中共党内监督机制的历史考察及其启示①

陈 进

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

中共党内监督机制的历史考察及其启示①

陈 进

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100)

中国共产党虽几经磨难但不断发展壮大，党内监督发挥了重要作用。考察与反思党内监督的历史，分析党内监督机制建设的曲折历程，总结历史经验和教训，有利于为党内监督的进一步健全提供历史借鉴。

中国共产党;党内监督;启示

一、建国前我党对党内监督机制的初步探索

中国共产党在建立初期就开始对党内监督问题进行了一系列尝试与探索，这一时期有关党内监督系统的建设还处于摸索阶段，主要确立了党内监督的任务。党的一大纲领明确规定:“工人、农民、士兵和学生的地方组织中的党员人数多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的最严格的监督”，“地方委员会的财务、活动和政策应受中央执行委员会的监督。”①《中国共产党党章汇编》，中国方正出版社2006年版，第45页。此外，党的二大、三大、四大通过的党章都规定，“下级机关须完全执行上级机关的命令。不执行时，上级机关得取消改组之”。②《中国共产党党章汇编》，中国方正出版社2006年版，第61页。1926年8月14日，中共中央发出了《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，《通告》要求各党组织“迅速审查所属同志，如有此类行为者，务须不容情的洗刷出党，不可留存党中，使党腐化，且败坏党在群众中的威信”。③《中共中央文件选集》第二册，中共中央党校出版社1989年版，第282－283页。这个通告是党内的第一个反腐败文件，根据这个文件，党内监督的范围，从仅仅对下级组织及党员遵守党规党法的监督，扩展到了对贪污腐化问题的监督，扩大了党内监督的范围。

1927年前后，党的自身建设逐渐步入正轨，党建系统逐步完善，党内监督的相关制度也逐步充实与完备起来，作为党内监督主体的专门监督机构得以初步确立。

大革命时期，陈独秀的个人独断专行给党造成了严重的损害。1927年6月1日，中央政治局会议讨论并通过了《中国共产党第三次修正章程议决案》，决定设立中国共产党历史上首个党内专门监督机构——党的监察委员会。《修正章程》规定:“为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。”④《中国共产党党章汇编》，中国方正出版社2006年版，第73页。这是党的历史上首次明确党内监督的目的。由于当时特殊的革命斗争需要，党为了保持自身的团结与统一，十分有必要加强党内监督，维护中央权威，但是这种初衷也为后来党内监督的建设产生了一些不利影响。

随着中国共产党区域执政地位的取得，党内开始出现官僚主义、营私舞弊、贪污浪费等腐败现象，这些都严重地损害了党和人民的事业。为应对腐败问题，党内监督系统的建设问题再次成为党建的一个重要任务。1933年9月，中共中央决定成立监察委员会，并规定各级监察委员会的职责除维护党的纪律，保证党的决议得以有效贯彻执行之外，还包括检查违反党的总路线的各种不正确的倾向及官僚主义腐化现象等，并与之作无情斗争。各级监察委员会对违背党章的行为可依据党内规定作出处分决定。①参见《中共中央文件选集》第九册，中共中央党校出版社1991年版，第340页。1945年6月11日，中共七大在党内监督系统建设方面作了进一步的修改。七大党章取消了六大党章里“审查委员会”一章，重新增添了“党的监察机关”一章。党章规定:党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。中央监察委员会由中央全体会议选举产生，各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举并由上级组织批准。党的各级监察委员会在各该级党的委员会指导下进行工作。②《中国共产党党章汇编》，中国方正出版社2006年版，第225页。这样，党的七大将三十年代党内监督的具体实践方式通过党章的形式确定下来，并进一步细化了职责，这就使党内监督有章可循。

总之，在整个民主革命时期，中共党内监督系统的建设一直处于模仿与探索阶段，其间不乏有大胆的尝试与创新。然而由于客观的革命形势，多数规定都最终流于形式，但党内监督的具体实践经验却为建国后相关制度的建设提供了一个真实有效的参照标准。

二、建国后前三十年党内监督机制的重建与曲折发展

新中国的成立，意味着中国共产党所处环境和所肩负的任务发生了根本变化，党内监督系统的建设也因而面临着全新的环境。建国后前三十年党内监督系统大体经历了以下三个发展阶段:一是重建时期;二是加强与病变时期;三是实际缺失时期。

(一)党内监督的重建时期(1949—1956年)

建国后，中共在总结过去经验的基础上，对党内监督系统进行了重建。1949年11月，中共中央作出了《关于成立中央及地方各级党的纪律检查委员会的决定》，决定在各级党委建立纪律检查委员会。纪委的全面建立，为党内监督工作的顺利开展和有效运作打下了良好的组织基础。关于纪委的产生方式和领导体制，《决定》规定:中央纪委在中央政治局领导之下进行工作，地方各级纪委由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该级党委会指导之下进行工作。上级纪委有权改变或取消下级纪委的决定。③参见《中国共产党组织史资料》第九卷，中共党史出版社2000年版，第5页。这就意味着纪委将受到同级党委和上级纪委的双重领导。这样，党就延续了解放战争时期党内监督的实施方式，并将其进一步制度化。

(二)党内监督的加强与病变时期(1957—1966年)

这一时期，党的领导体制发生重大变化，开始向集权化演进。党内领导体制的集权化发展，直接影响了党内监督机制作用的发挥。由于受党内权力集中的影响，以自上而下纪律监督为主的党内监督在制度设计上得到加强。与此同时，党内监督出现了“惩办主义”和阶级斗争扩大化的倾向，政治运动走进党的监督领域并成为党内监督的一种实现形式。专门监督机构也逐渐沦为主要领导人强化个人权利、贯彻个人意志、维护个人权威的工具。这一时期，党内监督系统同党外监督系统的关系也开始变得不正常。党内监督系统逐步取代党外监督系统，进而成为整个国家的监督系统。党内监督机构的权力开始进入国家政治生活领域，党内监督机关开始取代行政监察机构，成为全国唯一的监督机关。这一时期的党内监督在监督方式上也发生病变，政治运动逐渐成为党内监督的一种实现形式，并在具体实践中引起了诸多弊端。政治运动所煽动起来的政治激情也将对个人的崇拜推到了新的高度。这样自上而下的纪律监督得到最为严格的执行，有限的民主监督则被完全破坏了。

(三)党内监督实际缺失时期(1966—1976年)

“文化大革命”一开始，党内专门监督机构就被破坏。中央监察委员会作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”，于1966年底就陷入了停顿状态。1968年8月，中共八届中央监察委员会中60名委员和37名候补委员分别被诬陷为“叛徒”、“特务”、“反革命修正主义分子”。1969年1月，中央监察委员会被撤销，中监委的机关干部被下放。至此，经过几十年努力建立起来的党内专门的监督机构不复存在。1969年4月和1973年8月，党的九大和十大党章都完全取消了党的监察机关的条款，正常意义上的党内监督完全处于缺失状态。

三、新的历史时期党内监督机制的日益健全与完善

十一届三中全会后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体开始总结建国以来党自身建设的正反两方面经验，着手逐步恢复和改革党的各项制度，党内监督系统也得以恢复和加强。这一时期有关党内监督问题的制度建设与实践可以分为两个历史阶段:一是党内监督系统的重建与加强时期;二是党内监督系统的发展与健全时期。

(一)党内监督机制的重建与加强(1977—1992年)

1977年8月，党的十一大通过的党章在“党的组织制度”一章中规定:“党的中央委员会，地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。各级纪律检查委员会由同级党的委员会选举产生，并在同级党委的领导下，负责检查党员和党员干部执行纪律的情况。”从而初步恢复了党内监督制度。党的十二大党章又作出了进一步的改革:党的中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生，并在党的中央委员会的领导下进行工作。党的地方各级纪委则在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作。党的十二大党章首先改变了中央纪委的产生方式，由原先的中央委员会产生改为由党的全国代表大会选举产生，这就提升了中央纪委的地位。其次是取消了双重领导体制下“以同级党委领导为主”的原则，扩大了上级纪委对下级纪委相对独立的领导权，并赋予各级纪委越级申诉的权限。这些改革增强了各级纪委的权威性与独立性，推动了新时期党内监督的进一步发展。党在重建党内监督制度的同时，也十分注重党内监督的制度化、规范化建设，从而保证了具体的监督工作有章可循、有法可依。

(二)党内监督机制的发展与健全(1992—2008年)

党的十四大以后，为适应市场经济发展的新形势，中国共产党按照“从严治党”的要求，先后颁布了一系列法规条例，健全党内监督制度。一是扩大纪委职权。党的十六大党章除规定纪委应维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议执行情况之外，还增添了“协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作”一项。《中国共产党党内监督条例(试行)》中，又将“组织协调反腐败工作”扩展为“组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查”。这就扩大了纪委的职权，使纪委真正成为负责党内监督工作的主要机构。二是建立健全巡视制度。2003年2月，胡锦涛同志在中纪委二次全体会议上提出:“要进一步改革和完善党内监督体制。中央纪委和中央组织部要设立专门的巡视机构，加强对巡视工作的领导。根据需要，可设立常驻地方的巡视组，以加大巡视工作的力度。各省区市党委也要结合实际开展巡视工作”。①《建立巡视制度 加强党内监督——巡视工作实用手册》，中国方正出版社2003年版，第5页。根据这一要求，2003年8月，中共中央正式批准设立中央纪委、中央组织部巡视工作办公室，并组建了五个中央巡视组。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》将巡视制度作为党内监督的一个重要制度确定下来，并作了更为具体的规定。巡视制度加强了对地方党委尤其是主要领导干部的监督，强化了中央对省级的监督，弥补了目前纪检领导体制的不足。三是对纪委派驻机构实行垂直管理。为了加强纪检机关派驻机构对派驻单位党组织的监督力度，2001年9月，党的十五届六中全会决定“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”。2003年12月中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》也明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理”。这样，纪委逐渐实现了对派驻机构的统一管理，增强了派驻机构的独立性和权威性，强化了其监督职责，明确了监督重点，有利于其充分发挥职能和作用。

这一时期，党内民主取得长足发展，民主监督在党内监督的具体实践中所起的作用愈来愈大。这主要表现在以下两个方面:一是党员权利得到进一步的保障。2004年10月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，规定党员在讨论党的政策和理论时，应自觉和中央保持一致，不得公开发表有违党的理论、路线和政策的观点和意见。但党员在党内生活中可以拥有保留不同意见和言论自由的权利，也就为党员的民主监督提供了制度依据和保障。二是尝试推行党务公开制度。党的十六届四中全会作出了“逐步推进党务公开”的重大决策，随后，2007年10月，党的十七大党章在“党的组织制度”一章中明确规定:“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”②《中国共产党章程汇编(从一大——十七大)》，中共中央党校出版社2007年版，第358页。这对于发展党内民主，保障党员权利，实现民主监督，都具有十分重要的意义。

总之，这一时期党内监督系统的各个要素得到不断充实，党内监督机制逐渐形成，党内监督系统开始实现良好运行并发挥出显著功效。但是，党内监督系统同党内决策系统、执行系统的关系问题仍没有解决好，党内监督系统的独立性仍然不足，党内监督的领导体制仍然不合理，这是今后必须注意解决的问题。

四、党内监督机制发展历程的启示

(一)必须强化党内监督意识，发展监督文化

党内监督的历史表明，在党内监督系统的建设上，我党多重视监督制度建设，而轻监督意识的培养，从而导致具体制度的运行缺乏所需的文化支撑，最终难以取得实效。因此，我们应注重强化党内监督意识。具体而言，要做好以下几点工作:一要教育引导广大党员、干部正确认识党内监督的实质及其重要意义;二要教育引导广大党员、干部正确认识党内现状，增强实施党内监督的紧迫感;三要引导广大党员、干部正确认识自身的责任和使命;四要教育引导广大党员、干部树立正确的情感观，保持共产党人的浩然正气。此外，我们还要构建一种重视监督的政治文化。构建与党内监督系统相适应的政治文化是一个复杂的工程，为此，我们需要做好以下两个方面的工作。一方面，要在继承传统的监察政治文化中的精华的基础上超越传统的政治文化;另一方面，要大胆借鉴西方政治文明成果，注意吸收和借鉴西方政治文化中的分权制衡的思想观念和民主法治意识，逐步建立起党内监督系统的文化规范。

(二)必须理顺党内监督体制

党内监督系统建设上一直存在着监督体制不合理的现象，即党委与纪委关系纠缠不清。党委虽为纪委的监督对象，但却往往领导着纪委，甚至将纪委划归为党委的一个工作部门，从而导致党内监督缺乏权威与效力。因此，我们必须注意理顺党内监督体制。而党内监督体制问题既涉及到党内监督系统与党内决策系统和党内执行系统之间的关系问题，也涉及到党内监督系统内部要素的互动关系问题。因此，对这一问题的处理需格外谨慎。首先要改革党内权力体制。党内监督体制弱势的根源在于党内权力过分集中的领导体制，正是由于党内权力分布过于集中，才导致了监督权弱化并处于从属地位。因此，要理顺党内监督体制，就必须首先解决党内权力过分集中的领导体制问题，实现党内权力均衡化。具体而言就是党内权力划分要科学，机构设置要合理，相互制约要严密，形成纵向、横向、内外及其重要环节都有保障权力正确运行的制约机制。笔者认为，目前实现党内权力均衡化的一个较为适宜的方式就是实现党建系统三大子系统的核心要素的职权相互分离，由党的代表大会及其常委会专门行使决策系统内的决策权，党委行使执行系统内的执行权，纪委则负责行使监督系统的监督权。其次要改革现行党内监督的领导体制。要使纪委拥有独立性，就要对党内权力进行合理划分，实现党的决策权、执行权和专门监督权的分立。具体地说，就是在县级以上党的代表大会之下设立三个党内的权力机构:即党的代表大会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。其中，党的代表大会及其常务委员会是党在代表大会开会期间和闭会期间的最高权力机构，主要行使决策权。常务委员会向代表大会负责，并受其监督。党的执行委员会由党的代表大会选举产生，并作为代表大会及其常务委员会的执行机关，专门行使执行权，向代表大会及其常务委员会负责。党的代表大会选举产生党的纪律检查委员作为党内的专门监督机关，行使专门监督权。这种体制能够保证党内决策、执行、监督三个子系统各有自己明确的任务和职权，处于平衡状态，共同向党代会及其常务委员会负责。

(三)必须处理好党内监督与党外监督的关系

党内监督的历史表明，我们在党内监督系统的建设过程中往往忽略了党内监督与党外监督的区别与联系，甚至用党内监督取代党外监督，或是将党外监督的方式用于党内监督。注重党外监督是我们党的性质的必然要求。中国共产党作为执政党，处在掌握国家政策、决定国家命运、指导国家生活和社会生活的地位。我们党作为人民利益和意志的代表者，其领导权是人民赋予的。因此，我们党的工作与活动已不是单纯的党的内部事务，它直接关系着国家和人民的利益。中国共产党实行党内监督的根本目的和出发点都是为了维护国家和人民的利益。为达到这个目的，就必须克服党内监督的局限性。我们除了需要采取一系列的措施健全党内监督以外，还要自觉地接受人民群众、国家机关、民主党派、新闻舆论等的党外监督。因此，我们在党内监督系统的建设中，不能形成自我封闭的体系，而应将党内监督体系的完善置于国家监督系统的大环境中去思考，注意处理好党内监督系统与党外监督系统的互动关系，加强与党外监督系统的结合。在结合过程中，要坚持“目标一致，优势互补，形成合力”的原则，完善各种监督形式，疏通监督渠道，从而形成一个纵横交错，严格周密的党的监督网络体系，使党员特别是党的领导干部同时受到全方位多层次的监督。

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

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1003－4145［2011］03－0163—04

2010－10－23

陈 进，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生。