退耕还林政策对农户生计的影响研究——基于对北京市延庆县的实地走访

蹇 莉

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 420000）

1 退耕还林政策影响下的农户生计状况

退耕还林对农户收入的影响。首先，有出现退耕后的收益低于以前种粮食作物的收益的情况。以最先走访的香营乡香营村为例，香营乡退耕还林后主要靠种杏树卖杏核为生，张姓农户说他们家种上杏树后每年卖杏核的钱，三亩地一共挣不到一千元，之前种玉米的时候至少能挣三千元钱，收成不好的时候也能挣两千五左右。他也说了原因，刚种上杏树的时候杏树是没有收成的，国家的补贴也很少，过些时候，杏树有收成了，可是杏核从11.4元/kg降到7元/kg，三亩地一共也产不了多少杏核，现在又降价，所以较之于之前种玉米，情况反而倒退了。其次，退耕还林政策对于种地以外的收入增加的作用也是有限的，而且改变不大。农户的确告诉我，种上杏树以后一年中的劳动时间减少了，可是他们接着又指出以前种玉米的时候农闲季节他们也会去外地打工，或者就在北京市内、延庆县内做一些零工，现在的状况跟以前并没有多大改变，今天的社会农民光靠土地是养不了家的。

退耕农户的非农就业情况。绝大数农民已经认识到不能单纯依靠种地维持生活，提高收入最好的办法还是从事非农工作。打工收入无论是对退耕户还是非退耕户，都已经成为他们总收入中的大头。非退耕户的耕地数量较少，退耕前其打工收入的比重就比退耕户高。一般认为退耕还林最直接的作用就是解放了一部分农村劳动力，增加了农户打工的时间，耕地的减少所导致农民投在土地上的时间缩短，打工的时间延长，并且由于耕地的减少释放出更多的劳动力。退耕最直接的影响就是农民呆在土地上的时间缩短，打工时间有所延长。在单位时间收入不变的情况下，由于时间的增加，农民的打工收入也必然会有相应增加。根据农户的陈述我们了解到种果树也有农忙时节，打药、绞树、收获所费的时间跟种粮食时播种，打药，收获的时间差不了多少，以前种粮食的时候农户也会选择性的出外务工。如果农户家里活轻，家里劳动力外出务工的连续性会更强，相反如果活重，劳动力会奔忙于务工和回家经营果树之间。

农户对退耕还林政策的态度。从走访的情况来看，大多数农户在心里对退耕还林有排斥，特别是在近些年证明种粮食比种树划算的时候。开始退耕还林时，政府并不是遵从农户的意愿，而是划定一片区域，区域内的所有农户必须实施退耕还林，当农户接受了必须退耕还林这一事实时，政府又强制下令必须全部种上杏树，不能种其他的。还有让农民不满的地方，就是它的补偿，有农户告诉我，他觉得补偿的年限太少，突然某一天得不到国家的补助，而自己的杏树又发展的不好，这让他惶恐。而且农户认为，目前给与的现金补助太少，相应的粮食补助有富余，把粮食折成现金更有意义。还有农户告诉我，他们觉得栽种的树种过于单一，现在杏核大降价造成农户的损失很大。总的说来，还是因为现行退耕还林政策对延庆地区农户激励性不够，农民退耕可能是短期行为，很难保证退耕还林的稳得住、不反弹的初衷。

2 退耕还林的执行偏差分析

政策执行者控制土地的使用方式。退耕还林政策关于哪些土地需要退耕哪些土地不需要退耕有明确的规定，但是这个规定是在尊重农户意愿的基础之上。规定具有强制性，农户必须遵守，不得有自己的看法。但是地方政府在划定退耕区域的时候并不总是能做到负责任，好地被规定退耕、赖地反而得以保存下来，公路两边的肥沃之地被强制退耕等情况时常出现。这样的控制属恶性控制，必然招致农户的抱怨和不满。政策执行者也即地方政府控制土地使用方式，忽略农户的意愿，与政策制定者的设想不一致，构成政策执行偏差。

政府控制了林木产品的经营自主权。国家退耕还林政策明确规定在种苗和造林补助费发放形式要根据各地的实际情况，尊重农户的意愿。但是地方政府常常会作出规定，规定退耕农户必须全部种上某一树种，并且强制执行，这改变了政策制定者的初衷。究其原因，第一、地方政府简单了事，真按要求尊重农户的意愿，执行起来会很复杂，而且所费时间精力多，不能在短时间内完成目标，执行的不确定因素会相应地增多。第二、政策执行者与其它团体有勾结，重心放在考虑自身的利益上。例如，地方政府与卖树苗的互相勾连从中渔利，或收取贿赂，以满足需求，如此，地方政府通过规定退跟农户必须种植某种林木等手段控制了土地的使用方式，违背了农户的意愿。这是生产渠道的自主权，在销售渠道上政府也试图加以控制，发展状况不好的地区，政府常常在与市场的博弈中取得优势地位，利用优势地位能从中获得很多资源，农户的实际利益被抛到脑后。

3 结语

政策执行者不去鼓励农户发挥自己的积极性，主动寻求发展之路，贫困农户能够在地方政府的管理和带动下从退耕还林政策中受益，可是地方政府常常着眼于自己的局部利益，对贫困农户睁一只眼闭一只眼，不仅如此，有些地方政府还和企业相勾结，利用退耕还林政策从中渔利。多年来，农户的收入没有明显增加，生活状态没有多大改善，这影响农户退耕还林的积极性，政策执行者又不加以帮助扶持，这种情形只会继续恶化，这也是政策执行中的偏差，是影响退耕还林政策效率的一大原因。

[1]吕永安，钟艳，孙妍.关于退耕还林若干问题的思考[J].北京林业大学学报(社会科学版)，2004.

[2]杨新华，章升东，陈志军.对我国退耕还林的可持续性思考[J].林业经济问题，2003.