环境保护的权利与权力配置

张昭庆

(中国法学会，北京 100034)

环境保护的权利与权力配置

张昭庆

(中国法学会，北京 100034)

在环境保护活动中，国家环境公权力起着主导性作用。解决环境问题仅靠环境公权力的运作是不够的。环境民主作为环境治理的一项基本原则，为各国环境法律所承认。公众环境保护权作为一种环境民主权利，为公众参与保护环境奠定了坚实的基础。

环境公权力;环境民主;公众环境保护权

一、环境保护公权力的地位及其不足

公民有享有良好环境的权利，它揭示的是，良好的环境品质是实现公民宪法基本权利的前提和基础。然而，在现实生活中，这种良好的环境品质在诸多区域已经由于环境污染和生态破环而不复存在，致使宪法中确立的公民的生命健康权、财产权等受到严重侵害。环境保护需要集体行动，采取集体行动的方案也可以有多种方式，如人们可以通过谈判方式来解决这一问题，但是，由于参加谈判的人数众多，目的动机各不相同，也可能因利益无法调和致使谈判根本无法进行。总之，这种方式的交易成本过高且成效不大，于是，人们开始寻求降低成本的办法。目前，最经济也是最有效的办法是由政府承担保护环境的责任。①吕忠梅:《环境权力与权利的重构——论民法与环境法的沟通和协调》，《法律科学》2000年第5期。美国密执安大学萨克斯教授就提出了“环境公共财产论”。他认为，空气、水、阳光等是人类生活所必需的环境要素，当这些环境要素受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活时，就不应再视其为“自有财产”，就其自然属性和对人类的极端重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”。为了合理支配和保护这些“共有财产”，共有人委托国家来管理，政府应当为全体国民管理好这些财产。②See Toseph L．Sax，Defending the Environment:A Stratagy for CitizenAction，1970．转引自汪劲:《环境法律的理念——价值追求》，法律出版社2000年版，第240－242页。这种环境公权力是一种积极的、主动的干预权，它具体地表现为国家可以采取适当的手段和措施，积极主动地对个体的意思自治施加影响，通过禁止、促进、激励、诱导、扶助等各种方式对个体影响环境的行为进行干预，以确保环境保护目标的实现，如制定环境保护法律、确定环境保护规划、对环境影响评价报告书进行审批、颁发排污许可证、制定环境标准、处理环境污染和破坏事故、处罚环境违法行为等，因此，在环境保护活动中，国家环境公权力起着主导性作用。

从宪政的角度考虑，正是宪法确立的公民的基本权利受到环境问题的威胁，才赋予国家保护环境的义务。然而，我们要意识到，解决环境问题仅靠环境公权力的运作是不够的。环境问题作为影响广泛、深远的严重社会问题，它固有的特点决定了仅靠环境公权力的干预来实现环境保护的目的是非常困难的。具体而言，第一，高科技背景与决策风险。许多环境危害行为或产品具有的环境危害性往往是在经过较长一段时间后才被发现的，因此，在环境行政决策中引入公众参与，将有助于环境行政决策的科学性，避免出现决策失误。第二，多重利益冲突与决策权衡。环境问题与资源的利用息息相关，用与不用或是如何使用现存的资源，都将引发各种利益之间的冲突。这种利益冲突既可发生在个人之间，也可能发生在各种利益集团之间，还可能发生在当代人与后代人之间。①叶俊荣:《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第23－25页。此外，环境问题所带来的利益冲突甚至还延伸到国际层面，臭氧层的破坏、温室效应、酸雨、油污问题都可能引发国际纠纷。既然环境问题涉及如此广泛的利益冲突，在环境行政决策过程中，往往必须权衡各种利益关系，因而，理当确立环境民主原则，充分吸纳公众参与，发挥公众在保护环境中的作用。②叶俊荣:《环境影响评估的公共参与:法规范的要求与现实的考虑》，台湾《经济法制论丛》1993年第11期。为此，各国宪法及环境基本法在规定公民享有良好环境权利的同时，都确立了公众的环境保护权。

二、公众环境保护权的界定及其价值

环境民主作为环境治理的一项基本原则，为各国环境法律所承认和确立。随着环境法律的不断发展与成熟，其内涵也在不断扩大。所谓环境民主是指社会公众在环境管理及其相关事务中享有参与和决策的资格，并据此拥有法律规定的权利，履行法律规定的义务。③张璐:《再论环境民主原则》，《河南省政法管理干部学院学报》2003年第1期。公众环境保护权，其实质是公众参与保护环境的权利，表现为公众依据一定的程序可以为一定行为或者要求他人作为或不作为，其目的是保障自身的或公共的环境利益。

环境民主并非自古有之，它是随着环境问题的日益突出而产生的。为了给公众参与保护环境提供正当性理论基础，人们从不同的学科和不同的角度创立了不同的理论。有人在环境科学特别是生态学发展的前提下，从环境整体性的角度说明地球为一个生态共同体，每个地方的环境问题都会对其它地方的人们产生影响，在这个地球的大生物圈下，所有人是统一的生态共同体成员，因此，每个人都有权利保护地球环境免遭损害。这种全球责任使人们意识到，“要想成功地建立生态社会，或实现某些有益于环境的改良，(公众)必须拥有权力，去影响公共政策，影响政治经济生活的组织与开展。以珍重地球为己任的一场运动和一个社会必定会珍重栖息于地球的每一个人，它们会赋予全体人以权利，使之积极参与到建设自己幸福、实现自己抱负的事业中”。④［美］丹尼尔·A·科尔曼:《生态政治:建设一个绿色社会》，梅俊杰译，上海译文出版社2002年版，第132－133页。有人是从环境伦理学的角度来说明人类与环境之间以及当代人与后代人之间的关系。这种伦理关系的存在，为人们关怀自然以及人类的后代提供了伦理道德的正当性基础。当然，从经济学角度来审视环境资源的稀缺性和价值多元性以及市场与政府的双重缺陷，同样能够解释公众参与环境保护的正当性。随着人类社会的快速发展，清洁的水和空气、明媚的阳光等环境资源的稀缺性特征逐渐显现，原有的权利制度已经无力解决这种矛盾。在这种情况下，社会有必要通过权力的重新配置来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。实际上，由于环境资源具有的公共性物品特征，使得市场不可能完全解决此类外部不经济问题，因为环境公共物品的维护存在着严重的“搭便车”现象，个体的理性并不能形成环境保护的集体理性，政府作为环境公共物品的维护者应承担更多的责任和义务。然而，政府同样有时也会失灵，尤其是在存在复杂和矛盾的利益关系需要权衡的涉及环境问题的决策过程中。因此，有必要借助公众的力量以矫正政府决策存在的缺陷。另外，公众参与环境保护的正当性还可以从政治学和法学理论来加以论证:首先，由于公众权利不能成为政府权力的有效制约和矫正手段，致使政治权力无限蔓延和膨胀，就会导致政府乱用职权。正如路易斯·亨金在《权力的时代》中指出的:“人民授给政府为履行职能所必需的权力，同时，人民，或者每个人都保留了政府必须尊重的权利。权利观念意味着对政府及人民代表的限制。”⑤［美］路易斯·亨金:《权利的时代》，社会科学文献出版社2005年版，第144页。其次，在法学理论方面，学者们通过将环境资源作为“公共产品”，即将环境资源由过去的无主之物转化为由全体公众所“共有”的有主之物，从而为公众拥有保护环境权提供法理学基础。

三、正确处理公众环境保护权与环境公权力的关系

公众环境保护权的价值分析揭示了环境民主的正当性，但作为一种类型化的权利，公众环境保护权在各个国家的环境法律中往往只是一种概括性的原则，更多的权利规则及其保护机制隐藏在庞大的环境法律体系之中，并通过具体的法律制度发挥着作用。由于各国的政治、经济、文化和法律背景不同，在环境民主的权利配置上存在着差异，但是，其环境民主权利构造在路径选择和权力体系形成上还是有诸多相通之处。

(一)在权力与权利的配置中构建公众环境保护权

在市场失灵的情况下，环境保护必须通过国家干预。国家负有积极的保护环境的义务，即制定环境法律、执行环境法律以及为环境侵权提供救济。然而，环境保护目标的实现仅依赖公权力运行还不够，还要合理配置公众环境保护权。①［日］宫本宪一:《环境经济学》，朴玉译，上海三联书店2004年版，第65－68页。

尽管环境保护目标的实现需要公权力与公众环境保护权的合理配置与协作，但这两种权利(力)的设置仍然存在主次之分，也就是说，环境保护目标的实现主要依赖于国家环境公权力的有效实施，公众环境保护权较环境公权力来说处于从属地位。以环境行政权的运行为例，第一，现代世界各国环境法几乎无一例外地规定由国家环境行政部门对全国的环境保护工作进行统一的监督，而且，这种行政权的行使涉及环境保护的各个领域。而公众环境保护权尽管也同国家环境行政权同时出现在法律文本中，但这种概括性的权利在具体的环境法律中得到落实的极为有限。第二，在进行具体环境决策时，公众环境保护权和国家环境行政权地位的不同表现得更为明显。尽管在一些发达国家，公众能够参与涉及环境保护的某些领域，但是，在最终决策上还是环境行政权起决定作用。

(二)公众环境保护权的构造与环境公权力运行的契合

环境民主的权利构造不能脱离环境公权力的运行轨道而独立存在，它必须与环境公权力形成一个完整的系统，甚至在一定程度上可以说必须借助和依赖环境公权力才能实现，但不能因此就否定环境民主的权利构造是一种类型化的权利体系。

第一，公众环境知情权为环境民主权力结构中的基础性权利。环境知情权从某种意义上说“是其它权利得以正确行使的先决性权利，只有知情权得到充分行使，当事人追求的其它权利才有可能充分实现”。②陈炎光:《知情权的法理》，载徐显明主编《人权研究》(第2卷)，山东人民出版社2002年版，第268页。公众的生命、健康权以及财产权的维护依赖于环境知情权，而且环境知情权的确立和行使对于环境公共利益的维护也有极大影响。环境问题所具有的特殊性使得在环境行政程序上更应加强环境行政机关之间、环境行政机关与公众之间的沟通与协商，靠程序理性的提升弥补环境行政在科技或事实基础上的弱点。为此，必须建立健全环境信息公开制度，这是实现公众参与环境行政决策、维护自身合法权益、保证决策科学的基础。而公众只有在全面、充分、准确地知悉与环境决策有关的信息时，才能有针对地、有效地参与到决策之中。因此，我们也就不难理解，为什么在确立公众环境参与决策权时，无论是国际法还是国内法，几乎无一例外地对公众的环境知情权作了明确的规定。

第二，公众环境立法参与权对环境法律和政策制定的促进。过去人们普遍认为，私人的排污行为和资源开发活动是造成环境问题的主要原因，因而，环境法律特别强调对上述行为的干预和限制。但是，随着环境问题的日益严重，人们发现与一般主体对环境的污染或破坏相比，政府失灵给环境带来的破坏和影响更加可怕。政府活动特别是政府的抽象行为，如制定的法律或政策有时恰恰是引发环境问题的罪魁祸首，这也是一些国家在环境影响评价法中将政府制定的法律和政策也纳入环境影响评价中去的一个主要原因。因为，“官僚体制的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误”。③［美］盖伊·彼得斯:《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社2001年版，第127页。在政府制定法律和政策的过程中引入公众参与，能够防止社会资源占有上的强势群体利用其优势地位，不合理地攫取环境领域的优势，压制和阻碍弱势群体环境利益诉求的合理和顺利表达。公众通过行使环境立法参与权，可以充分表达他们的环境利益诉求，促使政府在制定法律和政策时能充分考虑和吸收弱势群体的主张，使制定的法律和政策最大限度地体现正义和公平的价值理念。美国学者约翰·克莱顿·托马斯认为，政府在政策执行过程中面临的时间约束和在政策制定过程中面临的时间约束呈反向函数关系。“如果公共管理者花较多的时间吸引较多的相关公众参与政策决策的制定，那么，就会因为决策赢得广泛的支持而加速决策执行的进程。相反，如果公共管理者为了节省时间而将相关公众排斥在政策制定之外，那么，就会延缓政策执行的速度，因为，那些被排斥在决策之外的公众就会抵制政策，从而拖延了执行的进程”。④［美］约翰·克莱顿·托马斯:《公共决策中的公众参与:公共管理者的新技能和新策略》，中国人民大学出版社2005年版，第125页。

第三，公众环境决策参与权与环境行政行为相契合。从世界范围看，自20世纪70年代开始，各国都确立了国家环境行政权在环境保护过程中的主导地位，而且这种主导地位在各种利益的博弈过程中逐步得到强化。为了提升政府环境行政的效率和科学性，在环境行政过程中引入公众的参与是明智的选择。现代环境行政行为主要包括预防性环境行政行为、治理性环境行政行为和救济性环境行政行为，体)现了法律对环境问题实施全过程控制的新理念。这些环境行政行为的实施都与环境公共利益相关，因此都有可能吸收公众参与决策。当然，环境行政决策涉及多种因素，从各国环境行政的现状看，并不是在所有的环境行政过程中都特别强调公众参与，但为了贯彻解决环境问题重在预防的原则，各国都在环境影响评价行政程序中特别强调公众参与，这也可以从我国《环境影响评价法》以及前国家环保总局的配套规范性文件中得到证实。

第四，公众环境公益诉权与司法权的契合。环境问题的日益严峻既与私人在追逐利益最大化过程中肆意排污或破坏生态环境有关，也与政府在环境行政过程中的不当行为有牵连。尽管公众可以通过环境立法参与权或环境行政参与决策权的行使预防新的环境问题，但是，这并不能完全杜绝私人主体污染或破坏生态环境的现象和环境行政机关违法行政或怠于行政而对公共环境利益带来的损害。因此，有必要在法律上赋予公民以环境公益诉权，公众可以依法对私人或公共环境行政主体的环境危害行为提起环境公益诉讼，借助司法的力量制约环境行政的权力、制止私人污染和破坏环境的行为。这种环境公益诉讼权的行使可以吸引那些关心环境保护事业的公民积极参与环境保护法律的贯彻执行，从而减少因环境执法不力所造成的私力救济事件，将民众对环境保护的关心纳入制度内参与的轨道，共同致力于环境公益事业的推进。

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1003－4145［2011］06－0164－03

2011－05－10

张昭庆，中国法学会专业委员会理事、法学博士，主要从事法理学研究。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)