林业企业内部占用林地问题原因分析与对策

唐 翰 婷

(大海林林业局 林政管理科，黑龙江 海林 157125)

林地是森林资源赖以生存的物质基础，是林业发展的根基。保护林地就是保护林业生存发展的空间。但是近几年来，由于林区的“五大产业”发展齐头并进，职工自营经济如雨后春笋，导致占用林地情况时有发生，而现行的法律法规绝不允许违法违规占用林地，这就形成了一对难以解决的矛盾。围绕如何解决这一矛盾，在全面认真调查的基础上，对解决这一问题提出几点建议。

1 企业内部占用林地的基本情况

近年来，多种经营、森林观光旅游已形成产业化，并焕发着无限的生机和活力。林业职工因木材产量下调，从短季节性的工作中被解放和剥离出来，转向发展多种经营和森林旅游。而受靠山吃山、靠地发展思想的主导，企业行为性的占用林地和职工个人行为性的占用林地时有发生，导致占用林地管理在一定程度上失控，林业资源被逐步蚕食，面临枯竭的危险。

1.1 企业发展接续产业和建设占地

新林区建设、林区小城镇建设，以及发展多种经营和森林旅游等，这些都成为企业违法占用林地的理由，也顺其自然地成为被人们忽视或同情理解的因素，而且仿佛是大势所趋，势在必占。总结林地被占情况，有如下几种：

(1)不批也占，违法采石采沙。比如，通场公路建设利企便民，是一项德政工程，职工为之欢呼雀跃。但是资金有限、工期有限，在施工时就近就便，滥采乱挖沙石，占用林地，破坏林地资源。施工前尽管企业进行了占用林地审批，但有的没得到批准，而在具体施工时为节约成本，保证工期，就近采石挖沙，而对这些问题，企业也只好放松管理。

(2)少批多占，违法占地建旅游景点。近几年企业为迅速发展森林旅游产业，上规模、求效益，森林旅游业发展迅速。而旅游景点和道路建设所占用的林地绝大多数是在公路两侧，或河流两岸，按现行的法律法规规定，这种占地原则上是不批准的。但在企业追求快发展求效益的压力下，绝大多数企业会搞变通，少批多占，要么批一处建两处，要么超出批准范围增加建设项目。

(3)未批先占，搞施工建设。一是房舍建设。近几年来，多种经营的禽畜饲养向集约化、规模化方向发展，饲养基地多数利用70年代的老青年点或在林场附近的适宜地带。由于近年来饲养的禽畜要求条件高，如狗獾、火鸡、森林鸡等，必须重建圈舍，都不同程度存在着新建或扩建房舍的问题，绝大多数是不批就搞施工建设，形成先斩不奏的占地情况。二是鱼池、林蛙池建设占地。养鱼和饲养林蛙作为多种经营的重要项目，建鱼池和挖林蛙孵化池占用林地的情况极为普遍，基本上是不上报、不审批就自主搞建设。

1.2 职工发展自营经济占地

实施“天保”工程后，木材产量大幅度调减，发展多种经营和私营经济已成为职工经济收入的主财源，依托自然资源优势，在管护经营和发展自营经济中，占用林地的情况也比较普遍和突出。

一是建房舍占用林地。实施管护经营以后，相当一部分职工都得到了一定范围的管护经营责任区，在一人管护、全家就业思想的指导下，有的多数职工在管护区内建起了砖木结构的房舍，实行管护、饲养和种植等综合性经营。利用房舍搞饲养、加工、采集业，开荒地、扩垄头搞种植业，多业并举，占用林地。实行包沟系饲养林蛙以后，职工也是一业为主，兼顾搞饲养和种植业，同样也是占用林地，职工的法律意识或强或弱，占用林地的情况也是或轻或重。

二是发展养殖业占用林地。突出表现在建鱼池和挖林蛙孵化池。职工在管护承包区内搞综合发展，中浅山区的一部分职工利用日照时间长，林中小溪长流的自然优势，挖池养鱼，发展经济，破坏植被修建鱼池的数量较多。繁育林蛙挖孵化池的情况也比较严重，而且多数是在林中的沟系，距林场比较远，也比较隐蔽，占用林地也不易被发现。

2 问题主要原因分析

多年来，林业局对林地管理是比较严的，根据《森林法》、《森林法实施条例》、《土地法》及相关的法律法规，结合实际，细化和具体制定了相应的管理制度和办法，先后组织开展了征占用林地专项打击活动。然而，近年来，企业内部占用林地现象为什么屡禁不止？究其原因是林业发展大气候造成的，加之现行的法律法规与企业内部占用林地有不适应的地方，所以企业内部占用林地既有违法性，又有客观因素，分析原因，我们认为主要有以下几个方面。

2.1 法制观念淡薄，明显存在人治现象

在合理开发和利用林地资源上，企业还没有摆脱粗放管理模式，由于申报麻烦,而且时间长，时不我待，只要是为企业内发展,就觉得占地不用审批也不违反大的原则,存在着这样的不科学的发展现念,说明企业的法治观念极其淡薄。

2.2 自上而下地存在重林木管理、轻林地管理的现象

在林木管理中，从林木调查设计到伐区作业结束验收，都具有一套完整的管理办法和规章制度；而在林地管理上，没有配套的措施，多数停留在重宣传和检查，轻查处和追究的层面上。

2.3 普遍缺乏林地紧缺的危机感

林区林业用地面积广大，职工群众长期生活在山区，靠山吃山，依靠山区和林业的发展改善了经济状况，对于占用林地搞零星开发和建设持积极态度，而对于林地面积不断减少的现状缺乏应有的危机感和紧迫感，更缺乏合理使用林地的使命感。

2.4 政策不配套

占用林地报批时间长，申报材料要求过于统一，统得过死,管得过严。根据有关规定，申请征占用林地需提交“建设项目批准文件”、“选址和用地规模的批准文件”等申请材料。但在实际工作中很难办到，如临时性小规模生产用房建设、临时性料场、取土、采石等用地项目一般很难提供规划部门的“选址和用地规模批准文件”和发展计划部门的“建设项目批准文件”等材料。

3 建议与对策

林业要发展，职工要增加经营性收入，都需要占用土地，而法律法规缺乏弹性，要解决这一矛盾，笔者认为要树立科学发展的理念，切实从实际出发，简化程序，下放权力，因事施策，从而做到管而不死，活而不乱，具体提出以下建议和对策。

3.1 完善国家和地方法律法规，建立健全征占用林地管理的法律法规体系

建议国家和地方政府以及森工在修订林业占用林地的相关法律法规中，要相应增加部分条款，应对重点国有林区的占用林地管理进行细化，包括针对林业企业内部占用征用林地等各自不同情况，区别对待，分别由各级审批并简化审批手续，细分违法征占用林地量刑标准，这样既可以解决林地审批难的问题，也可以解决违法作为、乱征滥占的问题。

3.2 全面调查清理，划分林地占用类型，实现林地资源的科学、合理和有序利用

要对现有的林业内部占用林地情况进行全面清查，对各类占地情况分门别类科学合理划分，建立档案。一是为制订相关法规提供依据。二是根据不同占用林地情况，区别对待，加强管理。三是依法打击严重违法占地，加强警示教育。

3.3 编制林地保护利用规划，制订出台企业内部征占用林地相关规章办法

要在对林地进行全面调查摸底的前提下，编制林地保护利用中长期规划，对企业内部用地问题制定行之有效的管理措施。内部应效仿南方林业制订本行业占用林地管理审核审批办法，既要防止以牺牲林地资源和环境为代价换取经济增长的短期行为，又要充分合理地利用林地资源，为林区的发展提供保障。

3.4 加大宣传，加强领导，提高全民的林地保护意识

主管部门要利用各种有效途径，大力宣传“既要金山银山，更要绿水青山”的重要性，保护生态的重要性，加大林地保护管理法律法规的宣传力度，增强广大职工群众特别是各级管理人员保护林地资源的意识，引导单位和个人树立起使用林地必须要依法审批的理念，营造全社会主动参与林地资源保护的良好氛围。各级领导要把加强林地管理列为重要的议事日程，坚持守土有责的理念，投入精力，努力把林地管好。