实质体现了政府管理形式的根本改变，也隐喻了技术应用与政府治理结合程度的层次性提升。也就是说，信息技术的进步逻辑究竟能够在何种程度上嵌入到政府组织和管理运行之中，决定了电子政府构建的层次状况。由于信息技术不能自发地促成理想的组织和制度变迁，与其他组织相比，政府组织的复杂性和官僚机构的内在逻辑又使得它的结构重组变得极为艰难并高度的政治化。因此，在信息技术的进步逻辑与现有的政府组织和制度条件之间始终存在着明显的张力，由此产生了理想的管理变迁与现实中政府改革的相对滞后之间的显著差距，以及实施者与政府组织自身之间关于技术执行的不同理解的紧张状态，使得组织和制度的变迁成为构建电子政府所必须要解决的问题。

(三)实现电子政府发展模式的转型:从技术主导转向“技术—行政”协同。在电子政府发展初期，技术革新和政务网络基础设施建设居于主导性的地位，其管理方面的变革主要是由重塑政府运动和公共服务改革运动促发的。进入21世纪，政府与公民以及政府机构之间已然借助网络联接成为一体，加之政府理念的更新、信息技术的广泛深入应用以及其促成的政府整合服务能力的提升，使电子政府对政府有了相对独立的变革需求，用信息技术重塑政务流程，转变政府职能和公共服务方式成为热门话语。然而在实践中，政府仍缺乏理性利用信息技术的激励因素，应用信息技术仍停留在追求工作效率方面，大多难以触及现有的组织结构和制度，而回避制度性的、根本性的变化。就目前来看，虽然信息技术已经被用于促进政府管理的变革，包括政务流程再造，服务方式改变，以及政府机构的横向调整和纵向压缩，但从根本上看，这些行为还只停留在相对零散、片段化、表层化层次，并未触及灵魂，这与达成统一规范、协同一致和可持续发展的电子政府目标是不相适应的。为此，在发展模式的路径取向上，电子政府应该从技术主导尽快转变到“技术—行政”协同。“技术—行政”协同的电子政府发展模式，既重视信息技术的广泛应用和深化拓展逻辑，重视电子政府对政府管理变迁的需求及实质回应，同时也注重政府管理的改革和创新，即要求政府适应电子政府构建的需求，积极主动地提供相应的理念、流程、结构和制度等方面的基础条件。

电子政府与政府治理的逻辑的和实践的关联，决定了电子政府构建与政府治理创新是一体的。电子政府要实现的内容是电子管理、电子服务、电子商务和电子民主，具体形式是提供“一站式”办公、“一条龙”服务、“全天候”运作和无障碍沟通，这就必然要求政府机构内部以及政府机构之间实现“一体化”管理、无缝隙运作、法治化规范和民主化监控，而这些要求在现有的政府体制、结构、流程等条件下是难以做到的，这就要求政府要适应电子政府构建的需求，为其提供健康有序发展所必需的组织和制度等方面的前提条件，即建立与之相适应的政府基础。

二、电子政府构建的政府基础的本质特征

从理论上讲，信息技术具有改造人类生产生活方式的能力，信息技术的核心特征与现代政府治理的理念和变革需求是相契合的，这也是为什么电子政府可以被视为面向信息时代的理想的政府管理形态的根本原因。就本质而言，电子政府构建的政府基础是信息技术在政府管理中有效应用的原则需求，是信息技术范式影响和渗透下形成的一种新的政府治理模式。在基本形式上，电子政府构建的政府基础是政府治理的理念、方法、结构、制度和文化等在行政网络环境下内嵌融合的结果。在变革性的意义上，电子政府构建的政府基础反映的是信息技术的革命性特征和潜在能力，反映在实践层面上表现为政府管理的改革和创新。而全球化背景下公共行政的趋同性和各国为电子政府准备的起始条件的不同，又决定了各国为电子政府构建建构的政府基础体现出趋同性与多元化的统一。

(一)电子政府构建的政府基础是信息技术范式影响和渗透下形成的一种新的政府治理模式。信息技术革命的兴起重构了世界的物质基础，信息处理与沟通技术的变化通过对生产力的作用形成了信息主义①信息主义是研究和关注信息技术在信息社会的主导作用的一种社会思潮和理论范式，是以信息为基点来阐释社会、人乃至整个世界的一种思想或学术倾向。见肖峰:《论作为一种理论范式的信息主义》，《中国社会科学》2007年第2期。和信息发展方式②曼纽尔·卡斯特认为“在新的信息发展方式中，生产力的来源在于产生知识、信息处理和象征沟通的技术”，“信息发展方式的特殊之处在于:针对知识本身的知识行动，就是生产力的主要来源”。见曼纽尔·卡斯特:《网络社会的崛起》，北京:社会科学文献出版社，2001年，第20-21页。，进而对生产关系产生影响，以致逐渐形成信息技术范式，即“信息成为生产力和竞争力的直接来源;网络化逻辑渗透到社会生活的各个角落;组织边界呈现出开放性;流动的元素日益增多;技术成为高度整合的系统;社会规范向个性化、人性化和一体化转向”③［西］曼纽尔·卡斯特:《网络社会的崛起》，第82页。，“信息技术范式可以归纳成一种广义上的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的体系”④［美］唐·泰普斯科特，阿特·卡斯顿:《范式的转变:信息技术的前景》，大连:东北财经大学出版社，1999年，第2页。，它重塑了经济、社会和文化基础，使公共管理赖以生存和发展的行政生态环境发生了革命性转变，也使公共管理所面临的问题、机遇和约束条件等与其之前相比有了质的区别。信息技术是电子政府构建的第一推动力，电子政府与经济和社会也发生着直接而紧密的关系，信息技术范式对于经济社会基础的作用，必将对作为上层建筑核心的政府管理体制和运行机制产生持续且深刻的影响，也对政府如何应对信息技术范式实施改革和创新以适应经济社会发展提供更好的管理和服务提出了挑战。由此看来，电子政府构建的政府基础，既是信息技术在政府管理中有效应用的原则需求，更是信息技术范式影响和渗透下形成的一种新的政府治理模式。认知电子政府构建的政府基础是一种新的政府治理模式，不仅是因为它建立在信息技术这一先进的技术基础之上，更主要的是在于它将现代政府治理的原则理念嵌入到了它的价值导向和运作模式之中。

(二)电子政府构建的政府基础是先进的政府治理的理念、方法、结构、制度和文化等在行政网络环境下内嵌融合的结果。电子政府构建的政府基础是信息技术范式在政府管理中推广应用的原则需求，因为如果欠缺这些基础条件的话，电子政府构建的健康有序将难以达成。正是凭借把先进的政府治理理念、方法、结构、制度和文化等内嵌融合于行政网络环境，电子政府才能体现其管理上的先进性。由于“信息政体同样表现为政治妥协和政策不确定的竞技场”⑤Bellamy，Christine and Taylor，John A.(1998)Governing In the Information Age.Buckingham:Open University Press:170.，电子政府构建的成果将取决于多方政治、政策较量的结果。同时，由于行政网络环境的全球化、信息化态势会产生重压，对电子政府构建发挥效力，且公共管理对于自身价值和有效性的反思也会生成内在的动力，对电子政府构建施加影响，从而合力促使全球公共服务从过时的传统走向具有信息化和管理化特征的现代性，这种朝向不可逆转。这种理论和实践上的现代化，是行政管理改革和创新的依据和基础，也是电子政府构建的政府基础的理论前提和现实条件。考虑到未来电子政府环境下政府组织模式和运行方式既要体现信息技术范式的特征，也要反映现代政府治理的原则理念，政府应尽力将先进、成熟的政府治理的理论和实践成果作为电子政府理论与实践的原则依据，这也是政府基础的基本依据。

(三)电子政府构建的政府基础建构在实践上表现为政府管理的改革与创新。首先，电子政府构建所需的政府基础与现有政府条件之间存在着明显的差距，这种差距需要政府积极努力推动政府管理改革创新来弥合。虽然人们普遍承认信息技术具有革命性特征和潜在创新能力，信息技术也的确正在改变政府管理的图景，但是，指望信息技术应用能够自发地促成政府管理形态的变迁在本质上是一种误导，故而主动的改革与创新是必不可少的。正如美国学者简·E·芳汀所指出的那样:“将政府之间的计算机连接起来，我们可以轻易建立技术上的基础设施，但这并不等于我们同时也建立了制度上的基础设施。”①［美］简·E·芳汀:《构建虚拟政府》，第6页。还有，由于改革与创新就意味着权力和利益的重新分配，金字塔结构的顶层和既得利益者与改革创新者之间的较力不可避免，政府基础建构必将经历一个长期、艰难的过程。其次，由于组织制度与网络化环境相互渗透和相互影响，并且会因改革创新者不同的理念取向和融合路径(即使使用相同的技术)而产生不同的结果，带来不同的组织模式和应用成果，所以，政府的不同努力会导致不同的后果，这也从另一个侧面显示出政府基础建构的重要性。最后，电子政府构建的政府基础是一个涉及观念、过程、技术和制度的复杂系统，虽然就个体或局部而言，政府基础的部分内容已经在公共管理的实践或者改革过程中有所体现，但就整体或全局而言，政府基础建构至今还没有一个清晰的轮廓或框架。鉴于电子政府构建的政府基础是信息技术范式与现代政府治理的理念、方法和制度的结合体，而信息技术和政府管理都处在不断发展和快速变化当中，所以，与之相应，无论是政府基础本身，还是政府基础的建构过程，亦或是与政府基础建构相关的政府改革的方式方法，都属于频繁变动、迅速变化和不断发展的范畴。正因政府基础建构的困难性、重要性和变化性，就更值得对其进行深入研究。

(四)各国电子政府构建的政府基础准备体现出趋同性与多元化的统一。当今世界，几乎所有国家的政府都在加强信息技术应用和构建电子政府，也一直在推进以扩大政务公开、整合政府机构和提供“一站式”服务等为主要内容的政府改革，这些举措所涉及的内容都与电子政府构建密切相关。应该说，适应电子政府构建需求对政府进行相应改革是保证电子政府健康有序发展的前提条件，对于任何一个国家都是必要的，其中体现出的高度的趋同性，对各国电子政府构建和政府改革的引领和促进效果也是有目共睹的。当然，由于各国的电子政务发展程度、政府组织形式，经济社会基础以及历史文化传统多有不同，导致其构建电子政府的基础条件准备必然有所差别，其所需求的政治推动、行政支持、制度促进和社会运作的范围和程度也必定有所不同，因此又兼具明显的多元化的特征。趋同性与多元化同时存在，对立统一，相得益彰。比较西方国家与东方国家、发达国家与发展中国家、市场经济国家与转轨国家的公共行政，并不曾存在且将来也不太可能会出现相同的政府管理模式，所以，未来在形成和维护地方行政文化的张力的作用下，各国准备的政府基础仍将继续保持多元化特色。这一形式和本质上的多元是政府基础建构的具体内容和表现形式，是各国政府在基本要素框架下立足于特有行政环境和行政文化以推进政府改革和电子政府构建协同并进的现实策略。

三、电子政府构建的政府基础的构成要素

上述特征提醒我们，各国政府在电子政府构建过程中所面对的那些“公共悖论”式的行政难题正是其应为之准备的政府基础的基本前提，这些难题的解决是建构电子政府构建的政府基础的基本要素，主要包括政府职能转变、组织结构调整、管理方式创新、行政体制改革等要素，可从中提炼出以下关键性要素。

(一)网络化的组织结构和分散化的权力结构。电子政府的实现形式，是基于网络的信息系统，因此，它在自身具有网络化特征的同时，也通过政府组织向网络的拓展和转移而使政府组织结构由科层式渐变为网络化。网络化的组织结构中的每一个部分都是独立的，各部分之间是网络关系，既相对分散又密切关联。所谓相对分散，指的是网络化组织结构中的各部分节点化分布，不必遵循自上而下或自下而上的等级限制就可实现节点之间无差别、无层次的直接交流，利用这一优势，各部分如能得到充分授权，就可以达成独立行使职权，全权处理业务和直接提供服务的目的。所谓密切关联，指的是有业务联系的一系列活动按照一定的处理过程环节排列整合在一个流程中，各环节依时间顺序或重要性顺序排列，紧密联结在一起，相对应的部分循序而动，协同工作，“使分权化的和分散的组织单元容易沟通形成统一的工作平台”①卢旭升:《论企业管理的网络化组织结构》，《商场现代化》2007年7月(中旬刊)。，任何一个环节或部分出现问题都会影响到整个流程的绩效直至组织的绩效以及组织的内外部关系，如公众对组织提供的公共服务输出的满意度会影响到组织的内外部关系。政府网络化的组织结构和分散化的权力结构与知识化、数字化、网络化、全球化的行政生态环境相适应，富有柔性、弹性、灵活性和适应性，便于组织内纵向、横向以及组织间障碍的消除，便于组织间关系趋向更多的沟通与合作。组织不再以等级为基础，而是以信息流动为基础，组织间横向的联系、沟通与协作进一步增强，政府组织和外界组织的界限也呈现出相关性和依赖性。随着信息沟通能力的增长和合作关系的建立，政府与企业、第三部门或者社会团体之间的合作治理网络的兴起，政府部分权力向社会让渡也将成为必然的趋势，从而进一步促成分散化的权力结构。

(二)协作参与的组织管理和决策方式。信息技术应用促成的网络化的组织结构为电子政府的管理和决策提供了组织基础，它使不同的管理和决策主体在管理上和决策上协作参与，在资源上共建共享，有效动态地利用，减少了信息不对称状况，在重大战略决策上采取集体行动，各方之间借助网络保持长期、及时和紧密的联系，建立起稳定的合作伙伴关系，有利于消除对抗性的争论，互相听取彼此的建议，寻找解决分歧的办法，消除彼此之间的不信任，进而促进共同目标的完成。这种协作参与的组织管理和决策方式将便利管理和决策主体以及公民和社会组织广泛地参与到公共事务管理中，特别是参与到那些直接关系到他们生活质量的公共政策的制定和执行之中，协作参与的组织管理和决策的民主化、科学化和制度化将在不久的将来成为现实。

(三)公民导向的政务流程再造。公民导向是现代公共管理理论的重要理念。公民导向的政务流程再造主要分为面向公民的业务流程再造和面向政府内部管理的管理流程再造两部分。其中，业务流程是政府部门之间业务传递的动态过程，而管理流程是政府部门之间管理工作的传递过程。实施公民导向的政务流程再造是电子政府构建的重要内容，也是电子政府健康有序发展的前提条件。其基本要求主要是公共服务的设计和安排要倾听公民的呼声和要求，以公民需求而非政府职能来重塑流程环节，把流程环节由串行变为并行，由繁琐变为简化，实现跨政府、跨部门的资源共享和工作协同，彻底改变政府本位的行政行为取向和行政思考方式，体现电子政府所具有的革命性特质和当代政府治理理念的变化。利用政务流程再造，政府可以实现全程可追踪式的信息管理，也可以实现广泛监督下的行政问责，这些也是电子政府构建的政府基础的构成要素。

(四)目标管理和过程控制相结合的绩效管理。绩效管理是西方政府再造运动中采用的旨在突破官僚制度的程序导向和过程控制的一种革新性策略，包括绩效计划、绩效辅导、绩效评估、绩效反馈、绩效诊断和绩效改进等，与电子政府模式下灵活而有效的管理和控制方式有着内在的一致性。为此，在电子政府模式下，绩效管理将不仅作为一项有力的管理工具，更作为一项有效的管理制度发挥功用。把它的技术和方法内嵌入电子政府的功能之中，通过电子化的绩效评估，则依据政府所承担的职责和重点工作制定的目标被转化为绩效评估指标进而被电子化的系统所用，促使政府把目标管理和过程控制很好地衔接结合，从而实现有力保证职责到位和目标达成的目的。当然，绩效管理主要是针对人力资源管理的，由于人是组织的核心要素，人力资源当然也是电子政府的最重要资源，是信息和技术的有效载体和粘合剂，所以，政府基础中对政府工作人员的创新精神、智力水平、科技素质和信息能力也必然有所要求，而这种要求可以反映在绩效评估指标中。

(五)崇尚服务精神的行政价值取向。电子政府所带来的公共服务空间的拓展和公共服务方式的改变，使提供更为优质的公共服务成为可能，亦成为电子政府追求的最高行为准则，因此，服务精神构成电子政府的核心价值。就目前来看，无论是在西方发达国家，还是在发展中国家，尽管在实施中还存在着不少的问题，但主流文化对于服务精神的礼赞已经成为公共行政的重要价值取向，而这一取向与一些引导性的政策和制度，特别是相应的教育培训机制以及绩效管理中对于以服务质量和公民满意度为依据的选择性激励之间的有机结合，将能够为电子政府构建提供必要的观念基础。

到目前为止，世界上还没有任何一个国家真正完整地实现电子政府，这也意味着电子政府构建的政府基础迄今为止尚未有一个可以参照的现实原型，因此，对其内涵的界定主要是依据逻辑的推演、实践的需求和愿景的构想得出的。电子政府构建的政府基础是对电子政府构建中政府所需创造和提供的组织、制度、管理和文化等方面的基础性条件所做的理论概括，旨在建构一个关于电子政府发展的新的分析框架。将政府基础限定在电子政府的范畴之内，是从电子政府构建的的理论依据和现实需求出发，对政府自身决定电子政府的诸多要素，以及为电子政府发展所需提供的条件作一系统的阐释。对其进行研究能够在深层意义上探索电子政府的发展规律，为建构信息社会条件下的政府管理模式提供借鉴和启示。虽然迄今为止少有成果以政府基础术语谓之，但许多研究结论却实实在在地给出了电子政府构建的基础条件，如简·E·芳汀所提出的:“我们需要这样的制度设施，它能够向政府机构提供以下方面的支持，即机构之间协调的行动、组织文化、动力和办事程序以及一系列的组织、社会及政治规制系统。这些因素实际上引导着政府机构的运作，并影响着政府机构的构造。”①［美］简·E·芳汀:《构建虚拟政府》，第6页。尽管在现实中电子政府构建的政府基础的理论框架及其构成要素与现有政府条件之间的差异和矛盾客观存在，也不可避免，但正是因为这些差异和矛盾的现实存在，方使政府反思和改革现有管理中不利于电子政府构建的因素，鼓励和促进有利于电子政府构建的因素，实现基于信息化的现代化行政管理改革，从而为政府发展特别是电子政府构建提供前提和准备条件。在建构电子政府构建的政府基础的过程中，政府除了需要提供上述的政府职能转变、组织结构调整、管理方式创新、政务流程再造、行政体制改革等诸多改革和创新内容之外，还需要进行信息管理和安全管理的相关法律法规和制度建设，特别需要首先解决政府的观念、认识和素质、能力问题，所以，电子政府构建的政府基础的建构必定是一项艰巨、复杂、长期的系统工程。