水电开发与规划环评

2011-04-12李香云

环境与可持续发展 2011年4期

李香云

（水利部发展研究中心，北京 100038）

1 引言

水电大坝多具有防洪、灌溉、供水、旅游等综合功能，在保障生命安全、保障粮食安全、保障社会经济发展、保障人口用水等方面的作用巨大。其发电效益不仅在减少人类对化石类能源的依赖，替代煤电减少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放，缓解气候变化，重要的调峰等方面具有不可替代的作用，并在我国能源价格体系中，低价的水电能源一直为中国能源结构中承担着相当的成本。而另一方面，水力发电为获得较大的出力，常采用修建大坝的常规方法，对河流自然过程产生诸多的生态问题，如大坝阻隔影响河流连通性、水文变化、淹没而导致的移民安置、泥沙淤积和生物物种多样性的破坏等，对河流生态系统造成不同程度的干扰和损坏；而引水式电站如果不考虑生态流量的要求，也会对河流生态系统造成严重影响。

与其他能源不同，正是由于水电开发的两重性，一方面产生了支撑人类社会经济发展的巨大正效应的同时，也产生了直接可见的大量的社会矛盾和河流生态环境的退化，成为备受争议的基础设施建设之一。特别是随着可持续发展理念的逐步深入和落实，人类对生态环境的干扰认识日益被重视，河流水电开发日益引起社会广泛争论。从早期的三峡水利工程、2003年的杨柳湖水利工程和怒江水电开发规划等到2009年的鲁地拉和龙开口水电站，水电开发的生态环境问题引起了社会公众和管理决策者广泛的关注和争论。显然，水电发展在经过了技术制约、经济制约后，进入到生态环境制约的阶段。

考虑到我国能源资源禀赋条件以及社会经济发展阶段的需求，如果说保持原生态河流的想法在我国当前和今后一段时间实现起来尚较困难的话，那么，在我国环境保护制度框架下的环境评价制度特别是战略层面上的规划环评制度可否解决水电发展中的生态问题呢？

2 水利水电建设环境评价现状

在我国各种社会经济建设项目和规划中，水利水电建设是我国最早开始建设项目环境评价和规划环境评价的领域之一。早在20世纪60年代起，水利建设借鉴欧、美和日本等国的经验，至80年代初总共建立了大约80个鱼道，这些鱼道多为低水头的池型鱼道或过鱼闸窗，过鱼种类主要是河湖之间的半洄游性鱼类，以及降河产卵洄游鱼类。1981年，水利部和前能源部发布的“加强水电规划工作的几点意见”中，其第7点要求在规划阶段开展环境和生态平衡影响的调查研究工作，此后水利水电规划编制工作开始探讨和实施环评工作，如1985年东江流域规划的环境影响分析、1987年的松辽水资源综合规划中的“北水南调”规划的环境影响评价和新疆的叶尔羌流域规划的环境影响分析等。在实践的基础上，1988年，水利部和前能源部联合发布实施《水利水电工程环境影响评价规范》（SDJ302-88），水利水电建设项目环境影响评价制度正式实施。5年后，即1992年又联合发布实施《江河流域规划环境影响评价规范》（SL45-92），要求流域规划方案必须进行环境影响评价，维护和改善流域生态与环境，使治理开发的流域在经济、社会与环境方面得到协调发展。这两项规范分别早于1999年通过的《环境影响评价法（草案）》11年和7年、2003年颁布实施的《环境影响评价法》、《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ／J 130—2003）和《环境影响评价技术导则水利水电工程》（HJ/T88-2003）15年和10年，也早于2009年国务院发布的《规划环境影响评价条例》20年和15年，而《环境影响评价技术导则水利水电工程》也主要是建立在1988年的《水利水电工程环境影响评价规范》基础上。此外，1996年，国家技术监督局和卫生部联合发布实施了《水利水电工程环境影响医学评价技术规范》（GB/T 16124-1995）；2002年颁布实施的《水法》明确规定了“建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。”针对河道生态用水等问题，2006年环保总局印发了《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》，2008年水利部编制完成了《河道内生态需水评估导则（试行）》（送审稿）。可以说，到目前为止，我国的水利水电建设领域基本上已经初步建立了比较健全的管理程序和环境影响评价制度体系，其环境影响评价已有20多年的实践。目前，无论是流域水资源开发利用的综合规划还是专业规划，都有环境评价的篇章。

2003年开始实施的《环境影响评价法》确立了规划环评制度的法律地位，按照新的法规和政策要求，在原有基础上，我国一些河流水电开发规划开始进行环境评价实践研究，如澜沧江、大渡河、怒江、雅砻江、红水河等水电基地和其它一些中小型河流如贵州坝王河；此外，近几年围绕河流水电开发的主要问题开展了许多应用基础研究，如评价模型、累积性环境影响识别等。总体上，这些研究和实践对河流生态系统保护起到了重要作用。

3 当前水电规划环评机制存在的主要问题

诸如政策环境影响评价、规划环境影响评价、区域规划环境影响评价、政策建议环境影响评价等战略环境影响评价，在上世纪80年代末后开始被全世界广泛接受和应用，许多国家建立了具有自身特点的规划（战略）环境影响评价体系。虽然目前的战略环评定义各有千秋，但总体上不外乎是从环境的视角审视发展战略、规划、政策的可行性，并将评价结果纳入到以可持续发展为原则和目标的综合决策中，积极采取应对措施，可弥补单个项目可行（项目达标排放）、全局不优（如流域水环境恶化）的项目环评的缺陷，并真正实现从“末端管理”过渡到“源头控制”。因此，在《环境影响评价法》的基础上，我国发布了自2009年10月1日开始实施的《规划环境影响评价条例》以加强对规划的环境影响评价工作，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展。为了更好的利用水能资源，充分发挥其功效，降低、减轻或避免其所固有的生态问题，对水电这种具有两种生态效应的能源资源来说，开展水电发展规划的战略环评，进行各种方案的比选无疑是十分重要和有意义的。

然而，也正是由于上文述及的水电开发所显现的生态效益的两重性，以及不同尺度（宏观、中观、微观）所显现的生态效应的不相同，这些属性导致了“零和博弈”的决策现状，环境评价中如果不考虑水电开发的正负两重性和尺度性（时空尺度）生态效应的比选，或者缺乏可供选择的替代方案或优化方案的支撑，从当前的战略环评实践情况看，即使开展水电规划的战略环评，有可能并不能解决水电本身所固有的生态问题，从而不能实现战略环评的初衷：由于环评本身的不完善性而导致评价结果难以纳入到决策或误导决策。

3.1 水电的宏观生态效益和生态效应尚未被社会充分认识

由于《环境评价法》仅对规划的环境评价做了规定，从而规划环评由于具有法律地位而较易推行，同时也是我国开展战略环评的重点领域，水电规划的环境影响评价在我国已有较多的应用，而争议较大的怒江、金沙江、澜沧江等流域的水电开发规划，实际上已经进行了环境影响评价，云南省水电规划方案中的一些水电站建设项目的环评报告更是走上了公示和公众参与的阶段。

水电开发利用显现出的正负两大生态效应，在不同空间尺度和时间尺度上表现出的生态特征各不相同。例如，从我国能源资源禀赋情况看，水电发展在改善我国能源结构、可耗竭性、低碳无污染、技术成熟和能源利用效率高、保障人的生命安全等方面，与其他能源相比具有非常显著的、不可替代的作用，是符合我国国情的能源发展方向。笔者曾对我国主要能源转换中宏观尺度上的生态环境效应进行了量化的比较分析，结果表明，在宏观尺度上，即使不考虑水电大坝的其他功能（如防洪、供水等），仅水电一项功能就具有非常显著正效应，而这种效应，如果仅从区域水电规划来评价其生态效应，而不是从宏观层面在各种能源的比较分析，其环境评价就可能存在着不科学性。例如，西南地区富集了我国近三分之二的水电能源，是我国重要的水电开发基地，水电开发无论是对国家还是对地区，其生态、经济效益都较大，但同时也是我国水电开发争议最多的地区。在水电规划环境评价指标筛选中，如果不考虑水电开发利用的这两重性和尺度性的比选，只从水电开发中所固有的生态问题进行评价，将很难得出客观的结论和科学的替代方案。

3.2 环境影响评价制度模式化，评价技术尚不能支撑战略环评

2003年确立环境影响评价的法律地位后，目前已建立了较为完善的环境影响评价制度，环境影响评价制度成为建设项目的前置条件，开展了大量的环境影响评价，规范化的、业主付费的环境影响评价十分模式化，产业化特征明显，灵活性不足。

从20多年来水利水电环境影响评价实践情况看，水利水电建设项目按照法律规定和技术规范的要求进行环境影响评价，开展了许多环境影响评价研究工作，随着水利水电建设项目和规划环境影响评价研究和管理的深入，逐步建立了水生生态、陆地生态、水环境以及水库淹没和移民安置环境影响评价体系和方法。水利水电建设项目和规划的环境影响评价已从早期的对生态环境的影响定性分析到目前定量和定性评价评价相结合，环境影响评价质量得到较大幅度提高。如三峡工程的生态环境影响就进行了大量的、多年的研究，取得了许多研究成果，大大降低或减轻了水利水电工程的生态环境影响，是我国水利水电工程注重生态环境保护的典范。

按技术规范和环境影响评价制度要求进行的环境影响评价，多采用的是基于影响分析的指标体系法，指标体系的构建综合考虑了环境因子、生态因子、社会因子和经济因子，较全面反映了水电发展过程中可能产生了社会经济、生态环境影响，并已形成了一套程式化的评价体系。总体上我国的环境评价具有较强程式化特点，像三峡工程等水利水电工程具有较强研究性的环境影响评价的工程还不多。

此外，目前的评价技术主要是逐步完善指标体系法的过程。一方面受指标体系评价方法本身的局限性影响，构建的指标体系可能没有充分反映水能资源开发的不同时空尺度的特点和生态环境特征，多为中、微观尺度的评价指标，由于评价指标选择的不足，而导致有限的环境评价；另一方面，虽然通常多达25个以上的评价指标体系以量化指标为主，但还未做到主要评价结论的定量化，特别是由于缺少生物监测指标的数据，大部分的环境影响评价对生态环境效应的预测性分析研究工作不足，缺少关键性、敏感性生物指标变化阈值或极限的预测，评价结果多为有利和不利的定性结论，但不利到何种程度，如何补偿即采取何种措施可使这种影响降低到最小程度，或应采取何种替代方案可避免生态环境的严重影响等方面还没有科学的方法来测定和技术支撑，从而缺乏令公众和决策者信服的结果。此外，由于社会、经济、环境这一复合生态系统和水电规划环境影响本身的多样性、复杂性和非线性特征，识别、预测大量的相互关系和间接的协同的影响受知识、信息、技术水平和其他因素的限制，环境影响问题尚不能进行全面、科学的预测，对一些能够进行预测的环境问题也还缺乏解决的能力和有效手段，从而造成评价结论的不确定性。由于环境评价技术是还不能提供确定性程度较高的定量支撑，这在一定程度上影响了环评结果在决策中的作用，如当前影响水电开发决策的实际上并不是环境评价报告本身的结果而是社会公众的参与。此外，受管理体制的影响，从而如同我国其他各种类型的环境影响评价一样，有可能最终由审查部门或委托部门来决定环境影响评价报告的结果，而不是由环境影响评价结果来决定。

3.3 环境影响评价的科学性受生态环境要素监测体系制约

流域水电开发规划涉及的生态环境要素不仅囊括了所有单项水电工程所涉及的要素影响，还包括了潜在的、累积的和系统的要素影响，这需要在理论分析的基础上，对关键生态环境问题进行情景模拟和预测，科学的分析模拟需要建立在完备、先进的信息基础上，才能获得真正对决策起到参考的作用。目前我国的有关河流水生态的监测主要侧重于理化指标，对生物性指标、地质性指标的监测还较少，特别是对河流开发的带来的主要生态环境因素变化的监测较少，缺少像在全球大气和海洋平均温度上升等观测结果中后得出气候变暖“明确的”事实这类令人决策和社会信服的环境影响预测分析。

规划环境影响评价是对规划实施后未来的环境影响趋势的总体判断，是一种预测性环境影响评价，这种预测性评价往往被寄希望于能够超脱于现在人们已掌握的认知水平，能够提供确定性程度较高的预测结果，除了上文提到的环境影响评价技术水平的限制，实际上规划环评对资料的要求较高，通常超出了所能提供的程度，因数据依据不足而降低了结果的可信性，从而丧失规划环评所应有的意义和作用。

目前《环境影响评价法》已笼统地规定了对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，但由于我国早期主要重视项目环境影响评价，规划战略环评尚未形成一整套完备的信息支持系统，从而影响规划环评的科学性。

3.4 管理体制不能适应水电发展要求，决策较混乱

自上世纪末以来，我国的机构和体制改革发生较大变化，伴随着投资体制的变化，水能资源开发由早期的政府管理和投资转变为由企业自主投资和政府核准和备案制，原本在政府管理下的执行严密计划的电力管理体制进入市场化，仅水行政主管部门就经历了从水利部到水利电力部再到水利部的变化过程。在这种变化过程中，无论是1998年的三定方案还是2002年修订的《水法》，都没有明确水能资源开发规划编制部门，造成很多规划缺乏责任主体，在规划编制工作中政府职能与市场行为的交叉，管理职责不清直接导致了水能资源开发规划、权属管理方面的工作滞后或缺位，并导致后续开发和建设一系列环境和社会问题，甚至开发建设的混乱，如水电规划编制与流域综合规划在时间上的不衔接、河流干流和支流水电开发规划的不统筹等，出现在同一区域内水利和电力部门对水电开发观点不一致的情况；又如水利部在2006年对“四无”水电站（无立项、无设计、无验收、无管理）进行了拉网式大清查，全国共查出3000多座“四无”水电站，这些“四无”水电站基本上都建于1998年水电建设管理职能削弱以后。在一定程度上正是由于规划滞后、缺位和管理的混乱，造成许多河流水能资源过度开发，加剧河流生态问题。

随着2005年《可再生能源法》的颁布实施和2008年新的机构改革方案的落实，这一管理局面得到一定程度改善。2005年的《可再生能源》确立了水能资源为可再生能源的法律地位，明确国务院能源主管部门会同国务院有关部门，编制全国可再生能源开发利用规划，报国务院批准后实施。从国家层面，按照2008年“三定”方案的规定，水利部按规定开展水能资源调查工作，指导农村水能资源开发工作；赋予新组建的国家能源局“指导协调新能源、可再生能源和农村能源发展；组织拟订新能源、水能、生物质能和其他可再生能源发展规划、计划和政策并组织实施”的职能。然而代表国家执行流域规划审查、管理的有两个性质不同的单位，一个是水利部主管的事业单位，负责流域的综合规划、防洪规划、灌溉规划等业务，另一个是国家发改委委托的企业，专门负责流域水电规划，而通常企业行为追求效率和效益，往往在流域综合规划未完成时就已完成水电开发规划，两者的目标有时并不能协调一致，而正是管理体制本身造成了这种情况，从而会导致水电建设不能健康发展而影响整个能源发展战略的大局。

而另一方面，《环境影响评价》规定专项规划应编制环境影响报告书，编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查，《环境影响评价》对这种审查并未向项目环境影响评价报告的审批那样，给出明确答复时间的规定，从而使规划环评答复期长，与企业开发要求不衔接。

3.5 专业技术的高要求

水利水电工程环境影响评价的20多年的实践，已有大量的高素质的环境影响评价和研究队伍。但由于水电开发涉及到的生态环境的因素很多，涉及社会经济、水文、水资源（水质、水量）、土地资源、环境地质、生态环境（陆生生物、水生生物、景观生态、珍稀物种）、景观与文物、环境卫生与健康，以及施工环境空气、声环境、固体废物等。人类活动干扰叠加在河流自然环境变化上，关系十分复杂，并受到资料数据及人类认识观和价值观的影响，指标体系构建、关键问题识别、指标本底值的确定以及目标值确认以及累积影响的识别等内容，对水电开发环境影响进行综合评价技术要求较高，特别是替代方案的选择涉及到的专业性很强的工程布局、位置选择、规模等内容，并不是任一评价者所能操控。资料表明，至2008年《环境影响评价法》实施5年来，全国开展过的规划环评，其效果及有效性均差强人意。

总体上，受各种因素影响（如规划环评的管理体制、技术规范、水电的专业性要求等），符合要求的专业人士还较缺乏。

4 改善水电开发战略环评的建议

战略环境评价的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，推动以可持续发展为原则和目标的综合决策，最终达到更具环境相容性的人类活动。《规划环境影响评价条例》的颁布实施，对促进水电资源的合理、科学开发和持续利用将起到重要的作用。因此，建立和完善科学的水电开发战略环评机制，识别流域开发规划中多个项目的累积影响和总体影响，及时、有效、全面地开展流域水电规划的环境影响评价及对策研究工作，可把握好流域水电开发的层次和影响，及时有效地指导和监管水电站建设，协调好局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系，协调好资源开发与环境保护的关系，对促进水能资源有限、有序的开发和持续利用无疑具有非常重要的作用。

4.1 立足于国家规划层面，充分认识水电的宏观生态效应

美国是最早开始实施战略环评的国家，经过多年的实践，各政府部门已认识到可以通过战略环评来完善本部门的政策规划，既符合本部门利益，也符合国家整体利益。

当前，气候变暖已是“明确的”事实，全球普遍认为如果不采取积极行动，人类活动导致的气候变化可能带来一些“突然的和不可逆的”影响。对气候变化我国采取了积极的态度：2007年6月发布“应对气候变化国家方案”，提出5年内单位GDP减少能耗的指标，投入巨资发展风能和太阳能等可再生能源等措施，国家“十一五”环境保护规划和国家“十二五”规划纲要，都提出明确了减排目标，由于我国温室气体排放总量持续增加的趋势十分严峻，既使将减排目标和节能目标纳入政绩考核体系，在实际执行起来压力大。

我国温室气体排放在很大程度上是由燃煤导致。全国二氧化硫排放量的90%、烟尘排放量的70%、二氧化碳排放量的70%都来自于燃煤。煤炭直接燃烧所释放出的二氧化碳、二氧化硫造成严重的环境污染外，并进一步影响人类生命健康。而风能、太阳能、生物质能以及核能等可再生能源，经过多年的发展仍难以改变我国的电力结构，依靠其替代作用来减少排放还有时日。水电则可可以替代煤电减少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物的排放。我国水能资源十分丰富，现规划的金沙江、雅砻江、大渡河、澜沧江、怒江、乌江、长江上游、南盘江红水河、黄河上游、黄河中游北干流水电基地及湘西、闽浙赣和东北水电基地，可开发装机容量共2.8亿千瓦，年发电量1.2万亿千瓦时，按发电煤耗0.338公斤标准煤/瓩小时、煤电的0.333公斤碳/瓩小时排放二氧化碳的能力估算，每年可节省0.4亿吨标准煤，水力发电量替代煤电后每年就能减排近4000万吨的碳，相当于近15.5万平方公里的温带速生林的年固碳能力。按照“京都议定书”至少减排二氧化碳5.2%的标准，我国2001年二氧化碳的排放量为8.32亿吨，减排5.2%需要4300万吨碳/年的减排能力，这样仅水电开发基地的可开发量就基本上可以实现这一减排要求。

从我国能源角度，水电开发是我国能源发展的现实选择。在这种选择中，水电开发从规划、设计、施工和运行等各个方面，针对水电开发的生态问题，采用避免、减轻环境干扰和影响的方式应该是较好的选择，如美国的绿色水电和瑞士的低影响水电论证制度。

4.2 开展水电开发利用回顾性战略环境评价即战略环境影响后评估工作

自有人类以来，为寻求生存的所有的人类活动对自然界的干扰就从来没有停息过。水不仅承载着生态系统的演绎过程，也是自然环境变迁的驱动力，水利水电工程建设会对原河流的水文学和水力学特性发生较大变化，从而使原有的河势、泥沙输移、河口形态、水体的自净能力、生物物种的生存环境等都随之发生变化。新中国成立以来，我国累计兴建8.7万多座大大小小的水库，在防洪、灌溉、供水、发电等方面发挥了巨大效益，同时也大大改变了自然河流态，累积性环境影响逐渐显现。由于水利水电行业是我国最早开展环境影响评价的领域，无论早期的评价是基于定性还是定量，都为当前的战略环境评价积累了丰富的和宝贵的经验和有益的借鉴，因此开展水电开发利用回顾性战略环境评价，对确定水电发展方向，进一步补充、验证和完善当前的水电规划环评，进一步完善规划等方面意义重要。

当前的战略环评主要以规划实施后可能产生的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，是一种前向性评估。后向性评估即回顾性评价则与之相反，是对已经实施的政策、规划、计划以及建设项目进行的环境影响评价，主要侧重于检验实际环境影响和减缓措施的有效性、监督潜在的有损环境活动和行为而进行的包括环境监测、审计和改进措施在内的环境研究和管理过程[27]。它既是对原环境影响评价的预测模式的正确性的验证和问题的辨识，也是对现工作内容进行重要的补充和修正。开展回顾性评价可进一步辨识、掌握、研究以及预测评价范围内项目及项目间的各种间接的、协同的、长期的、滞后的累积性环境影响，这种评价对发现以往政策和规划环评问题、探索当前环境影响产生的潜在根源和因果机制、减少预测判断中主观因素的影响、提供类比分析的参照方案、优化规划方案和环境保护对策措施等方面具有不可替代的关键作用。

4.3 加大应用基础性研究力度，建立合作与协作平台

战略环评侧重于宏观的、持久的、潜在的、累积性的影响，是一项系统工程。水电开发专业性强，水电规划涉及面广、范围大、项目多、综合性强，任一单一机构和学科都无法解决水电开发所产生的复杂的生态问题，加之水资源的多功能性，相对其他行业而言更加复杂，涉及到的部门和专业领域都较多，需要相关单位和部门密切配合和通力合作以及公众的参与才能真正发挥战略环评的作用。

由于河流水电规划环境影响评价工作的复杂性和艰巨性，需要从多个方面完善此项工作。一是研究和建立水电规划环境影响评价的理论框架，使整个评价工作建立在一个各方共识和相对科学的基础之上；二是研究和完善适应水电规划的环评技术，加强累积性生态环境影响识别研究，加强具有可操作性的指标体系和环境影响评价模型的研究工作，使环评技术可以支撑决策；三是加强河流水电开发中重要生物性问题的技术补偿措施，建立全过程的预防、减缓和补偿措施。包括对受影响的生物种类开展重点生物资源生境再造技术、径流调节补偿技术、过鱼设施技术、导鱼技术、环境流量保证等方面的研究。目前，对短程洄游或半洄游鱼类生物学、生态学基础研究的不足，“鱼道”的效果普遍受到怀疑，诸多技术问题需要开展广泛合作研究。四是研究基于生态保护的生态水电开发模式，从生态角度非经济角度探讨可供选择的替代方案。水电工程的不同开发与运行方式，对生态环境的影响不同，如“龙头水库”加多级引水式开发的模式可以减少淹地移民、减轻对生态环境的影响。常规的水电规划以经济效益最大化为目标，考虑到生态约束后，研究生态可开发量。五是加强生物性和地质性指标的研究和监测工作。六是建立部门联动机制和合作制度，建立管理机构、研究机构、评价机构间的合作/协作平台。

4.4 建立符合我国国情的水电规划生态论证制度

我国自上世纪80年代以来就已经开始了水电项目的环境影响评价，已初步形成了一定的评价方法体系。随着我国社会经济的发展以及对可持续发展的高度重视，可持续发展治水思路、河流健康理念的提出和实践，对环境影响评价的科学性、技术性和可靠性、前瞻性提出了更高的要求。目前的评价技术还不能满足这种要求，应在上述应用基础性研究基础上，在以能源规划环境评价技术导则（试行）的基础上，借鉴国外相对较成熟的评价技术和方法，研究建立以河流健康为目标的符合我国国情的、顺应水电特色的规划环境评价技术导则，探讨我水电开发规划的生态论证制度。

4.5 理顺管理体制，明确决策和管理程序

战略环境评价一方面要解决和完善自身的问题，使评价结论能够为战略决策者重视，一方面需要完善管理上的问题，使评价结论能够纳入到规划和决策中，使水电建设更加完善。

针对上文分析的水电开发中存在的管理上的问题，明确决策和管理程序。对经过战略环评的水电开发规划，要按水电工程建设中多年形成的和固有的规律和程序，明确搭接工程的规划设计、立项核准和施工准备三者间的时间过程所应进行的环境评价，并加强项目实施的生态环境监测和跟踪评价，保证整个过程都符合法律、法规的要求。

4.6 提高水电上网电价，建立河流生态修复和补偿基金

由于电价政策限制，我国水电价格与其他能源电价相比，特别是与可再生能源的电价相比，水电价格很低，如云南部分水电的平均上网电价仅0.171元/kW·h、广西0.211元/kW·h，低价水电在平抑我国电价方面起到了重要作用。此外，国家制定了支持风电、垃圾发电的税收减免政策和发展生物液体燃料的财政补贴与税收优惠政策对可再生能源的财政资金投入和税收优惠支持力度都较大，相比而言，水电价格就更低。为了更好地弥补（补偿）水电开发所带来的生态环境问题，适当调整水电上网价格，鼓励水电调峰，提高调峰电价，将增值部分用来建立水电开发生态补偿和修复基金，这一补偿并不是对人类社会的补偿而是真正意义上的生态补偿，主要用于水电开发的环境影响研究和评价，重要生物性指标监测跟踪、关键生物物种保护和补偿技术方法等。

5 研究结论

“十二五”规划纲要提出在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，并明确“十二五”期间要开工建设1.2亿千瓦水电的目标，我国需要加强水电开发管理，促进水电健康发展。2009年10月实施的《规划环境影响评价条例》要求在发展规划和决策中考虑环境影响，以实现具有环境相容性的人类活动的目的。在我国各种社会经济建设领域中，水利水电建设是最早开始建设项目环境影响评价和规划环境影响评价的领域之一。现行规划环境影响评价制度框架下解决水电开发生态问题的五大难点，尚难破解水电规划开发生态难题，为落实“十二五”规划纲要所提出的在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，应进一步完善规划环境影响评价机制以解决水电开发中生态环境问题，加强水电开发生态环境管理，确保水电健康发展。

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