“以人为本”视域下中国反腐败政策的范式转变

毛昭晖

（中国人民大学 反腐败与廉政政策研究中心，北京 100108）

“以人为本”视域下中国反腐败政策的范式转变

毛昭晖

（中国人民大学 反腐败与廉政政策研究中心，北京 100108）

一、当今中国反腐败政策范式之评价

公共政策评价作为衡量公共政策成效的重要工具，具有两层含义：检验公共资源分配的妥当性和以系统、科学的方法评价政策有效性。前者是指公共资源在不同政策中的选择和配置，后者是指公共资源配置后的政策效果。评价中国反腐败政策应当注意三方面：一是反腐败政策的政治属性对评价标准的影响不容忽视。从维护政治稳定的视角与维护社会公平正义的视角观察现行反腐败政策，得出的结论肯定是有差异的。那么，以什么样的思想引领反腐败政策的变革，以什么样的标准衡量反腐败政策的成效，是一个现实的理论问题和实践问题。二是反腐败政策的成效与其所处特定历史时期的政治、经济和社会文化环境有密不可分的联系，切忌只见树木不见森林，将问题孤立化。三是当前反映反腐败政策状况的客观数据相当匮乏和信度不足。因此我们在揭示反腐败政策实际成效时主观判断大于客观分析，致使结论的科学性受到影响。

（一）中国反腐败政策的理论支点

腐败是一个历史性和世界性问题，反映人类历史进步的监督思想与监督理论对中国反腐败政策的制定执行具有指导意义。但是，中国的政治体制决定了中国反腐败政策有着其较为独特的理论基础。

第一，以权力制约权力为反腐败政策设计的核心。权力制衡是指多元权力（权利）主体的双向互动式控制，而权力制约是指权力主体的单向性控制。当前反腐败机构设置、法规出台以及监督模式，均贯穿着一条以权力制约权力的主线，社会民主监督或者权利监督显得较为薄弱。以2010年出台的7部反腐重要法规为例①，该7部法规合计条款127条，涉及“社会民主监督方式”制约权力的条款仅为1条。一旦确立了以权力制约权力的理论支点，监督权的扩张属性，也会导致社会民主监督走向边缘化。这种以权力制约权力的理论支点的形成，与现行执政方式与国家治理的一元化有很大的关系。其现实弊病在于上位权力一旦出现人治化倾向，监督链条就必然出现断裂。由此带来的另一个问题是监督权谁来监督，尤其是当前极具自由裁量属性的监督权一旦出现滥用，危害甚巨。

第二，以“惩防并举，注重预防”为反腐败政策战略安排的理论支点。“惩防并举，注重预防”理论的意义在于解决反腐倡廉建设中的两大问题：一是解决了专门监督与社会监督的关系问题。专门监督机关担负惩治腐败的职责，党政机关、社会组织和公民负有预防腐败的职责和义务。二是解决在不同历史阶段，预防腐败与惩治腐败两种政策工具运用的问题。惩治腐败与预防腐败的关系似乎具有哲学意义。预防腐败的目的是减少惩治率，防止对生命权的滥用，而惩治腐败是维护公共利益，解决人性堕落。可见，如何把握二者之间的关系，确实很难，存在着模糊性。而“惩防并举，注重预防”的理论，为我们提供了在不同阶段是采取惩治性工具为主还是以预防性工具为主的优先选择规则，它对反腐倡廉建设的战略安排起到了导向作用。

（二）反腐败政策实施机构的组织架构

中国反腐败政策实施的组织模式可以表述为执政党领导下的职能分散型层级制结构。在职能分散化的同时，职能边界不清，高层反腐败职能机构与低层反腐败职能机构同构化严重。这一结构优点是：第一，从不同监督主体地位的横向定位看，由于凸显执政党领导下纪委为领衔的特色，执政党意志能够得到全面贯彻。这也是监督法规多以党中央或者党的纪委颁布的主要原因。第二，职能组织内部结构极为稳定，能够实现职能部门内部效率的最大化，有助于单向职能目标的实现。以监督政府绩效的效能监察职能部门为例，虽然政府绩效管理是分散在各部门的，但由于效能监察机构的专门化，故它能够对政府各职能部门进行全面监察。然其缺点也是较为明显的：其一，反腐败决策堆积在高层，由于组织层级汇聚太多的问题给决策层，高层负担过多，对低层授权不够，加之信息可能存在的错位，必然导致决策迟缓或者决策质量不高。其二，不能创造性地对外部环境的变化作出反应，职能部门之间缺乏横向协调机制，对组织目标的认识不足，进而导致各部门为完成部门目标而牺牲组织整体目标。以预防腐败职能为例，检察机关的预防职务犯罪部门、监察机关的执法监察和效能监察部门、国家预防腐败局，包括纪委的案件查办部门，实质上均负有预防职能，但由于预防腐败局的成立，似乎预防腐败工作就是预防腐败局的职责，故而在惩防体系构建中，预防腐败工作较为滞后和薄弱。另以受贿案件查办为例，我们实行的是以涉案数额为标准的职能分工，党的纪委与检察院均拥有这方面的职能，但是由于党的纪委与检察院法律依据不同，同一个案件在两部门之间往往会产生较大分歧，而由于党的纪委的特殊地位，以党纪代替国法的情况时有出现。其三，出现层级链超载，基层反腐败机构疲于奔命，进而导致执行力下降。例如中央纪委每年部署的反腐任务变化极快，上面工作内容发生转移，下面必须马上随之调整，客观造成地方反腐败的专项工作每每是蜻蜓点水，工作成本较高，又无实效。

（三）反腐败政策制定执行的内卷化②

反腐败政策的制定与执行可从三方面加以分析：第一，如果顶层制度不完备，次级政策执行功能必然受到削弱，甚至是南辕北辙。如党的巡视制度是“悬在一把手头上的尚方宝剑”，但其有效性取决于党内民主决策制度的完善和党组织上下级之间不存在利益关系。因此，我们在竭力通过制度构建堵塞漏洞时，却发现顶层制度存在缺陷，改革不到位，如在反腐倡廉制度建设中，反腐败机构的领导体制是顶层制度之一，刻不容缓地需要改革突破。第二，闭门造车式的政策制定模式导致反腐败政策的适用性很差，不得不用亡羊补牢式的政策频出来弥补反腐败政策的动能不足，最终导致反腐败政策的立法成本和执行成本大增。第三，“自上而下的贯彻”和“自下而上的服从”的反腐败政策执行模式过度重视政策高层的目标设定与方案规划能力，忽视政策次级体系行动者的角色，并容易低估基层以及标的团体企图影响政策目标的实力和潜力。如官员财产收入申报政策，应当申报与公示并举，通过公示，扩大监督部门对官员财产信息的获取，但由于该政策设计仅为向组织人事部门申报，而组织人事部门由于信息不对称以及体制原因，不可能有积极的动力主动获得充分财产信息，故该政策的有效性也就荡然无存。第四，监督对象的有限化。“刑不上大夫”非法治在现行政策中仍有所存在。以党政问责制为例，由于该制度未以委托—代理理论为支撑，故问责对象的最高级别仅为省部级领导干部，这种“同体问责”和问责对象的“有限覆盖”，使得反腐败政策的公平性受到影响。第五，反腐倡廉法规侧重于党内法规，并很少能够上升到法律。2010年出台的较为重大的反腐倡廉法规共计15部③，其中以党的组织名义颁布的6部，以党政组织联合颁布的5部，以国务院名义颁布的2部，以全国人大、最高检名义颁布的各1部。

二、“以人为本”视域下反腐败政策的范式转变

在“以人为本”视域下，破解当前腐败高位频发缓慢增长之态势的关键，是用“以人为本”的思想引领中国反腐败政策的范式转变。“以人为本”思想的内涵极为丰富，在不同领域侧重的价值有所不同。我认为，在反腐倡廉建设中，“以人为本”的思想体系凸显为“民主”、“法治”和“变革”三重价值。首先，“以人为本”应当以广大人民群众的根本利益为一切之本，社会民主监督主体化是维护广大人民群众根本利益的需要，是“以人为本”思想在反腐倡廉建设中的体现，而社会民主监督主体化的内核应当是民主化。其次，我们应当防范“以人为本”思想的泛化和变异。那些打着“以人为本”的旗号而行“人治化”、“实用化”之实的行为，必须依靠“法治”加以遏制和消解。再次，“以人为本”以人的发展为一切之本。在反腐倡廉建设中，即体现为反腐败机构的科学发展，在发展中治理腐败，在变革中增强惩治腐败的能力。可见，衡量反腐败政策的范式转变的标准应当是反腐败政策的民主化与法治化的水平和反腐败组织的全面变革。

（一）反腐败政策的民主化与法治化

反腐败政策的民主化是水，法治化是渠，二者密不可分。

第一，反腐败政策的民主化。在“以人为本”思想的引领下，中国反腐败的民主实践，必然会催生中国式的社会民主监督模式，进而实现执政党监督体系与社会民主监督体系的均衡与协调。实事求是地说，离开执政党监督来谈社会民主监督是不现实的，完全照搬西方式的自由民主不符合中国的客观历史环境，也不符合中国特色的反腐倡廉建设的基本要求。但是，在国家—社会二元结构下，没有强有力的社会民主监督体系，中国反腐败政策的刚性缺陷就无法克服。当然，中国反腐败政策的民主化思路应当采取问题推动的策略，通过试错法，使得中国反腐败政策体系逐渐完善起来，而非仅从观念出发，走预先设定、照搬照套的教条化道路。反腐败政策的民主化应当包含以下几方面要求：一是在地方实行纵向分权。纵向分权是反腐败政策民主化和社会民主监督主体化的基础性工程，在主权在民的前提下，将中央监督地方官员的部分监督权让渡给地方选民或者地方监督机构来完成。分权是民主化的开端，民主化是分权的必然。二是扩大舆论监督的宽松度。舆论监督是社会民主监督的重要工具，是衡量政治文明与社会民主监督水平的重要标志，它是推动反腐败政策创新的主要动力。三是多元主体协同。多元民主理论的权力可分配性假设批判了国家权力的唯一性，即唯有政府才是单一强有力的决策中心，而通过确立国家权力的共享性，证明了公民参与政治生活、政治决策的正当性。但是公民个体无法与国家权力相抗衡，利益集团便成为公民个体抵御国家权力提供组织保障的途径。因此，在当前反腐败政策制定中，培育能够体现公民意志的利益集团显得颇为重要，与此同时也要防范利益集团被压力集团所俘获的危险。

第二，反腐败政策的法治化。“以人为本”视域下反腐败政策的法治化是指反腐败政策制定与政策执行均应体现法治的基本要求：一是反腐败政策应当凸显职权法定的宪政原则。当前在反腐败政策制定执行中的泛政治化现象较为浓厚，不敢正视当前反腐倡廉建设中存在的问题，谈腐色变，腐败问题揭露多了，似乎就会影响到我们的执政地位。这是错误的。特定时期去政治化将有助于形成全社会共同反腐的氛围和合力。二是反腐败政策的终极规范应当是法律，党内法规不能代替法律，法律保留原则是“以人为本”思想在法治化中的突出体现。三是反腐败政策应当体现监督权的权能与职责相统一的原则。如果授予反腐败机构独立强大的监督权，在缺乏有效监督的体制下，就很有可能出现监督权滥用，影响反腐败机构的公信力；如果维持现有的监督领导体制，就很有可能对位高权重的党政一把手的监督变得极为羸弱。因此，反腐败政策的法治化首先是反腐败机构及其人员履行职责的法治化。

（二）基于原则、功能和权力配置的反腐败机构全面改革

在“以人为本”视域下，改革原则、实现功能和权力配置是中国反腐败机构的改革创新的三个核心要素。应当牢固树立明确的改革原则，防范改革中的目标偏移。在总结中国反腐倡廉建设发展历程的基础上，确立反腐败机构应然性功能，为实现中国反腐倡廉建设的终极目标，科学配置反腐败机构。

第一，中国反腐败机构改革的基本原则。一是立足过渡改革方案到最终改革方案渐进变革的原则。反腐败机构的过渡性改革目标是中央各反腐败机构的类似职能部门实行合署办公，如检察机关的反贪部门与党的纪委的调查处理部门的合署办公。地方反腐败机构可选择一些省，试点由省级反腐败机构直接派驻各县（市）的垂直领导体制模式。反腐败机构最终改革方案的目标是中央反腐败机构合并为一个统一的“大部”。地方反腐败机构嵌入社会民主监督主体，实现区域性自治。二是立足于地方套箱式改革和差异性改革先行的原则。理性官僚制有可能导致高层监督主体缺乏自觉自愿推进反腐倡廉建设的内在动力，自上而下的反腐倡廉体制创新可能滞后于自下而上的制度创新。因此，中国反腐败政策的改革创新往往是局部化的，不能形成大规模的改革环境和改革的效益，而地方创新的高成本、阶段性和创新价值内耗等弊端，使得自下而上的改革创新具有局限性。可见，在地方改革中，应当坚持套箱式改革和差异性改革。套箱式改革是指套箱结构下的政改，箱子只是从最小（乡镇级）的开始变动，它的外面还有一层层更大的箱子（县级、市级和省级），最后改变的是外面最大的箱子。这样的变革，不丧失权威系统的可控性。差异性改革方式，是指我们不应当对地方反腐败机构的改革作出过多的限定。对改革内容和方式的限定，使得地方改革趋于同构性和内卷化，最终扼杀创新动力。

第二，中国反腐败机构的功能与结构。（1）反腐败机构的基本功能。反腐败机构的基本功能取决于外部环境对它的功能要求和最高领导层对它的使命赋予。腐败机构应当与外部环境之间保持平衡，及时应对环境变化所带来的不确定性。应对的重要手段之一就是对原有的反腐败机构的各项功能加以重新定位、调整。衡量反腐败机构外部环境状况的分析框架可从两个维度加以确定：简单—复杂，稳定—不稳定。共可有四种状况：简单与稳定的外部环境，复杂与稳定的外部环境，简单—不稳定的外部环境，复杂—不稳定的外部环境。当前反腐败机构的外部环境处在“复杂—不稳定”的状态。可以得出结论：反腐败机构所面对的外部环境因素多且不相似（主要体现在多元化的利益集团）。这些外部环境因素变化频繁且不可预测（社会经济转轨、政治体制改革启动）。因此，当前机构分散的与职能零散的反腐败机构框架已经无法应对复杂多变的外部环境。故应将当前分散的反腐败机构加以整合，即将执政党监督、行政监察、预防腐败、职务犯罪预防与调查、审计监督等反腐败机构加以合并。与此同时，完善社会民主监督主体的建构，二者互为依托。（2）反腐败机构的领导体制。第一，中央反腐败机构归属党的全国代表大会和全国人民代表大会领导的体制设计是符合政改发展规律的，体现了人民民主与党内民主的有机结合。党的全国代表大会和全国人民代表大会对中央反腐败机构的领导是间接领导，即通过介于它们之间的最高监督委员会加以实现，最高监督委员会代表党的全国代表大会和全国人民代表大会，履行对中央反腐败机构的监督和重大监督事项的决策。第二，以省级反腐败机构为例，地方反腐败机构将依据监督的各项职能，实行垂直领导与双重领导相结合的领导体制。从总体而言，整合后的省级反腐败机构受地方党的代表大会和地方人民代表大会的双重领导。各职能部门中的反腐败调查与问责部门，由于其工作性质的特殊性，受省级反腐败机构的垂直领导，以保证其独立性。而预防腐败部门、廉洁廉政教育部门、绩效管理与效能监察部门，由于其工作内容和地方党政组织有着非常密切的关系，故实行双重领导——重指导的领导体制，即受省级反腐败机构、本级党的委员会和人民政府的领导与中央反腐败机构相应职能部门的工作指导。第三，中央反腐败机构与地方反腐败机构的关系，可以学习中国古代地方监察机构的设置。在保持现行省级反腐败机构设置的前提下，打破现有行政区划的刚性设置，不考虑地级市的级别及其与县（市）的关系，以县（市）为划分单元，根据地域面积、人口、经济总量、区位价值等因素，将全省划分为若干监察区。第四，反腐败机构内部可以探索实行矩阵式项目管理模式。根据每年政治、经济和社会发展要求和反腐倡廉建设的要求，实行反腐败项目制，反腐败项目人员由各职能部门选调，反腐败项目负责人（监察专员）职权独立，对省级反腐败机构负责，本级各职能部门根据各自的职能特点，提供专业支撑。这种矩阵结构有利于破解当前反腐败所面临的复杂局面，使得派驻机构在纵向和横向上都具有较高的反腐败能力。

综上所述，在现有的反腐败理论的支撑下，立足于反腐败组织的现有模式，以反腐政策频出的方式，力求遏制腐败高发的治理模式似乎显得过于乐观。当前，是新中国成立以来反腐倡廉建设最好的历史时期，应用“以人为本”的思想引领反腐倡廉建设的改革创新，实现中国反腐败政策的范式转变。

注释：

①《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、

《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》、《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》、《用公款出国（境）旅游及相关违纪行为适用“中国共产党纪律处分条例”若干问题的解释》和《关于加强法治政府建设的意见》等7部。

②“内卷化”这一概念来自美国人类学家戈登威泽，1963年吉尔茨将这一概念运用于对印度尼西亚农业经济的研究中。根据吉尔茨的定义，“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。一个社会或组织既无突变式的发展，也无渐进式的增长，长期以来，只是在一个简单层次上自我重复。

③参见《检察日报·廉政周刊》编制的《反腐倡廉年度报告（2010）》。

2011-03-09

“国家预防腐败体系研究”项目阶段性成果；湖南省廉政研究基地（湖南大学廉政研究中心）资助项目

毛昭晖（1961— ）,男，浙江宁波人，中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任，教授，主要研究方向为监督理论与行政监察。