高校学生管理问题的法律思考

□李 慧

( 晋中师范高等专科学校，山西 榆次 030600)

近年来高校与学生间频发的纠纷及颇受争议的高校校规，基本都涉及高校学生管理领域。我国《教育法》、《高等教育法》等法律法规原则性、纲领性地规定高校对大学生有自主管理权，但高校管理权的法律性质却并未提及，同时对高校应管理学生的哪些方面、如何管理等等规定的也不具体。法学理论界和司法界对高校学生管理的性质亦存在很大分歧，学生与高校发生纠纷后，有的通过法院采用诉讼途径得以解决，而有的案件法院根本不予受理；而对于受理的案件，法院对此类诉讼却采取了不同的处理方式：有些通过民事诉讼解决，而某些案件却采用行政诉讼程序。随着学生权利意识的日益增强，由于高校不能正确把握高校学生管理的法律性质，更准确地讲是不能正确认识高校与学生间的法律关系，高校细化执行法律法规而进行的管理和制定的校规开始频频受到学生“公然”的挑战。作者将对近年来颇受争议的高校校规进行分析，指出其弊端与不足，通过梳理高校与学生的法律关系，试图对高校的学生管理提出重构设想。

一、高校与学生的法律关系梳理

高校是一种教育机构，学生是受教育者,高校与学生是教育与受教育的关系；高校是一种组织系统,学生是其组织成员,高校与学生之间又是管理者与被管理者的关系。[1]

我国《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《考试违规处理办法》、《国务院学位条例》、《民法通则》、《普通高校学生管理规定》等法律法规和我国的司法实践认为高校法律身份有几种：

1.民事主体。我国《民法通则》及《教育法》规定高等学校具有法人资格，由民法调整。高等学校应属于民法通则所规定的事业单位法人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

2.法律法规授权的组织。[2]这种定位多为我国目前司法实践所采用，例如“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书”案[3]、“刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书”[4]案中，法官引用《教育法》和《学位条例》的规定认定高校颁发“两证”的权力是行政权，以授权理论解决了高校在行政诉讼中的被告主体资格问题，认定了高等学校作为法律法规授权的组织，具有行政主体资格。

3.经过修正的特别权力主体。[5]近年来，学生起诉高校的案件是很多的，可是各地法院将其纳入行政诉讼受案范围的却很少。大多数法院坚持认为学校依据校纪、校规对学生做出处分决定属于学校依照职权进行的内部管理行为，从而驳回当事人的诉讼请求。之所以会出现这样的现状，主要受特别权力关系理论的影响。2005年出台的《普通高校学生管理规定》规定学生权利救济制度依然为行政申诉制，不能诉讼，也是源于特别权力关系理论的影响。我国法律对高校自主管理权的确定和维护,可以理解为对于高校作为一种公法人内部特别权力关系的确认和肯定。

基于高校自身多重的法律身份，高校与学生之间相应的存在几种法律关系：

1.平等的民事关系。高校作为事业法人提供各种教学和生活设施，学生可以自主选择使用，高校与学生之间属于平等的主体间的关系，适用民法调整。发生纠纷通过民事诉讼解决。高校在教育教学活动中，如果侵犯学生的人身权、财产权的要承担民事赔偿责任，这种民事关系已经被我国教育法所认定。

2.隶属型的行政关系。凡涉及到学生基本权利和法律身份的事项，具体包括招生权，学生身份权、毕业文凭发放权和学位授予权等基本权利，这不是高等学校完全可以自主决定的，而是受国家教育行政部门的严格监管，这类管理关系不属于契约和普通的管理关系，而是行政关系，受行政法调整，学校必须严格按照法律法规处理，当学生的这类权利受到侵害时，应允许学生提起行政诉讼，请求司法救济，学校不能阻碍其实现。在这种关系中，学校对学生管理权限来源于法律法规明确授权，涉及的都是有关学生身份的事项。学校法律法规授权的组织，是行政主体，行使行政权。[6]

3.隶属型的内部管理关系。高校有权根据教育管理的目的要求学生承担一定的义务，可以制定对学生具有强制力的内部管理规定，学生如果对学校的管理行为不服，一般只能提出申诉，而不能直接提起诉讼。对不涉及学生重大权益的管理，如制定作息时间以及制定宿舍管理规则以及成绩评定、不涉及学生身份的纪律处分等事务均属于内部管理关系。这种管理属于我国法律法规所规定的高校自主权范畴。

综上，高校同时具备多种法律身份，因此高校与学生间的法律关系也是一种复杂结构的法律关系，既包括隶属型法律关系又包括平等的民事关系。

二、从高校校规看高校学生管理现状

我国《教育法》、《高等教育法》等颁布后,高校作为独立的教育机构法人,依法获得了“自主管理”的权利。“自主管理”成为法定权利后高校学生管理权性质也相应发生了变化。由于法律法规抽象的规定使很多高校对“自主管理”产生了不同的认识，导致在现实的学校管理中，高校出台的校规校纪五花八门、各具特色。作者借助于网络对高校校规进行搜索后竟发现一个点击率很高的词“2010年＊大高校雷人校规”。客观的讲有些可能是时下流行的网络恶搞，但有名有姓的“雷人校规”确亦存在。校规之所以被冠以“雷人”一词，是因为它们确实异于常规，且存在大量弊端和不足，这些校规明显暴露出高校片面强调学校的管理职能，忽视了学生应享有的权利。主要表现在以下方面：

1.手段与目标错置。教育应该是关注人性的，校规的现实功效、根本目标在于建立良好的学校秩序，从而保障学生的权利和自由。而在大多数高校校规的文本表述中，维护秩序却成为首要目标。在这种错误目标的指引下，当发生违纪行为后，重视处分本身的警示和惩戒作用，希望通过惩戒的手段达到维护秩序的目的。学校对违纪学生的处分成了警示他人，遏制他人再犯的手段。

2.处罚种类超出法律法规的授权范围。例如：某大学规定：学生宿舍中不允许用布帘将床围起来，搞自我封闭，违者处以20—50元罚款等等。学校作为教育机构应该为学生提供基本的生活设施，这本属于高校与学生之间平等的主体间的关系，应适用民法调整，若学生损坏设施，应予赔偿而不是滥用罚款。罚款是行政处罚的一种,由行政机关依照法规规定的程序实施，没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。学校既不是行政机关,也没有相关法律、法规的授权,无权对学生实施罚款,其实施的罚款是一种典型的违法行为。

3.滥用奖惩权、纪律处分等手段。例如重庆某大学规定户口必须转移，否则取消助学金、奖学金评定。尽管已经相关部门澄清该规定系某些教师个人对政策理解错误所致，但从该规定可看出一些高校的管理者们虽出于良好的愿望,出台的各种文件和举措惩罚性条款却不断增多,滥用奖惩权。

4.道德本位、法律虚置。例如“发现当三陪、当二奶、当二爷、搞一夜情的将开除学籍”；禁止大学生在校内牵手、搂腰、拥抱、接吻以及女生穿低胸露背装等,否则将以扣分的形式对违例学生进行处罚,凡扣满**分者将被勒令退学。有的网友戏称“婚结得、吻不得”，这种具有道德评价的行为能否通过校规校纪用强制方式达到高校设定的育人目的呢？现实社会对这种做法的否定就早已说明这是一种明显的道德与法律的错位。

5.滞后于或违反法律法规。主要表现在对大学生婚前性行为以及恋爱的规定上，例如某些高校规定发生不正当性行为者,给予勒令退学或开除学籍的处分等等。高校应加强对大学生的性教育,对其性行为进行正确的引导，而不是一味禁止,何况我国婚姻法等法律法规对此类早已作出明确规定。高校以校规的方式禁止学生此类行为，从法理上讲属于下位法违反上位法的规定，当属无效，而且高校校规是否具有法律效力还有待商榷。高校如此规定不仅不能从根本上解决问题,处理不好还容易侵犯学生的受教育权、人格尊严权、隐私权等基本权利。

6.高校学生管理程序不当。第一，很多高校广泛实施的与大学生切身利益密切相关的一些校纪校规,都是由学生主管部门酝酿拟定的,基本上不征求学生意见,结果在施行过程中不断招来学生的责备与非议；第二，校规的制定和解释机关不明确。看不出谁制定校规，谁执行校规，谁监督校规执行，有了问题向谁咨询，寻求解答？第三，多数高校大学生管理方面的文件,其“透明度”不够,广大学生甚至不了解,似乎只有大学生违反了,这些文件才“现身”；大多数有关学生纪律处分的规章制度中,都没有规定学生有权进行陈述和申辩,也没有建立完善的告知和重大纪律处分的听证制度,程序上缺乏正当性,学生的合法权益难以得到保障。

之所以高校校规和高校的管理出现以上问题，归根到底是由于高校对自身的自管理权的法律性质缺乏正确的认识，没有充分把握高校与学生之间的法律关系和自身的法律身份。

三、高校学生管理的重构

基于以上分析可以得出，高校学生管理的症结恰恰在于学校的初衷虽好，但家长意识强，只重强制，而忽视引导。要改变当前高校学生管理的现状，使高校的学生管理合理、合法，同时达到教书和育人的目标，当事人即学校与学生都必须明确双方存在的多重法律关系，并在此基础上明确高校应该管学生的什么事情，怎么管？哪些事必须强制性管理？哪些事项属于引导性管理？如果管理过程中产生冲突当如何处理？作者以此为基础对高校学生管理工作提出重构设想。

1.高校应该改变“管”的价值理念与取向。良好校规的功能目的是建立良好的秩序，终极目标是保障学生的权利与自由。但一直以来受“勤教严管”观念的影响，很多高校往往把学生看作被教育和管束的对象，认为对学生的管理自主权历来“天经地义”、“顺理成章”，高校校规仅沦落为维护秩序的一种手段，将管理的有序与个人自由、权利对立起来，导致这些校规有些不合理，甚至有些不合法。

2.依据高校与学生的法律关系，注重强制与引导相结合。从广义上讲学校对学生的“管理”无处不在，例如学籍、教学、学历和学位、档案、社团、宿舍、设施使用、奖励、资助、纪律处分以及校园秩序与安全等等。根据前文分析学生管理事项分为平等型私法性质的与隶属型公法性质的两类，管理方式和法律后果有明显的区别，公法性质的当属强制性管理，私法性质应属于引导性管理范围。以宿舍、教学设施、图书馆等为例，这些既是学校的财产，也是学生在校学习所必需拥有的物质条件。学生对它们有使用权，学校也有维护、管理的权利。学校对损坏宿舍内家具、设备的学生要求照价赔偿，与房主要求借用或者租用房屋的房客因类似行为而承担赔偿责任是类似的，当属于私法性质的管理。当然，学校管理权利不宜作统一定性，需视具体情形而定。因为学校既要教书还要育人，因此在利用物的管理上可以适当的引导学生爱护公物，比如与学生的德行评价挂钩，通过量化、分数考核，规范引导学生的行为。由此引发的纠纷应该通过民事诉讼途径解决。再以学籍管理为例，其中涉及学生重大事项、关乎学生身份有无的事项包括招生权，学生身份权、毕业文凭发放权和学位授予权等基本权利属于公法性质，此时学校是行政主体，如果发生纠纷可用行政诉讼途径解决。涉及学生非重要事项比如奖励处分等应属于学校自主管理权范畴，发生纠纷只能申诉，而不能提起诉讼。当然应确保申诉制度的健全和对学生权利的保障、纠纷的解决。

3.高校学生管理程序重构。第一，引入参与式管理。学生有权以学校共同体成员的身份参与管理过程，而不再是被动管理的对象。学校规章制度(除了复制教育行政部门的规则以外)是在学校共同体内部(民间)生成的规则，实际上规范着学生的行为。但是，以往主要由学校独立制定。受到了广泛的质疑。“刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书”一案发生之后，北京大学聘请法学院四位资深教授担任学校常年法律顾问，并有意对现有规章制度进行一次总体上的整理、修改。以后很多高校纷纷采用类似做法。这些都是积极的回应，意味着学生不再是学校管理的被动客体，有权以学校共同体成员的身份参与管理过程，进入听证会程序，陈述自己的理由，以使学校对其作出更为准确、合理的决定。这种参与管理，恰恰弥补了高校单方面制定的校规的缺陷，而且支撑校规的正当性和合理性。第二，构建一套完整的、有层级的校规。学生民主参与基础上形成的高校校规，并非具有绝对的正当性。为使将来自治规则受到适当的限制与监督，仍然需要确定法律保留事项、政府法规规章可以规定的事项以及自治事项。仍需建构一种有层级的有效运作制度：(1)法律规定或者授权政府规定由其保留的事项，但绝对保留的必须由法律规定；(2)政府行政法规、行政规章，可自行规定有关事宜，但不得干扰学校自治；(3)学校就自治事宜制定学校规则，只要在自治范围之内，学校规则在法律、法规、规章留下的空隙内进行的填补，应当承认其效力。

参考文献：

[1]秦惠民.当前我国法治进程中高校管理面临的挑战[J].清华大学教育研究,2001,(2).

[2]祁占勇.高校处分权的法律缺失及其可诉性探讨[J].高教探索,2007,(1).

[3]沈岿.制度变迁与法官的规则选择—立足刘燕文案的初步探索[J].北大法律评论,2000,(3).

[4]周春华，黄学贤.我国特别权力关系基本理论问题探讨[J].福建行政学院学报，2007,(2).

[5]吕庆安.高等学校学生违纪处分正当程序研究[D].中国政法大学硕士学位论文,2006,(3).

[6]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999.