检察改革要以检察职权优化配置为核心

2011-04-13张智辉

河南社会科学 2011年3期

张智辉

检察改革要以检察职权优化配置为核心

张智辉

自1997年党的十五大明确提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”以来，全国各级检察机关围绕检察体制和工作机制进行了一系列的改革探索。2001年最高人民检察院颁布了《三年检察改革实施意见》，对检察改革进行了全面规划。2005年最高人民检察院推出了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，有计划、分步骤地推出了一系列改革举措。2009年最高人民检察院再次制定了深化检察改革三年工作规划，提出了当前和今后一个时期的改革任务。

俗话说，十年磨一剑。但是，回顾十多年来检察改革的历程，我们看到：检察改革的任务不是因为检察改革的不断推进而完成，而是改革的任务越来越重；制约检察工作科学发展的因素不是因为检察改革的推进和深化而消失，而是检察工作面临的挑战越来越多。检察改革的任务何时完成，似乎遥遥无期。究其原因，是我们在检察改革开始的时候并没有改革的经验，没有经过深思熟虑的谋划，也因为检察改革必然要受到国家政治体制改革和其他多方面的制约，不可能一蹴而就。但是，从另一方面看，如果检察改革从一开始就有一个明确的方向和精心的设计，即使因为客观上的原因，难以一下子完成，那也会离改革的目标越来越近，改革的任务也会越来越少而不是越来越多。

反思近年的检察改革，我们可以深切地感受到以下三点。

一、检察改革主要是围绕检察职权配置问题展开的

检察机关是国家机关，本身属于政治上层建筑的范畴。检察机关的基本职责是行使作为国家权力之一部分的检察权。因此，检察改革必然涉及检察职权的配置和调整的问题。

从中央关于司法改革的基本思路上看，包括检察改革在内的司法改革，始终是作为政治体制改革的一个组成部分进行的。最初提出司法改革的党的十五大报告是在第六部分“政治体制改革和民主法制建设”中提出的：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”党的十六大报告是在第五部分“政治建设和政治体制改革”中提出推进司法体制改革的，其中指出：“按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”党的十七大报告在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”中提出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”三大报告都是把司法改革作为政治体制改革的内容看待的。而政治体制改革的核心问题是国家权力如何配置以及如何保障权力正确行使的问题，司法改革也只能是围绕职权配置及其正确行使来进行，并且，从中央确定的司法改革的任务来看，三大政治报告都把司法改革的目标锁定在“保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”上。这充分说明，无论是中央最初提出司法改革，还是中央强调深化司法改革，其目标始终是十分明确的，就是要通过改革，保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。而保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，首先自然是审判机关和检察机关的职权优化配置的问题，其次才是如何保证职权的依法独立公正行使的问题。

从检察改革十年来走过的历程看，检察改革的绝大部分任务，都与检察职权的配置和行使有关。

在第一轮检察改革中，最高人民检察院提出了六项改革任务：（一）改革检察业务工作机制，强化法律监督的职能和作用。其中包括逐步建立全国各级检察机关侦查协作机制和侦查指挥中心，强化对职务犯罪侦查工作的统一领导和指挥；改革和加强刑事立案监督工作；加强检察业务工作的规范化管理，完善各项检察业务工作的办案规范和工作流程等。（二）改革检察机关的机构等组织体系，加强上级检察机关对下级检察机关的领导。其中包括根据管人与管事相结合的原则，健全检察机关领导干部管理机制；加大上级检察院对下级检察院领导班子成员的管理力度；按照权责一致的原则，科学调整检察机关内设机构；根据业务归口的原则，进一步调整检察机关业务部门的职责范围；加强和改进检察委员会工作；完善检察机关领导体制；规范地方各级人民检察院请示报告的程序和下级检察院向上级检察院报告工作制度等。（三）改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制。其中包括建立、健全检察官办案责任制，推行和坚持检察长、副检察长、各业务部门负责人亲自办案制度。（四）改革检察机关干部人事制度，调整人员结构，提高人员素质，实行检察人员的分类管理。（五）改革检察机关内、外部监督制约机制，保证公正、廉洁和高效。其中包括进一步深化“检务公开”；强化和完善内部监督制约机制；健全检察业务工作中对举报、初查、立案、适用强制措施、撤案、不批捕、不起诉、申诉复查等诉讼环节的监督制约机制；严格依法接受人民代表大会及其常委会的监督，依法自觉接受公安、法院等部门的诉讼制约和社会监督；依法保障律师在侦查、审查起诉阶段的各项权利等。（六）改革检察机关经费管理机制，实行科技强检，为检察机关依法履行检察职能提供物质保障①。

在第二轮检察改革中，最高人民检察院提出了六个方面的改革任务：（一）改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，切实维护司法公正，保障人权。其中包括探索完善刑事立案监督机制；健全对侦查活动中刑讯逼供等违法行为的监督查处机制；健全刑事审判监督机制，完善刑事抗诉制度；完善对刑罚执行活动的监督制度；建立健全预防和纠正超期羁押的长效工作机制；健全司法工作人员渎职案件的查办和移送机制；完善人民检察院对民事审判、行政诉讼活动实行法律监督的范围、措施和程序，探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式；探索建立民事、行政公诉制度和人民检察院参与民事、行政诉讼的制度等。（二）完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。其中包括完善人民监督员制度，建立省级以下人民检察院直接受理立案侦查案件的备案、批准制度，建立检务督察制度，健全和规范执法责任制与责任追究制度，全面实行当事人权利义务告知制度等。（三）创新检察工作机制，规范执法行为。其中包括进一步规范检察机关侦查工作，健全职务犯罪侦查一体化工作机制；继续深化审查逮捕方式的改革；进一步深化公诉方式改革；在检察机关实行未成年人犯罪案件专人负责制，有条件的地方逐步设立办理未成年人犯罪案件工作机构；进一步深化检察委员会制度和工作机制的改革等。（四）完善检察机关组织体系，改革有关部门、企业管理检察院的体制。其中包括逐步改革铁路、林业等部门、企业管理检察院的体制，规范人民检察院派出机构的设置等。（五）改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化检察队伍。其中包括落实宪法和法律规定的上下级人民检察院的领导体制，落实地方各级人民检察院通过考试录用工作人员的制度，推行检察人员分类改革等。（六）改革和完善检察机关经费保障体制，切实解决基层人民检察院经费困难问题②。

在第三轮检察改革中，最高人民检察院提出了深化检察改革的五项任务：（一）优化检察职权配置，完善法律监督的范围、程序和措施，加强对诉讼活动的法律监督，切实维护司法公正。（二）改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使。其中包括改革职务犯罪案件审查逮捕制度，分、州、市级人民检察院和县级人民检察院受理侦查的职务犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，由上一级人民检察院审查决定；进一步深化检务公开；深化人民监督员制度改革；完善接受人大监督和民主监督的机制；完善办案流程管理和内部制约机制等。（三）完善检察工作中贯彻落实宽严相济刑事政策的制度和措施，创新检察工作机制，增强惩治犯罪、保障人权、维护社会和谐稳定的能力。（四）改革和完善人民检察院组织体系和检察干部管理制度，进一步提高工作效能，加强检察队伍建设。其中包括完善上下级人民检察院领导关系，深化检察委员会制度改革，改革和完善人民检察院机构设置，深化检察官办案责任制改革，加快部门、企业管理人民检察院体制的改革，推进检察人员分类管理改革等。（五）认真落实中央关于改革和完善政法经费保障体制的总体部署，为检察事业发展提供更加有力的经费和物质保障③。

从检察改革的上述内容上看，除了经费保障外，检察改革可以说基本上是围绕着两条主线进行的：一是在法律赋予检察机关的职权范围内进行调整，以保证检察职权的有效行使和正确行使。在三轮的检察改革中，最高人民检察院都强调改革检察业务工作机制或者创新检察工作机制，其目的是为了强化法律赋予检察机关的法律监督职能。由于法律监督反映了检察权的性质和检察机关的根本任务，所以，强化法律监督职能的所有措施，都与检察职权的优化组合和有效行使有关。特别是三轮改革方案中都提出的职务犯罪侦查工作机制的改革、检察官办案责任制的改革、职务犯罪侦查案件逮捕制度的改革以及检察委员会制度改革等，都直接关系到检察系统内部的职权调整和行使方式的问题。三轮改革方案中都提到了改革或完善检察机关的机构等组织体系，其目的都是“加强上级检察机关对下级检察机关的领导”，或者“完善上下级人民检察院领导关系”，当然也包括“调整检察机关业务部门的职责范围”、“改革有关部门、企业管理检察院的体制”等。这些改革的目的显然是为了完善检察机关内部的领导关系和部门分工问题，而这些问题的实质，正是检察职权的内部配置包括检察系统内部不同级别的检察机关之间、同一检察机关内部不同业务部门之间的职权配置问题。检察机关在立案监督、审判监督、刑罚执行监督方面所进行的一系列改革，虽然直接表现为检察机关与其他司法机关的关系问题，但其目的都是为了强化检察机关的法律监督职权，因此仍然与检察职权配置密切相关。二是通过建立内部的和外部的监督制约机制，保证检察职权的正确行使。在三轮的检察改革中，最高人民检察院都一再强调改革和完善检察机关接受监督和内部制约的制度，并且明确指出其目的是“保障检察权的正确行使”。保障检察权的正确行使，从表面上看，与检察职权配置似乎没有关系，但实际上，保障职权的行使是职权配置的重要内容。因为任何职权都是有边界的，都是需要受制约的。没有监督制约，职权就可能被滥用，就无法实现职权配置的初衷。因此在配置职权的过程中，必然要为保障职权的正确行使设置相应的制约机制，或者说，对职权的行使设置必要的监督制约机制是职权配置的题中应有之义。

检察改革之所以始终围绕着检察职权配置进行，是因为优化检察职权配置是检察改革的始终不变的目标。检察改革乃至整个司法改革的根本动因是解决司法机关的工作与社会发展的需要、与党和人民的期望、与依法治国的要求不相适应的问题。这些问题，在客观上表现在利用法律赋予的职权办“关系案”、“人情案”、“金钱案”，司法不公、司法不廉、司法效率不高等方面。而整个司法工作都是行使国家司法权的活动，司法工作中出现的问题，从根本上说是司法机关的权力配置和行使问题。因为，权力配置不科学，就难以形成有效的制约，从而就难以避免权力的滥用；权力配置不科学，就难以高效运行，从而难以取得各方面都满意的效果。就检察机关而言，检察工作中存在的问题虽然涉及方方面面，但是仔细想来，无非是三个方面：一是职权问题，即从事检察工作的各个主体分别具有什么样的职权，权力的边界在哪里？二是责任问题，即每一个主体在行使检察职权的时候具有什么样的责任，不依法公正地行使职权时对自己会有什么样的不利后果？三是制约问题，即每一个主体在行使检察权的过程中会受到什么样的制约，这种制约在多大程度上能防止其不当行使权力？这些问题如果不能有效地解决，检察工作中就难免会出现这样那样的错误，整个检察工作就难以满足党和人民的要求。而这些问题，归根到底都与检察职权的配置包括运行机制有关。法律赋予检察机关的职权，如果在检察机关内部没有专门的机构行使，就会落空，难以发挥其应有的作用；法律赋予检察机关的职权，在内部分配上过于分散，就难以合理高效运作和有效行使；法律赋予检察机关的职权，如果在检察机关内部分工不明确、机制不顺畅，就会相互扯皮推诿，难以发挥现有资源的作用。因此，检察改革所要解决的问题，从根本上讲是一个检察职权的优化配置问题。不解决检察职权配置问题，检察改革只能是头痛医头、脚痛医脚，甚至连最表层的问题也解决不了。不解决检察职权配置问题，分别进行的改革就难以整合，难以系统化；不解决检察职权配置问题，改革的任务就难以落实到具体的职能部门，难以实现改革的初衷。

二、检察改革必须符合权力配置的规律

检察改革，如果缺乏对检察职权配置的系统清晰的认识，如果没有明确的方向，如果违背权力配置的基本规律，就会盲目进行，就难以达到党和人民满意的效果，甚至连检察机关自身的要求都不能满足，并且可能使今天的改革成果成为明天的改革对象。这样的改革，难免走上循环往复、无穷无尽的道路。

反思十多年来的检察改革，虽然在许多方面取得了显著的成效，但是改革的任务并没有完成，制约检察机关依法独立公正地行使检察权的因素并没有从制度上解决。这除了外部的原因之外，对检察权配置和运行的规律缺乏清醒的认识不能不说是一个主要原因。制约检察机关依法独立公正地行使检察权的外部因素，靠检察机关自身是不可能解决的，必须在政治体制改革的总体框架内解决，必须依赖于外部的政治力量特别是法律来解决。但是制约检察机关依法独立公正地行使检察权的自身因素却是可能也应该通过检察机关内部的改革逐步解决的。然而，由于我们在检察改革的过程中缺乏对职权配置基本原理的深刻认识，缺乏对检察权运行规律的把握，以致检察机关内部的大多数改革都未能达到预期的效果。譬如，检察机关内部进行的改革，很多项目都涉及上下级检察机关之间的职权配置问题。而在这类改革中，我们过多考虑的是如何防止下级检察机关滥用职权的问题，因而通常都是把下级检察机关的某些职权通过改革由上级检察机关来行使，或者是一味地加大上级检察机关的领导权。但是，作为权力配置的一般原理，职权总是和责任联系在一起的。如果只规定上级检察机关享有的权力而不同时规定由于这种权力的行使而产生的责任，就会违背权力配置的原理。同时，职权配置要考虑效率。如果过多注重制约，缺乏对效率的追求，就会造成司法资源不必要的浪费。职权配置要确立制度的稳定性。如果某些权力赋予某个部门行使，过一段时间就收回，再过一段时间又赋予该部门，或者如果一些规定每过几年就得修改一次，有的甚至刚刚制定，就发现有问题，制度的稳定性就会遭受破坏。再譬如，检察机关的机构设置问题，尽管在三轮的检察改革中最高人民检察院都提出了同样的任务，各地检察机关也进行过一些探索，但是检察机关的机构设置究竟应当如何改革，哪些机构应当增设、哪些机构应当合并？两三百人的检察院与五六十人的检察院，要不要设置完全相同的内设机构？内设机构分的越多越好、分工越细越好，还是集约性设置好？这些问题，归根结底还是一个法律赋予检察机关的职权，在检察机关内部的部门之间如何再分配的问题。对职权配置问题没有深入的研究，不了解检察权分解、分类的内在规律，就很难对这些问题作出科学的回答。

对检察职权的监督制约，一直是检察改革的重要方面。这是因为，检察改革始终面临着一个基本矛盾，这就是独立行使检察职权与检察职权必须受制约之间的矛盾。从总体上看，检察权最大量、最直接地表现为案件的办理权。办理案件的基本规律是了解案件的事实真相并依照法律作出处理决定。而案件事实是靠证据来还原的。因此，只有了解并仔细研究案件的全部证据材料，才有可能对案件作出正确的处理。但是由于司法资源的有限性，在实践中亲自研究案件全部证据材料的人总是有限的。如果只有了解案件全部证据材料的人才有权对案件作出处理决定，那就有可能把案件的处理权变成一种独断的权力，从而为权力的滥用留下制度性缺陷。为了防止一个人或者一个主体独揽案件的处理权，就需要增加制约的环节，不能让一个人对案件具有完全的决定权。但是如果制约的环节过多，案件的处理就可能相互推诿，久拖不决，以致影响办理案件的效率。因此，在制度设计上，既要设置必要的制约环节，不能由一个主体完全独立处理案件，以防止滥用办案的权力，又不能设置过多的制约环节，使办案主体既无责任感，也无效率观。这是检察权运行中一个最简单最基本的规律④。

主诉检察官办案责任制的改革，其初衷就是要打破传统的办案模式，减少中间环节，赋予办理案件的检察官以必要的案件处理权。但是随着检察机关面临的外部压力的增加，检察改革走上了不断限制办案检察官的权力甚至包括办案单位的案件处理权的道路，不仅恢复了层层批案的传统做法，甚至对某些案件增加了报上级检察院审批的制度。这样做的目的无疑是为了防止检察权的滥用，防止在案件处理上发生错误。然而，过多地增加办案环节，不断加强对案件处理权的制约，未必就能有效地防止检察权的滥用。因为，除了少数案件由检察委员会集体决定之外，绝大多数案件，无论经过多少个环节，无论经过几级检察院，最终还是要由一个主体说了算的。这在理论上总是存在着一个权力可能被滥用的问题，并且，最终作出决定的主体，离案件的证据材料越远，作出决定的准确性的概率就越低。因此，检察改革如果不研究和解决检察职权的优化配置问题，仅仅依靠增加制约环节，是很难走出困境的。

三、检察改革走出困境的根本出路在于优化检察职权配置

既然检察改革始终是围绕着检察职权配置问题展开的，要完成检察改革的任务，就必须从优化检察职权配置入手。检察改革无论如何进行，如果职权配置不科学、不合理，权力运行中的各种要素就难以实现优化组合，检察资源就难以得到有效整合，检察权就难以依法公正地行使，滥用检察职权的问题就不可能从根本上得以遏制，办案效率不高、能力不强的问题也难以有效解决，检察机关的职能作用也就难以充分发挥，因而也就难以取得党和人民满意的效果。

回顾十多年来的检察改革，有些问题是值得我们深思的。

首先，关于职权配置的科学性问题。职权配置要符合权力的性质和特点，特别是在检察职权的内部分配时，要充分考虑检察权分解的原理。比如，对民事审判和行政诉讼活动进行监督的职权，与职务犯罪侦查的职权，是两种不同性质的职权。把这两种职权分配给同一个部门行使，就缺乏科学性。行使对民事审判和行政诉讼活动进行监督职权的检察官，要求精通民事审判和行政诉讼业务，熟练掌握这方面的专业知识，而职务犯罪侦查则要求精通刑事法律，熟练掌握侦查取证的技能和询问、讯问的技巧。要求一个部门或者同一批检察官同时行使这两种职权，不仅混淆了权力属性，而且很难同时行使好这两种职权。因此，把职务犯罪侦查权通过改革赋予民事行政检察部门，本身就意味着再改革，即把这两种职权分别由不同的部门来行使。再比如，把下级检察机关的职权提到上级检察机关来行使，是否具有科学性，同样是一个值得研究的问题。因为在理论上，任何职权都有一个可能被滥用的问题，担心下级检察机关滥用某些职权，就把这项职权提交给上级检察机关行使，很难说上级检察机关就不可能滥用这种职权，也不好说这样一改革，权力滥用的问题就解决了。

其次，关于职权配置的合理性问题。无论是对检察职权的内部调整还是对检察职权运行模式的改革，都要考虑不同职权运行的规律，不应当按照同一模式来改革，否则就可能导致职权配置的不合理。比如，在公诉部门可以实行主诉检察官办案责任制，在职务犯罪侦查部门能不能实行主办检察官办案责任制就值得研究。因为审查起诉和出庭公诉主要是以检察官个人的活动进行的，而职务犯罪侦查则需要充分利用现有的侦查资源，需要更多的检察官密切合作的联合行动。近年，各地、各级检察机关不同程度地增加了一些内设机构。这些机构的增设必然要配置相应的职权，而这些职权的配置是否都具有合理性，也是一个值得研究的问题。

在检察改革中，对检察职权的监督制约始终是改革的一个重点。对检察职权的监督制约固然是十分必要的，但是这种监督制约必须符合权力运行的规律，否则就可能丧失其合理性。法律赋予检察机关的职权是多方面的，不同类型的检察职权具有不同的运行规律。完全按照相同的模式进行监督制约，对有些职权而言，可能是十分有效的，但对另一些职权而言，就可能使其陷入十分尴尬的境地。因此，检察改革应当根据不同类型检察职权的运行规律来设置不同模式的监督制约机制。但是如果不了解检察职权的分类和不同类型检察职权的不同特点，一味地单纯地强调改革和完善监督制约机制，检察改革就很难达到预期的目标，很难促进检察工作的科学发展。比如，对职务犯罪侦查的监督制约，与对公诉工作的监督制约，与对诉讼监督活动的监督制约，应当采取不同的模式。不考虑不同类型检察职权的特点，一味地强调对检察院的监督制约，似乎一种监督制约机制适用于检察院的所有职权，那样的改革措施就很难落到实处。

再次，关于职权配置的完整性问题。对于法律赋予检察机关的职权，通过检察改革进行内部配置时，应当考虑职权的完整性，防止出现权力的真空或漏洞，这样才能保证检察职权的充分行使。例如，《刑事诉讼法》明确规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”这个规定实际上赋予了检察机关完整的刑罚执行监督权。但是检察机关在内部的职权配置上，把死刑立即执行的监督权分配给公诉部门行使，把监禁刑的执行监督权分配给监所检察部门行使，而其他刑罚如财产刑、管制以及其他刑罚执行方式如缓刑、监外执行等的执行监督权，则没有专门的职能部门来行使，以致造成刑罚执行监督的空白。

最后，关于职权配置的有效性问题。检察改革的目的之一是为了保证检察职权的充分有效行使。检察改革的结果如果是过分分解检察职权，就可能难以充分发挥其作用。例如法律赋予检察机关的职务犯罪侦查权，究竟由一个部门统一行使有利于其充分有效地发挥作用，还是分别由反贪、反渎、监所等部门行使有利于其充分有效地发挥作用，就是一个值得研究的问题。因为侦查工作需要多方面的资源，需要更多的人力和技术。力量过于分散，很难形成合力。事实上，在一些业务部门，长期存在着平时没案办，有案办不了的状况。特别是在只有几十个人的检察院，要不要设置十多个部门，更值得研究。

总之，我们在检察改革中，只有充分考虑检察职权配置的优化问题，科学合理地配置检察职权，才有可能保证这些职权的充分有效行使，才有可能通过检察改革推进检察工作的科学发展。

注释：

①详见最高人民检察院2000年2月15日颁布的《三年检察改革实施意见》。

②详见最高人民检察院2005年9月12日颁布的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》。

③详见最高人民检察院2009年2月19日颁布的《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》。

1）实施阶梯泵改造，使泵站运行组合的种类增加[3]。为了便于管理，原设计一座泵站只配置一种型号的注水泵，在排量不匹配的注水泵站能源浪费较为严重。

④检察工作的规律包括多个方面，需要专门研究论证。此处只是就职权配置最基础的规律而言，并不是对检察工作规律的完整表述。

②何文燕、廖永安：《民事诉讼理论与改革的探究》，中国检察出版社2002年版，第383页。

④孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第2卷），法律出版社2006年版，第370页。

⑤王晋、刘生荣编：《英国皇家检察官准则》，中国方正出版社2001年版，第221页。

⑥党广锁：《民事公诉主体问题浅论》，载于《民事检察制度热点问题探索》，中国检察出版社2004年版，第457—459页。

⑦李忠芳：《民事检察学》，中国检察出版社1996年版，第29页。