略论正确处理地方间权益关系

张锡恩

地方与地方间的权力、权利和利益关系，或称职权和利益关系，简称权益关系或泛指利益关系，包括地方之间的府际主体关系，是一个多向度的复杂的关系网络，也是一个国家政治关系的重要组成部分。如何正确处理这类关系，对于一个国家的政治统一、经济发展、统一市场的形成，以及社会的和谐稳定，都具有极为重要的意义。

一、地方与地方间的权益关系矛盾日益突出

长期以来，我国政界和论者对地方与地方间的权益关系没有给予足够的重视，往往只停留在抽象原则的层面，即地方服从中央，下级服从上级，同一层级的地方之间要相互尊重，平等协作，以至于在处理地方间的众多关系中，有的有法不依，有法难依;有的无法可依，各自为政。特别是随着改革开放和市场经济的深入发展，各级地方作为相对独立的利益实体，进行地方利益最大化的角逐，使得地方间的权益关系出现更为复杂的情况。地方间的权益矛盾和纠纷，大体可以分为以下几种类型:

其一是权力纠纷。主要表面为地方与中央的权力划分、上级地方与下级地方之间的权力划分，缺乏明确的界限，或者有界限但是划分不合理，或者已经划分但是没有随着形势的变化而调整。财政权的划分在这方面是个典型，所谓“中央财政金碧辉煌，省级财政稳稳当当，地市财政摇摇晃晃，县级财政一碗清汤”的灰色格言，正是各层级财政权力配置不当的反映。

其二是权利纠纷。地方与中央之间，由于权利和利益规定不明确，导致了地方与中央的权利纠纷。比较突出的是地方与中央之间矿产资源的权利纠纷。宪法规定矿藏等自然资源属于国家所有，土地归国家所有或集体所有，但是对于矿藏所在地的地方的权利和利益规定不明晰，导致矿藏所在地区、采矿企业、国家之间的权利和利益界限不清。经常出现这种情形:对座落于某一地方的某些(种)重要的战略性矿产资源，中央从可持续发展的长期战略出发，做出了不开采、限制性开采等规定。但是，该矿产所在地的地方政府处于一时的经济指标追求和短期的政绩效应，认为靠山吃山、靠矿吃矿，经常背着中央，对辖区的内战略资源，进行无序开采和利用。很显然，这种权利纠纷不利于资源的合理开采和利用，特别不利于国家的长期资源储备和可持续发展。

其三是利益纠纷。随着市场在资源调节和配置中发挥越来越重要的基础作用，这意味着资源和利益在更大范围内和更大强度上的横向流动，并必然带来众多的不同市场主体间的大量利益纠纷。其主要表现之一是行政区划刚性分割的边界利益纠纷。上个世纪80年代，山东与江苏相连的微山湖区行政区划的重新调整，山东境内东平与梁山相连的东平湖区的行政区划调整，都是这种利益纠纷的一种应对反映。但是行政区划的刚性分割，并不能完全解决问题，近几年济宁市与徐州市大力推行的“睦邻友好协商”活动，极大地缓解了湖区的利益矛盾和纠纷，但就从本质上说，这还是权宜之计，并没有从根本上解决问题。

其四是法律纠纷。如，按照目前法律规定，经济纠纷属于民事诉讼，适用地域管辖原则，一般是“原告”到“被告”(对方)所在地的法院起诉。这样，有些地方领导机关出于地方利益的诉求，按照“肥水不外流”的原则干预司法，使经济案件的判决失去法律的公正性。这类案件比较普遍。再如，1994年宿州市物资机电公司(申请人)在一次欠款纠纷中胜诉后申请执行，被申请人为山东省泗水县全林镇镇政府(承担连带责任，因其所属企业欠款后破产倒闭)，原宿州市人民法院先后20余次去山东泗水县全林镇，历时10余年，均未果①冯兴元:《中国的市场整合与地方政府竞争——地方保护与地方市场分割问题及其对策研究》，http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/ Article.asp?ArticleID=215http://www.unirule.org.cn/SecondWeb/Article.asp?ArticleID=215。;等等。这类事件屡见不鲜。

因此，从我国的实践经验和现实情况出发，积极参考、借鉴国外的一些成功经验，从理论和实践两个方面对我国地方间的权益关系进行系统地梳理和研究，建立起一种公平机制，并使之规范化、法治化，对于我国民主政治建设与和谐社会的构建，都具有重大、深远的理论意义和实践意义。

二、地方与地方间权益关系的内容

目前，我国地方间的权益关系以行政管辖主体间的刚性分割为轴线，以市场主体间的物资和社会资源的流动竞争为基础，大体上可以划分为以下几种密切相关的权益关系:

第一，纵向从属的地方与中央的关系。主要是省级地方与中央的关系，省级以下的各级地方与中央的关系。厘清这类关系是处理地方间权益关系的前提和基础。这类关系一般由宪法与各级人大和政府组织法规制。我国宪法规定:国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。职权划分实际上是一种权益划分，对于地方来说就是地方从属于中央的权益划分。但古往今来，如何找到这个权益划分的“适度值”，特别是找到这个“适度值”适应国家经济政治和社会可持续发展的变化程式，一直是影响国家稳定和社会发展的最难解的困惑问题之一。古代不时进行的削藩，当今时常进行的反对地方保护主义，都是这种关系没有得到很好处理的折射体现。

第二，纵向隶属的上级地方与下级地方的关系。主要是省级地方与地市级地方及其下属地方的关系，地市级地方与县市区级地方及其下属地方的关系，县市区级地方与乡镇街道级地方的关系。厘清这类关系是处理地方间权益关系的基础内容。这类关系一般都有相关法规法律规制。但是在权益划分上，上级地方欺压下级地方，下级地方欺瞒上级地方，这种现象还在相当程度上存在着。

第三，纵向特殊的地方与中央的关系和上级地方与下级地方的关系。前者如特别行政区与中央的关系，目前这类关系有明确的法律规定，如《香港基本法》、《澳门基本法》等，但对于这类地方与中央权益分割的“适度值”的认知，比如财政权的划分，还存有不同的意见。后者如省级地方与本省内的计划单列地方的关系等。目前，计划单列市现为中华人民共和国行政区名之一，通常都是具有雄厚工商业基础和科技力量、经济发达、具有开放搞活的特殊地缘位置、在中国经济发展中具有特别重要作用的特大城市。计划单列城市虽然仍受省的“统筹、服务、协调、监督”等方面的领导，但其收支直接与中央挂钩，无需上缴省级财政，实际上处于一种“准直辖市”的地位。它们享受着省一级的经济权限。相比之下，省会城市虽然与计划单列市一样同属于副省级城市，但在经济权能上显然低了一个级别。省会城市与计划单列城市在处理各种经济问题和权益关系上，包括收入分配等，处于一种“不平衡”或者“失衡”的矛盾状态。

第四，横向平行的地方与地方间关系和横斜向的地方与地方间关系。由于我国的省级地方分为直辖市、省、自治区、特别行政区等几种类别，其性质不是完全相同的，因而在地方与中央的权益划分上，各类地方也享有不同等的权益。那么，同一级别的地方就成为具有不同等权益的关系主体，这就使得地方间的权益关系呈现为一种极为复杂、多样和多元化的网络系统。厘清这类关系是处理地方间的权益关系的主体内容。其中横向平行的地方间关系，主要是省市区与省市区(省、直辖市、自治区)、地市与地市、县市区与县市区(县、自治县、县级市、市辖区)、乡镇街道与乡镇街道(乡、民族乡、帧、街道办事处)之间的关系;横斜向的地方间关系，主要是省级地方与其他省级地方所隶属的各下级地方的关系，地级市地方与其他地级市地方所隶属的各下级地方的关系;县市区与其他县市区所隶属的下级乡镇街道地方的关系等;横向平行和横斜向并存的地方间的关系，主要是区域与区域间的地理区位关系，是地方间的横向平行关系和横斜向关系的延伸或者延展，如地理区位差异比较大的东部与中西部的关系和南部与北部的关系;自然资源分布差异比较大的区域与区域间的关系等。目前这三类关系主体间的差异性比较大，要找到各种关系主体间的权益配置的“适度值”及其流变的程式极其困难;且目前这些关系主体间的权益关系一般都没有法律制度规定，但在实践中却发生着越来越复杂多样的关系及矛盾。

第五，横向特殊的地方与地方间的关系。由于我国的省级地方分为性质不完全相同的直辖市、省、自治区和特别行政区等几种类别，其关系主体的权能不同，因此除了相同性质和权能的地方间关系外，还派生出一种特殊的不同性质和权能的地方与地方间的关系。如，一般的省与自治区之间、省与直辖市之间、自治区与直辖市之间的关系，省、自治区、直辖市各自与特别行政区之间的关系等。由于它们各自与中央的分权关系不同，各个主体的权能也就不尽不同，所以相互之间的权益关系也就具有各自不同的特点或特征。

三、地方与地方间权益配置的理论原则

地方与地方间的权益关系，是国家权力和利益配置结构中的重要关系之一，它与中央机关各部门之间、中央与地方之间的职权划分和权益关系一起，共同构成国家权力和权益的基本结构。但是在过去国家政权建设及其理论研究中，一般都比较关注后两个关系，而对前者则注意较少和研究不够。

处理地方与地方间的权益关系，笔者认为至少应明确以下几个理论原则:

1.确立地方是地方的权益代表者的原则。正确处理地方与地方间的权益关系，就必须首先正确认识地方所扮演的角色。马克思和恩格斯在他们生活的时代，着眼于无产阶级解放这一根本利益，认为未来的社会主义国家实行中央集权制是必然的、合理的和进步的。因为中央集权有利于无产阶级的联合和团结，它是无产阶级革命获得成功的先决条件。但他们坚决反对中央高度集权特别是个人高度集权，并且认为中央集权制与地方自治并不是矛盾的，未来无产阶级的国家实行集中制，丝毫不排斥广泛的地方自治。恩格斯明确指出:无产阶级“需要统一的共和国。……从1792年到1798年，法国的每个省，每个市镇，都有美国式的完全的自治权，这是我们也应该有的。至于应当怎样安排自治和怎样能不靠官僚制就能办到，这已经由美国和法兰西第一共和国给我们证明了，而现在又有澳大利亚、加拿大以及英国的其他殖民地给我们证明了。这种省的和市镇的自治远比例如瑞士的联邦制更自由，在瑞士……州政府任命专区区长和市镇长官，这在讲英语的国家里是绝对没有的，而我们将来也应该断然消除这种现象。”①《马克思恩格斯选集》第4卷，北京:人民出版社，1995年，第413-414页。根据这一思想，恩格斯建议把1891年社会民主党纲领草案关于自治问题的条文表述如下:“省、县和市镇通过依据普选制选出的官员实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方的和省的政权机关。”②《马克思恩格斯选集》第4卷，第414页。

所以，“地方自治”就是地方是地方的管理者和权益代表者，地方的权益一般应该由地方来代表，不能由其他主体来代表，更不应该由其他主体自封为“地方权益代表者”。作为一级地方，其重要的职责和使命就是当好地方权益的代表者和维护者。

2.确立地方与地方间的权益配置要适度正当的原则。关于这个问题，列宁曾经指出:“苏维埃政权决不想贬低地方政权的意义，决不想扼杀它们的独立性和主动性。”③《列宁全集》第35卷，北京:人民出版社，1985年，第18页。“真正民主意义上的集中制的前提是历史上第一次造成的这样一种可能性，就是不仅使地方的特点，而且使地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展”。①《列宁全集》第34卷，北京:人民出版社，1985年，第140页。毛泽东早在上世纪50年代就指出:“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。……正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、乡都应当有，都应当争。这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。”②《毛泽东著作选读》下册，北京:人民出版社，1986年，第731页。这就是说，地方的权益配置应该充分关照和适度正当。

我国现行宪法确立了我国“国家机构实行民主集中制的原则”，这一原则的重要内容之一是地方与中央应有职权划分，即“国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。那么，如何充分发挥地方的主动性和积极性?这就要求，相对于中央来说，要给地方配置适度正当的权益;就地方与地方之间、区域与区域之间来说，都要配置适度正当的权益。反之，如果权益配置不适当，就会诱发地方主义、区域主义、部门单位主义，等等。

3.确立地方与地方间的权益配置要顾全大局、互助互让的原则。马克思在评价巴黎公社政权的时候，曾经论述了地方与地方间联合互助的思想，指出:公社并不破坏民族的统一，相反地应该借助于公社制度组织起来，“在公社没有来得及进一步加以发挥的全国组织纲要上说得十分清楚，公社将成为甚至最小村落的政治形式……。每一个地区的农村公社，通过设在中心城镇的代表会议来处理它们的共同事务;这些地区的各个代表会议又向设在巴黎的国民代表会议派出代表，每一个代表都可以随时罢免，并受到选民给予他的权限委托书(正式指令)的约束。仍需留待中央政府履行的为数不多但很重要的职能，……由公社的因而是严格负责任的勤务员来行使。”③《马克思恩格斯选集》第3卷，北京:人民出版社，1995年，第56页。毛泽东早在上世纪50年代就指出:“省市和省市之间的关系，也是一种地方与地方的关系，也要处理得好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。”④《毛泽东著作选读》下册，第731页。这就为我们正确处理地方与地方之间的权力和利益关系，指明了总的原则和方向。目前人们已经讨论很多的地方与地方间的竞争合作关系，正是“顾全大局、互助互让”原则的具体体现和目标诉求。

4.确立地方与地方间的权益关系要规范化、法治化的原则。正确处理地方与地方的权益关系和有效反对地方保护主义，要求在合理划分地方与地方间的权益范围的基础上，使它们之间的相互关系规范化、法治化。恩格斯曾经指出:“所有通过革命取得政权的政党或阶级，……都要求由革命创造的新的法制基础得到绝对承认。”⑤《马克思恩格斯全集》第36卷，北京:人民出版社，1975年，第238页。十月革命后，列宁特别重视“创立新法制”⑥《列宁全集》第12卷，北京:人民出版社，1987年，第317页。，认为“工人阶级夺取政权之后，像任何阶级一样，要通过……实行新宪法来掌握和保持政权，巩固政权”⑦《列宁全集》第38卷，北京:人民出版社，1986年，第299-300页。;特别强调党应当把已经实行的社会主义政策“以法律形式最牢固地固定下来，以排除任何偏离这种政策的可能性”⑧《列宁全集》第43卷，北京:人民出版社，1987年，第242页。。他认为，俄罗斯社会主义“联邦之所以不可摧毁，其最好的保证就是我们在这里创造的那些法律和国家制度。”⑨《列宁全集》第33卷，北京:人民出版社，1985年，第288页。应该说，恩格斯、列宁关于用法律、宪法来“承认”、“保持”、“巩固”政权，法律能够“最牢固地固定”和“排除任何偏离”社会主义政策的思想，已经表明了按照规范化、法治化的原则来规制国家权力体制的思想和原则。地方与地方的权益关系作为国家权力结构的基本要素之一，其规范化、法治化，既是“防止中央‘过分’侵犯地方、破坏地方‘合法’权利的唯一实际的保证”10《列宁全集》第16卷，北京:人民出版社，1988年，第304页。，也是防止和反对地方保护主义的有效措施和重要原则。

四、处理地方与地方间权益关系的几点措施

我国宪法规定，我国的国家机构实行民主集中制原则。而民主集中制，归根到底是一种权力和权益分割与相互制约的体系。权力和权益分割的科学合理，也就是分权适度和正当，并把它纳入法治轨道，也就是民主集中制法制化，这是健全民主集中制的实质内容，也是坚持民主集中制的客观需要。民主集中制所包含的权力的分割和制约，不仅包括地方与中央之间的职权和利益划分问题(含地方与中央各部门之间)，也包括地方与地方之间的职权和利益划分问题。实现党的十七大要求的统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、中央与地方的关系和各方面的利益关系，需要采取具体措施，正确处理地方与地方间的权益关系。

1.地方与中央及中央各部门之间的权益配置要合理适当。一方面，地方与中央要合理划分职权和利益。党的十一届三中全会以来，逐渐形成了处理中央与地方关系的“总原则”，即“既要有体现全局利益的统一性，又要统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在统一指导下赋于地方必要的权力。”①江泽民:《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》，北京:人民出版社，1995年，第28页。现行宪法规定了地方与中央职权的划分，要遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。地方与中央合理划分职权和利益，其实质是要求在地方与中央之间实行权益合理配置的体制，这是国家权力结构在纵向划分上的主要表现，是正确处理地方与地方间权益关系的前提。一般情况下，属于中央和属于地方的权益，都应由宪法等法律作出明确的规定。中央在依法维护地方权益的前提下，应对地方权益进行有效的监督;与此同时，地方在依法维护中央权益的前提下，有权依法讨论、决定本行政区域内各方面工作的权益划分及其管理工作。一般来说，划清地方与中央的职权和利益，要求凡是适宜于地方办的事情和权益，都应由地方决定和享有;凡是应由中央统一掌握的权益，一律由中央统一掌握，并保证全国法律、政令的统一。

另一方面，地方与中央各部门之间要合理划分职权和利益。中央各部门(包括党中央各部门和中央国家机关各部门)是中央职权的直接行使者和利益代表者，但是在改革开放、经济政治体制改革和职能转变的过程中，部门之间的权益划分并不是固定的和均等的，部门间的权益实际上是流动的和变化的，在改革的进程中也可能存在权益失衡的状态，其在处理与地方的权益关系和部门之间的权益关系中可能会处于一种矛盾状态，并采取侵犯地方权益的举措。因此，中央不断重申:中央各部门不得过多考虑本部门的利益，要正确行使中央赋于的职责和权限，正确处理部门利益与全局利益的关系，加强和改进宏观调控和宏观管理，更好地为基层服务。这种要求并不是多余的担忧，而是很有针对性的原则要求;既要求中央各部门之间权益划分要合理适当，更要求中央各部门与地方之间权益划分要合理适当。

2.纵向隶属和横向平行及横斜向的地方间权益划分要公平正当。在前述五种地方与地方间的权益关系中，其中最主要和最重要的是三种关系，即纵向从属和隶属关系、横向平行关系和横斜向关系。目前，就纵向从属和隶属关系来说，依然存在中央过分侵犯地方、上级过分侵犯下级权益的情况。就横向平行关系来说，我国东、中、西部地区发展差距仍在继续扩大，中西部地区生态环境仍在继续恶化;城市侵犯乡村的情况仍在增强，城乡收入差距仍在继续扩大;近一个时期以来，城市周边地区的行政区划调整，使每个中心城区都获得了若干个农村乡镇管辖权，形成了进一步侵犯农村的态势;更有不少地区已经在“加快城镇化”等口号下，空前规模地侵夺、强占农民的土地和庄园，农民权益受到严重侵害，城乡发展严重失衡。就横斜向的关系来说，由于权益关系主体千差万别，强者侵犯弱者、大者侵犯小者的情况更为众多，其权益划分更缺少公平和正当。

实现纵向隶属和横向平行及横斜向地方间权益划分的公平和正当，要求任何地方都需要扮演好双重或三重角色，即中央在地方的权益代理者、本级地方权益的代表者和下级地方的权益代理者。作为中央在地方的权益代理者和本级地方权益的代表者，地方要服从国家大局，地方权益保护要限于国家大局利益允许的范围内，如果地方权益至上，搞独立王国，不服从国家宏观调控，以地方的局部权益损害国家的整体权益，那就是地方保护主义;作为下级地方权益的代理者，就要更多关照和防止侵犯下级地方的权益，并鼓励和支持下级地方合理、适度和正当的权益保护。

3.地方间的权益划分要规范化、法治化。鉴于我国地方间权益关系的复杂多样性和存在问题的严重性，当前的迫切任务就是要研究各种主体间权益划分适当的“适度值”，并围绕这个“适度值”构建起一套权益调节和平衡的“公平机制”;同时，通过立法程序，制定有关专门法律，使这个公平机制法律化。笔者认为，可考虑制定一部中华人民共和国《中央与地方关系法》或《地方权益法》，更具体地规定地方与中央、地方与地方之间的职权和利益权限，使其权益关系法律化;同时制定一部《公平竞争法》或《反垄断法》，消除各区域、各权益主体间的行政壁垒和资源商品封锁，使生产要素的流动和经济竞争有序化、规范化。同时，这些法律应规定地方间权益关系调整的法律程序，保持其相对稳定性和提高其变更的严肃性;明确规定各级地方机关对自己行为的后果承担政治责任、经济责任和法律责任;在处理地方间权益关系时，做到有法可依，执法必严，违法必究。

4.地方间权益公平机制要由跨行政区司法管辖制度来保障。司法管辖区制度作为一项打破行政区划设立司法机构的司法制度，最早起源于英国，后为英美法系和大陆法系国家借鉴和采纳。为了解决广泛存在的司法不公问题，在我国建立司法管辖区制度不但是必要的，而且是现实可行的。司法管辖区的设立首先要打破行政区划版图，打破得愈彻底，则司法管辖区制度愈能显示其魅力和威力。譬如，就高级法院及对应的检察机关而言，可以按照人口数量、经济发展程度和诉讼方便等因素，打破行政区划，设置30至40个高级法院及对应的检察机关;同样道理，中级法院也可以据此办理。就司法人员的任用而言，严格遵从国家任用的原则，即由中央对国家司法官员(审判人员、检察人员)进行任命;也可以设想由省级人大任用中级及以下法院和对应的检察院人员，由全国人大任用最高法院和高级法院及对应的检察院人员。就司法机构的运转经费而言，由中央而不是地方拨付，或由中央与省两级拨付。跨行政区司法管辖区制度虽非解决当前司法腐败、司法不公所有问题的灵丹妙药，但仍不失为构建地方间权益公平机制的一项基础性制度保障。