迫切需要解决危害群众健康的突出环境问题—《国家环境保护“十二五”规划》战略重点解读

周宏春

（国务院发展研究中心，北京100062）

迫切需要解决危害群众健康的突出环境问题—《国家环境保护“十二五”规划》战略重点解读

周宏春

（国务院发展研究中心，北京100062）

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（“十二五”规划建议）的第二十四章“加大环境保护力度”提出，“以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，加强综合治理，明显改善环境质量”，这标志着“十二五”期间环境保护工作将以《“十二五”规划建议》为指南，筹划其战略布局。本文对《国家环境保护“十二五”规划》战略重点进行了深入解读，并进一步提出为了切实解决关系民生的突出环境问题，第一，明确治理重点，消除危害群众健康的环境隐患；第二，健全体制机制，形成环境倒逼发展方式转变的态势；第三，强化环境评价，减轻危害群众健康的环境风险；第四，切实落实责任，创造人与自然和谐发展的新局面。

危害群众健康；突出环境问题；战略重点；国家环境保护“十二五”规划

《“十二五”规划建议》提出了环境保护的四大战略任务，切实解决危害群众健康的突出环境问题是其中之一，而且是最主要的任务。另据第一财经日报2011年4月6日报道，即将上报国务院批准的《国家环境保护“十二五”规划》，将切实解决关系民生的突出环境问题列为“十二五”环境保护的战略重点。确定这一战略重点，既是环境保护国际经验使然，也是解决我国环境污染的必然选择。

环境质量是衡量我国经济增长方式是否得到根本性转变的重要标志之一。只有坚持以人为本，解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题，才能使发展的成果为人民所共享；只有坚持以环境保护为抓手，明显改善生态环境质量，才能使生态文明建设落到实处，生态文明水平得到真正提高。

1 充分认识解决危害群众健康的突出环境问题的重大意义

我国人口众多，人均资源占有量和环境承载能力相对不足，这是我国的基本国情。坚持科学发展，在保持经济持续平稳增长的同时，也能拥有蓝天、白云、清水、净土，这是实现我国全面建设小康社会目标的内在要求，也是可持续发展能力得到提高的重要标志。

1.1 环境保护起源于居民健康受到了环境污染的危害

危害群众健康的环境问题之所以重要，是由环境保护的出发点和落脚点决定的。从国际经验看，如果脱离了保护群众健康这一目标，环境保护就会失去方向，就可能得不到群众的支持，环境保护投资也可能难以在国会通过。因此，把解决危害群众健康的突出环境问题放在优先位置，是由环境保护的公共物品性决定的。

危害居民健康的环境污染，不仅成为西方国家一些环境保护活动的导火索，也是环境公害的重要特征。切实解决危害群众健康的突出环境问题，一直是外国政府、民间团体和科学研究的重要内容。例如，20世纪的“八大环境公害”，均由于环境污染造成了对居民的健康危害；正是由于环境污染造成了居民健康伤害、死亡等结果，才使国际社会高度重视环境保护问题；也正是研究的深入，环境保护的重点不断清晰。如哮喘和呼吸道疾病由于大气污染引起，日本的“痛痛病”是由于重金属污染造成的。因此，水污染、大气污染等成为环境

保护的重点。1970年4月20日美国环境保护大游行，其口号是保护环境；这一天被1972年的世界人类环境会议确定为“世界地球日”，日期也变为4月22日。换句话说，关注并解决危害群众健康的突出环境问题，是世界各国环境保护的重点。

1.2 我国面临的危害群众健康的环境问题十分突出

环境保护贯穿经济社会发展的全过程，既是发展问题，也是重大的民生问题。随着我国居民收入水平的不断提高，群众对改善环境质量的要求越来越迫切。处理好经济发展与环境保护的关系，解决好危害群众健康的突出环境问题，可以实现经济发展、社会进步、民生改善的多赢；否则，会引发群体性事件，甚至影响社会稳定。对此，切不可掉以轻心。

环境污染危害群众健康的现象，在我国的一些地方还较为突出。环境保护总体战略研究表明，随着30多年的高速经济发展，虽然环境保护取得了很大成效，但总体形势依然不容乐观，局部环境污染问题依然十分严重：常规环境污染有所改善，累积性的、新型的、不明原因的环境问题不断暴露，出现了叠加、交互影响的局面。近年来，环境污染事故和纠纷频发，由此引发的群体性事件以年均30%的速度递增；危害群众健康的突出环境问题也已成为群众信访的热点问题。这说明，人民群众越来越把环境质量作为生活质量的重要内容，对喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物的期望越来越高，诉求越来越多。

环境污染在给群众健康带来了实际的危害和潜在的长期威胁的同时，也使政府公信力面临严峻考验。坚持以人为本的科学发展观，下大力气解决危害群众健康的突出环境问题，不仅仅是政府依法行政、执政为民的内在要求，更是有效化解各类环境矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的重要举措。

1.3 解决危害群众健康的环境问题是以人为本科学发展观的具体体现

切实解决危害群众健康的突出环境问题，目的是保障人民群众的根本利益，也是环境保护的出发点和落脚点。人的生存离不开水和空气，食品安全和土壤紧密相关。水、空气、土壤的环境质量关系群众切身利益，是我国当前最主要的三个环境问题。只有强化污染物排放总量控制，重点抓好水、大气、土壤等污染防治，才能切实改善环境质量，使群众有一个好的生产和生活环境。落实科学发展观，构建和谐社会必须坚持以人为本，必须始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。只有切实解决危害群众健康的突出环境问题，才能有人的全面发展，才能促进人与自然和谐发展。因此，迫切需要优化产业结构，发展循环经济，推广清洁生产，节约能源资源，依法淘汰落后工艺技术和生产能力，从源头上控制环境污染。实施重大生态建设和环境整治工程，有效遏制和逆转生态环境恶化的趋势。统筹城乡环境保护和生态建设，加强城市环境综合治理，改善农村生活环境和村容村貌。这就需要采取法律的、经济的和必要的行政措施，加大环境执法和处罚力度，定期公布环境信息，切实维护好群众的环境权益和根本利益。只有以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，才能加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高我国的生态文明水平。

2 环境污染危害群众健康的根源及其分析

环境与健康问题涉及面广、影响时间长，而且因果关系复杂。危害群众健康的突出环境问题的根源，既有认识方面的原因，也有法规、标准、环评与实施、监管等方面原因。只有找准问题的症结，才能做到“对症下药”解决这一问题。

我国环境与健康领域不仅没有专门法规，在现行环保、卫生及相关部门规章中，也缺乏对环境与健康的具体考虑。对重金属排放缺乏相关的健康标准，是重金属污染持续影响民众健康的深层次原因。企业重金属排放符合环境保护标准，并不意味不危及人体健康。环境标准主要着眼于环境中的重金属含量标准，而卫生标准则体现的是人体健康受损时的体内重金属含量。环境标准和健康标准之间存在脱节，使得重金属污染危害群众健康有了可能。各相关环境法律对突发环境事件的责任追究也标准不一。2006年国务院颁布的《国家突发环境事件应急预案》，只是对预警、响应、信息报送、指挥协调和应急监测做出说明，对事件的具体处置和后评价没有详细规定。

一些地方的环境影响评价走过场。在一些发生污染事故地区，有的企业没有履行环评手续，有的没有通过“三同时”验收，有的卫生防护距离达不到规定要求，为环境污染留下隐患。一些地方在规划时缺乏环保方面的科学论证，企业的卫生防护距离得不到保证。比如2009年发生的湖南省浏阳镉污染事件，长沙湘和化工厂环评报告中没有提出含镉危险固废与废水处理处置要求，也没有原料、固废、“三同时”措施，但却通过了环评验收。在环保部门环评审批以外，一些部门违规批准企业兼营铟、镉、铅渣销售，使得企业在生产、销售等过程中将镉通过固废、废水等途径排入环境。

对环境健康的监管不完备。首先，在《环境影响评价办法》和《规划环评条例》中，没有规定环境健康风险评价的要求。其次，环境与健康问题涉及到多个部门的管理权限，在操作层面如何实现多方协调联动，还需要做大量细致的工作。2007年，卫生部、环保部等18个部委联合发布的《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》，其中提出建立协调机制的初步构想，但执行效果如何尚需进一步评价。

一些地方环保部门对环境安全监管工作未给予足够重视，未制定相应切实可行的工作管理制度并加以落实。一些地方政府部门在突发事件应急处置职责不清，联络机制不健全；排查安全隐患时，对可能衍生的事故隐患不过问、不通报；出现问题时，第一反应是要搞清楚自己有没有责任；在处置过程中，则是能躲就躲，能推就推。出现的结果常常是，由安全生产事故引发的环境污染事件，受到责任追究的是环保工作人员。

环境伤害赔偿无章可循。由于现行法律中没有直接规定环境污染导致健康损害纠纷的条款，环保部门和人民法院在处理环境污染导致健康损害纠纷时，无章可循。环境污染导致健康损害因果关系技术鉴定难度大，举证困难，诉讼成本高等因素，削弱了法律在维护公众健康权益方面的可操作性。没有认定环境污染健康影响评价的权威机构，一些学术研究机构所做的测定结果很难得到法院的认可。从事健康风险评价专业人员十分缺乏，不能及时向决策部门提供环境污染与人群健康损害之间相关关系的科学依据和调查数据。

对重金属行业的监管不力是重金属污染产生的重要原因。重金属行业的投资额一般比较大，GDP惟上的理念在一些地方还有相当的市场，并成为阻碍环境执法的最大障碍；一些地方领导往往注重于项目的引进和扶持企业生产的发展，忽视对其造成的环境污染治理，以至于被动式、救火式的“头痛医头，脚痛医脚”，污染事故屡有发生，成为重金属污染防治的最大软肋。只有从严准入，才能从源头上防范重金属污染发生，如禁止在靠近居民区和因重金属污染导致环境质量不能稳定达标区域新建相关项目，制定并实施重点区域行业重金属污染物特别排放限值、重点区域重金属产业发展规划等，以提高准入门槛。

3 切实解决危害群众健康的突出环境问题的重点与对策

解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题，需要破解制度瓶颈，从立法、体制机制和管理制度上谋求突破，建立预防和惩处的长效措施，才能收到预期效果。

3.1 明确治理重点，消除危害群众健康的环境隐患

“十二五”规划纲要明确提出，以解决饮用水不安全和空气、土壤污染等损害群众健康的突出环境问题为重点，实施环境治理重点工程，加强综合治理，明显改善环境质量。近年来，重金属污染不断凸显。第一次全国污染源普查表明，全国废水和废气中的重金属排放量大，且具有潜伏性、累积性、高危性等特点，隐患会长期存在，严重威胁群众健康。对此绝不能等闲视之，必须采取有力措施综合施治，尽最大努力减少重金属污染危害。

按照《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》要求，落实区域大气污染防治规划，继续完善京津冀地区大气污染联防联控机制，大力推进长三角、珠三角等区域大气联防联控工作，深化对二氧化硫及颗粒物排放的控制。以火电行业和机动车为重点，开展工业及城市氮氧化物污染防治。制定并实施九大重点湖泊水库“一湖一策”防治方案。加强危险废物及医疗废物全过程风险防范和监督管理，完成电子废物集中处置区域污染调查和环境风险评价工作。继续深化工业污染防治，发布重点行业污染防治工作指导意见，健全危险化学品准入制度。开展土壤污染修复试点，抓紧编制重金属污染综合防治规划，综合治理重金属超标土地。

开展重点地区环境与健康调查，确定重点防控区域、行业、企业和高风险人群，集中解决一批突出环境问题。扎实做好饮用水水源安全保障工作，完成城镇集中饮用水水源保护区划分及调整工作，制定分散式饮用水水源环境管理办法，实施《全国城市饮用水水源地环境保护规划》和《地下水污染防治规划》。持续对饮用水源保护区集中整治中发现的问题进行跟踪，着力解决群众反映强烈的饮用水源地环境违法违规突出问题。严肃查处饮用水源一级保护区内所有与供水设施和水源保护无关的建设项目，继续加大二级保护区内超标排放污染物单位和装卸垃圾、油类及其他有毒有害物品码头的清理整治。排查影响饮用水源水质的环境污染隐患，防止环境污染事故。

着力解决农村影响群众健康的突出环境问题。加大农村环境保护投入，优先支持重点流域、区域和扶贫开发重点县存在突出环境问题的村庄，在居住分散、经济条件差、边远地区的村庄，推广分散型、低成本、易管理的污水处理模式，实现城乡环境基础设施共享共用。

3.2 健全体制机制，形成环境倒逼发展方式转变的态势

采取法律的、经济的和必要的行政措施，形成环境优化发展的“倒逼机制”。要按照科学发展观的要求，完善政绩评价体系，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，使地方政府切实做到责任到位、措施到位。我国颁布了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，开展了“全国重点地区环境与健康专项调查”，应当减轻危害群众健康为目标，以项目为抓手，推进制度建设，推动从中央到地方统筹开展环境与健康工作。通过《重金属污染综合防治“十二五”规划》把任务分解落实，以调查带动管理，使各级地方政府的相关部门在完成“硬”任务的同时，提高对环境与健康的管理能力。

加大对环境违法行为的惩处力度，对违法违规项目多、淘汰落后生产能力和设备没有彻底取缔关闭的区域，实施“区域、流域限批”；对不能稳定达标或超总量的排污单位，不能批准建设增加污染物排放总量的项目，以及不运行环保治理设施，仍然存在直排、偷排、整治措施不到位、严重影响群众生产生活的环境违法企业，严格限制其新建项目审批。认真梳理有关重金属排放企业环境污染问题投诉、举报、信访案件。对屡查屡犯、明知故犯、偷排偷放、多次查处仍未整改的，一律停产整顿；对超标排放的，依法给予高限处罚，责令限期改正；对治理设施运行不正常的，责令停产整顿，限期改正，逾期未完成的依法关闭；对饮用水水源地一级、二级保护区内的重金属排放企业，一律取缔关闭；对无经营许可证从事危险废物利用处置企业，一律取缔。

加强法制建设，加大执法力度，从根本上解决“违法成本低、守法成本高”的问题，做到有法必依、违法必究。推行有利于环境保护的经济政策，建立有效的激励和约束机制，让守法的企业在经济上受益，违法的企业在经济上付出代价。加快推进资源税费改革，健全和完善生态补偿机制，调动社会各方面力量参与环保设施建设和污染治理，形成环境保护的有利氛围和强大动力。通过深化改革，保障人民群众的生命健康，保障我国发展的可持续性。

3.3 强化环境评价，减轻危害群众健康的环境风险

加强环境影响评价，将环境污染健康影响评价纳入其中。确定外源性化学物质在暴露条件下对人和环境产生的不良效应或健康危害。在建设项目的环境影响评价中引入健康风险评价EHRA方法，对暴露量和不良健康效应的定量分析。从环境浓度、暴露水平和体内剂量等要素评价出发，研究人群对环境有害因素接触的剂量、时间和特性。尽快建立和扩大健康风险评价的专业人员队伍，建立针对工业和基本建设项目人群健康风险的科学评价和预测预警机制，建立环境健康风险评价与风险预防协调机制。对某些化学物质造成暴露人群健康效应的反应概率和预期危害进行估计和预测，并向有关部门提供暴露人群可能的反应概率和可能的健康风险分析，提出某物质的“每日可容许摄入量”，以免造成不必要的危害。

严管“两高一资”行业，集中开展钢铁、涉砷行业专项检查，集中整治重金属排放企业环境违法问题。认真贯彻落实国家推动经济发展方式转变和产业结构调整的要求，严格执行国家产业政策和有色金属及相关行业调整振兴规划，严肃查处未经审批擅自开工或已经建成投产的违法建设项目，未经环评审批的建设项目，一律停止建设和生产；取缔关停国家明令淘汰的小电镀、小制革、小冶炼等落后工艺装备和生产能力；没有完成淘汰落后产能任务的地区，暂停新增重点防控污染物排放的建设项目环评审批，严厉打击超标排放污染物的违法排污行为；对涉砷的冶炼、化工等企业和生产过程进行重点检查，加强原料、生产工艺、废渣贮存、污染防治的全过程监管，严格禁止向城镇下水道排放重金属超标的废水，导致污水处理厂不能正常运行的，依法取消其排水许可，并予以处罚；严格禁止含有重金属的工业废物混入生活垃圾处理设施，坚决遏制各类重金属污染事件的发生，减轻危害群众健康的环境风险。

3.4 切实落实责任，创造人与自然和谐发展的新局面

健康问题关系到人民群众的切身利益，信息公开很重要。应在一定范围内逐步公开政府掌握的环境与健康信息，以提高公众的环境与健康意识，引导公众监督，在发现可疑的环境污染导致健康损害问题时，可以及时反映；另一方面，也有助于管理者及早发现问题、采取相应措施，有针对性地普及环境污染导致健康损害的应急知识、应对措施和防护办法等，还可引导媒体报道、帮助公众形成正确的环境与健康观念。

加强宣传报道，曝光典型案件。通过电视、广播、报纸、互联网等新闻媒体公开曝光一批严重危害群众身体健康的典型环境违法案件。积极组织新闻媒体做好专项行动和环保法律法规的宣传报道，进一步增强全民的环境保护和法律意识，创造良好的舆论氛围。

各级政府是环境质量的责任者，也是环境保护工作的组织者。一方政府保一方平安，就应保一方生态环境，保一片蓝天、一汪清水、一方净土，这是地方政府应尽之责。环保体制不顺、人员不足、能力不强等问题比较突出，一些地方还存在“废水靠看、废气靠闻、废渣靠摸、噪声靠听”现象。因此，各级政府要加大能力建设，加大治污设施建设和环保队伍建设的投入力度，努力提高环保投入占财政支出的比重，切实加强基层环保能力建设。

以考核问责为抓手，深入推进重点流域区域污染防治。突出环境问题往往错综复杂、盘根错节，解决时往往会遭遇到极大的阻力，在执法过程中要坚持依法行政，既要“查”，更要“处”，绝不姑息，查处一个，解决一个，杜绝其死灰复燃的任何可能，真正把为民办实事、为科学发展保驾护航落实到查处的每一个问题，落实到工作的每一个环节。

提高生态文明水平，推动经济发展方式转变，必须进一步加强环境保护。我们不能走先污染、后治理的老路，也不能仿效发达国家靠掠夺资源、转移污染解决环境问题，必须不断与时俱进，创新思路，破解难题，打好环境保护的攻坚战和持久战，使天更蓝，水更清，山更秀，环境更美好，人与自然更加和谐。

X-01

A

1673-288X（2011）04-0011-05

周宏春, 研究员, 主要研究方向为环境与可持续发展.