检察机关介入公益诉讼的立法思考

■李 欣 孙希全

近年来，公益诉讼不断引起人们的关注和思考。自1996年以来，检察机关先后以法律监督机关的身份，开展了种种公益诉讼的尝试并取得了一定成绩，但检察机关介入公益诉讼的立法却一直未有大的举动。基于国外成熟的公益诉讼理论和丰富的实践，笔者在此谈一下对我国检察机关介入公益诉讼的理论认识及实践建议。

国外公益诉讼理论和实践

基于不同的诉讼机制，国外的公益诉讼虽然与我们现在讨论的有所不同，但就救济方式而言也是为保护国家利益和公共利益而设置的，本质上与我们所要探讨的公益诉讼是相通的，且国外的做法在立法理论和司法实践中得到了较好的发展和完善，有一定的借鉴与参考价值。

公益诉讼在古罗马时期就已产生，它是与私益诉讼相对的。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。公益诉讼发展到今天主要有两种模式。

一是英美法系诉讼模式。这种模式主要是依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。如美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案件和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检察总长制度，即当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼解决这类争端，而受到授权的人即相当于私人检察总长。1986年修改后的《反欺骗政府法》规定任何个人或公司如发现有人欺骗美国政府，都有权以国家的名义控告违法的一方； 《谢尔曼法》和 《克莱顿法》规定任何人均可以对托拉斯行为起诉； 《联邦采购法》规定任何人均可代表美利坚合众国对政府采购中的腐败和有损于美国公众利益的行为提起诉讼等等。另外，美国的集团诉讼制度将人数不确定但个人所具有同一事实或法律关系的当事者拟制为一个群体，群体中的一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提起，判决效力扩及群体中的每个个体，其目的是重在保护社会公共利益。英国、加拿大也通过具体的判例确立了类似公益诉讼的模式。

二是大陆法系诉讼模式。这种公益诉讼模式主要存在于行政诉讼领域。大陆法系国家针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为，采取了民众诉讼或客观诉讼的公益诉讼模式，其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行审查。法国的越权之诉只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人的个人利益。日本的民众诉讼是指国民要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为，并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的资格而进行的诉讼，根据 《行政案件诉讼法》的规定，它包括公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼、基于 《宪法》第95条的居民投票诉讼法和有关最高法院法官的国民审查的诉讼。

比较研究国外有关公益诉讼制度，可以看出公益诉讼表现出了如下发展趋势。一是对原告诉讼资格不断放宽。早期公益诉讼都是遵循法定权利标准和 “直接利害关系”原则。随着保护公益的需要愈加强烈，这一标准和原则受到了挑战和抛弃，当事人的起诉资格大大宽松。二是司法受案范围的拓宽，国外公益诉讼的进展，注重将更多类型的案件纳入司法审查范围，而不局限于传统的受案范围。三是民众的法治意识普遍提高，推动了公益诉讼的发展，公益讼诉反过来也促进了公民意识的增强。在公益诉讼发达的国家，当公共利益受到违法行为的侵犯时，普通民众将维护公益作为义不容辞、责无旁贷的公民义务，乐意采取诉讼行动为公益维权，这带动了公益诉讼的发展。反过来，公益诉讼的发展，使公共权力机关和社会团体也会注意到违法行为必将受到更广泛的监督制约而慎重行事，从而带动了全社会良好的法治氛围的形成，推动了整个国家的法治进程。

我国公益诉讼立法的必要性及需要注意问题

在我国现行的三大诉讼法中，刑事诉讼法授权检察机关针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为可以向人民法院提起刑事诉讼，但在检察机关介入民事诉讼及行政诉讼的公益诉讼权上却没有明确规定。随着社会的发展，这一欠缺带来的弊端越来越明显。

近来因制度不健全、法律不规范导致国有资产流失的情况屡屡发生，同时近些年来工业化的发展造成的环境污染及一些弱势群体的利益被侵害的情况也时有发生，但因为公民个体的弱势无法进行法律纠正。细究原因，可以发现面临经济的飞速发展，新的社会关系及现象的大量涌现，相关的立法却明显滞后，使得在保护国有资产方面并没有直接规定检察机关的公益诉讼权。如民事诉讼第14条、行政诉讼法第10条规定了检察机关对民事审判、行政诉讼实行法律监督。可是监督的是结果，监督的方式是抗诉，监督的时间是裁判生效后，这就使检察机关在公益诉讼中处于十分尴尬的地位：一方面，国家利益、社会利益需要保护；另一方面，检察机关作为诉讼主体参加公益诉讼又无法可据、无规可依。

鉴于上述情况，最高人民检察院有关领导曾在 《检察日报》上专门撰文，“检察机关提起民事诉讼和支持起诉，虽然于现行法律无据，……但客观现实需要”。笔者认为在公益诉讼的立法探讨上应考虑我国现行司法体制的设置及法律的具体规定。具体说有四个问题应当注意：一是国外公益诉讼将主体赋予一般公民，是基于历史发展的必然，需要具备相当的公民意识和权利保障机制，而这在当前我国尚不具备。二是国外公益诉讼的立法有其历史原因，在借鉴时必须充分考虑到具体立法内容的背景，同时考虑到我国的具体国情，即检察机关应作为公益诉讼中诉讼程序的唯一当事人，启动诉讼的模式可自行，也可由公民委托而行使公益权。三是国外公益诉讼立法的具体模式并不相同，我国不能以单纯借鉴英美法系或大陆法系为出发点，也不能以二者的盲目结合为归宿，鉴于大陆法系与我国法律制度的更多相似性，笔者认为在借鉴时应侧重于大陆法系。四是因为我国现行改革的深入及对外开放的广泛化，在诸多法律理念及司法实践方面面临与国外接轨的形势，所以国外一些新的法律制度我们应着重参考。

相关立法建议

考虑到公益诉讼的特殊性，同时综合考量我国的国家政治体制、经济模式以及社会公序良俗、道德等情况，笔者认为在检察机关介入公益诉讼的立法探讨上有以下三个方面应予以确定。

一是检察机关行使公益诉讼权应从主动行使职权和被动受理线索开始。在现行的诉讼制度中，在原告主体资格的确定上遵循 “直接利害关系说”，这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小。当违法行为侵犯了国家利益和社会公共利益时，应当允许具有行为能力的法律主体代表国家和公众进行诉讼，主张公共利益以及受其影响的间接个人利益。但是考虑到我国的具体国情，笔者认为在公益诉讼的提起上应统一由检察机关行使，但公民有举报控告权，可以就某一与其有直接或间接利害关系的案件要求检察机关提起公益诉讼。具体到法律的规定上，建议民事诉讼法、行政诉讼法在受理案件及原告的范围上将公益诉讼案件和检察机关纳入其中。

二是与以上所述相联系，虽然公民不具有直接提起公益诉讼权，但为完善公益诉讼制度的设计方案，笔者建议在宪法中赋予有关主体对侵犯公益的行为提起诉讼的权利，不受非法限制或者剥夺。

三是检察机关本身是法律监督机关，为防止检察机关行使公益诉讼权时权力过大，应对检察机关代表国家参与公益诉讼的范围予以限制，即在当前应限定在以下范围： （1）国有资产流失案件，国有资产不仅仅包括国有法人或国家直接拥有的动产、不动产，还应包括应该归于国家所有的知识产权、土地、矿藏、森林、草原、水流及水面等自然资源。 （2）环境污染案件，不仅指因污染自然环境所造成的损害国家利益、公共利益的案件，同时也包括因精神污染而造成的社会公序良俗和道德的侵害。 （3）非法契约和不当得利应收归国家的案件，包括契约双方串通侵害国家、公共的利益而又无利害关系人行使损害请求权的情况，还应包括不当得利应收归国有的案件。 （4）行为能力缺失及救济案件，不仅包括法人行为能力缺失及救济的案件，也包括自然人行为能力缺失及救济的案件，如被监护人被虐待、遗弃而无力行使其权利。 （5）对犯罪案件的附带民事诉讼，现行刑事诉讼法已做出规定，但范围不够广，可以扩大为对于渎职、贪污、收受贿赂而造成的非法行政等行为而造成国家经济、物资财产等损失的案件。