公共政治学视阈中的城乡一体化制度构建

管廷莲

(中共浙江省温州市委党校，浙江温州 325000)

公共政治学视阈中的城乡一体化制度构建

管廷莲

(中共浙江省温州市委党校，浙江温州 325000)

社会选择理论不仅是一个福利经济学理论，更是公共政治学中的一个重要命题，作为政治学理论，它适用于政治投票与社会选优等公共决策领域。该理论试图以多元化的社会视角综合考虑社会各成员的个体偏好，考虑不同阶层、不同利益群体的价值取向和利益诉求，以促进社会各成员的互融互通，其核心在于通过一定的方法对不同社会状态的社会福利模式进行优化选择，并对社会整体作出公正评判。按照社会选择理论，在研究我国城乡一体化制度构建过程中，我们要关注城乡居民在价值观念和利益偏好等方面的差异，打破造成城乡差异的制度机制，并构建一系列融合城乡偏好的制度体系，最终促成城乡社会价值观念、城乡利益诉求与城乡行为范式的良性互动，实现中国城乡社会的可持续发展。

社会选择理论;公共政治学;城乡一体化;制度偏好

一、社会选择理论及其在城乡一体化分析中的适用性

社会选择理论是一种分析社会集体选择与社会个体偏好之间关系的社会学理论，其考察的重点在于通过一定的方法对不同社会状态的社会福利模式进行优化选择，并对社会整体作出公正评判。早在18世纪，法国社会学家孔多塞研究发现，在社会决策中，“少数服从多数”原则的运用会导致备选决策方案的不可比性，这就是著名的孔多塞悖论。①转引自胡毓达、胡的的:《群体决策:多数规则与投票悖论》，上海科学技术出版社2006年版。孔多塞悖论说明，看似可行的社会决策机制可能伴随着严重的制度危机或社会不协调性。20世纪50年代，阿罗(Kenneth．J．Arrow)在孔多塞悖论的基础上，基于社会个体偏好的充分自由性以及社会偏好的非独裁性等前置性条件，提出了阿罗不可能性定理(Arrow＇s Impossibility Theorem)。②K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．阿罗不可能性定理指出，如果一个社会的所有成员具有不同的个人偏好，而社会又有多种备选方案，则在非专制社会中将不可能获得所有人都满意的决策方案，或者说得不到所有人都赞成的社会福利函数。由于阿罗不可能性定理是建立在社会个体效用不可比假设之上的，所以其理论的适用性备受争议。阿马蒂亚·森(Amartya．K．Sen)在阿罗不可能性定理的基础上预设了个人偏好的非限制性、最小自由原则以及帕累托准则等3个前置条件，结果同样论证了社会选择不可能性定理的有效性。③Amartya Sen．A Possibility Theory on Majority Decisions．Econometrica，1966，(2)．而后，奥尔森(A．G．Ohlsson)的集体行动逻辑、布坎南(J．Buchanan)的公共选择理论以及科尔曼(C．Coleman)的理性人假说等，都从不同角度丰富了社会选择理论。社会选择理论承认社会成员的个体偏好差异，对事物的评判每个人都有一个评判标准，理性个体的加总并不必然得到理性的群体。于是，如何“追求个人价值与社会选择之间的冲突与一致性条件，将个体成员偏好集结成为群体的偏好”，④K．J．Arrow．Social Choice and Individual Values．2nd edition．New York:Wiley，1963:13．就成了社会选择理论所要解决的根本性问题。

社会成员的个体偏好是有差异的。在社会发展过程中，城乡居民由于生活环境、体制制度的不同，其群体间的偏好差异更为突出。这就要求社会研究学者运用社会学理论解决城乡居民的偏好差异，尤其在我国构建和谐社会的时代背景下，需要运用社会选择理论解决城乡一体化进程中城乡二元分割问题及由此带来的城乡社会福利差异等一系列问题。根据厉以宁教授的观点，①厉以宁:《走向城乡一体化:建国60年城乡体制的变革》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2009年第6期。新中国成立以来，我国的城乡体制大致经历了3个历史阶段:(1)城乡二元体制形成期(1949—1978年)。这一时期我国实行的是计划经济体制，实行严格的城乡户籍管理，城乡生产要素流动受到极大限制，农民成了事实上的“二等公民”;(2)城乡二元体制改革试行期(1979—2002年)。这一时期，家庭承包责任制极大调动了农民的积极性，但城乡资源的流动依然受到较为严格的限制;(3)城乡一体化时期(2003年—)。2003年以来，我国农村土地流转制度启动，农业规模经营迅速发展，农民工群体逐步形成。特别是2008年党的十七届三中全会明确提出了建立城乡一体化制度，为城乡社会偏好融合提供了政策保障。按照社会选择理论，农村居民、城市居民有其各自的价值观念和利益偏好。融合彼此偏好，制度等社会资本是前提。社会资本是社会共同体内个体成员间基于长期互利合作而形成的一系列认同关系以及由此积淀下来的社会价值理念、历史传统和行为范式。因此，城乡一体化进程中融合城乡偏好就是要从制度层面打破城乡分割，促成“农村人”享受真正的国民待遇，享有同“城里人”同样的权利与利益，最终促成城乡社会价值观念、城乡利益诉求与城乡行为范式的良性互动，实现中国社会的可持续发展。

二、社会选择理论要求城乡一体化具有双向融合性

如上所述，社会选择就是将众多社会成员的个体偏好聚合成社会的群体偏好。在阿罗看来，社会个体偏好的聚合方式主要有投票机制、市场机制、独裁及相机决策等四种。其中，投票机制主要用于政治决策，市场机制主要用于社会经济决策，独裁常见于专制社会，相机决策是一种传统的社会选择方法，通常是根据特定的环境作出特定的社会选择。②［美］肯尼思·阿罗:《社会选择:个性与多准则》，钱晓敏、孟岳良译，首都经济贸易大学出版社2000年版，第11页。由于独裁决策一般不考虑社会个体的个人偏好，未能给社会个体留下自由空间，而相机决策一般用于解决特定的个体问题，于一般性社会问题的解决无益，于是投票机制和市场机制便成了现代社会用以聚合社会个体偏好的主要方式。从这一意义上讲，社会选择理论就是研究如何公平有效地将不同的社会个人偏好聚合成一个总体性的社会偏好，从而将社会政策立基于社会个人偏好之上，并不断协调各方利益，最终形成社会成员对某一问题一致的观点或总的决策。正如阿马蒂亚·森(Amartya．Sen)强调的:“我们研究的问题就是:在一个偏好多元的社会里，如何就社会利益达成一个有说服力的聚合性判断，并为这种聚合性判断提供一个合理的解释。”③Amartya Sen．The Possibility of Social Choice．The American Economic Review．1999:349 －378．于是，聚合个体偏好就应该以多元化的社会视角综合考虑社会成员的个体偏好，考虑不同阶层、不同利益群体的价值取向和利益诉求，促进社会成员的互融互通。这就要求按照社会选择的市场机制，促成不同社会群体间的社会资源互通互享，以实现社会总体福利的最优化和社会总体的公平与公正。

社会选择理论为解决城乡一体化过程中的城乡偏好融合问题提供了理论依据。社会个体的偏好融合应该综合考虑不同社会阶层利益，遵循市场机制的公平交易原则，以促进社会资源的流通与共享。据此，在城乡一体化领域，城乡融合应该具有双向融通性:农村居民能够迁往城市从事适合自己的工作并能融入城市;城市居民也有迁往农村的意向和需求并能够扎根农村经营企业。然而，我国目前的城乡一体化只是单向的农村居民迁移到城市，造成这种局面的根本原因在于我国二元户籍制度和二元土地制度。因此，要促成城乡一体化的双向融合，最根本的问题就是要解决我国目前户籍制度和土地制度的二元性问题。

第一，关于二元户籍制度。现行二元户籍制度是城乡分割的根本原因，它造成了“农村搞农业，城市搞工业，农民务农，城镇居民务工”的城乡二元格局，并严重阻碍了城乡资源的双向自由流动，加剧了城乡差距，影响着社会公平，已成为社会不和谐因素。所以，要实现城乡社会结构由无序向有序的转变，现行户籍制度的改革势在必行。进行户籍制度改革需要做好以下工作:(1)从法律上确保公民的迁徙自由。《公民权利和政治权利国际公约》、《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等明确规定了公民的自由迁徙权。我国作为一个大国，有义务履行国际公约，确保我国公民的迁徙自由。另一方面，我国正处于经济高速发展时期，城市发展需要大量社会劳动力的供给，而乡村有着丰富的土地资源和劳动力资源，所以，从我国城乡发展的现实看，确保公民的自由迁徙也有现实的必要性。(2)剥离附着在传统户籍制度之上的各种利益与特权。户籍的本来功能是人口统计与人口管理，但我国传统的户籍制度将全国人口人为地划分为城市居民和农村居民，而且在社会福利、经济利益等方面城乡有别，所以，这种户籍制度承担了身份确认、资源分配等功能。所以，要改革户籍制度，关键要剥离附着在传统户籍制度之上的各种利益与特权，使城乡居民在劳动就业、社会保障、子女入学等方面享有平等的机会和待遇。(3)建立城乡统一的户口登记管理制度。我国户籍改革已历经多年，并初见成效。很多地方以人口准入代替以前的户籍计划管理，采取公民居住地登记户口制度，并逐渐取消“农业”、“非农业”户口之分。从目前的户籍改革实践看，建立城乡统一的户口登记管理制度是一个可行的方法，但是，从城乡权利分配看，要从事实上实现城乡一体化，户籍改革还有相当长的路要走。

第二，关于二元土地制度。所谓二元土地制度就是城市土地实行国家所有制，农村土地实行集体所有制。城市住房国家颁发房产证，并可以进行贷款抵押，而农村住房则没有房产证，没有抵押功能。所以，要促进城乡资源的双向流动，这种二元土地制度应该尽快改革。基于我国国情和现行法律，大面积地直接向农民住房发放房产证是不现实的。对这一问题可作如下处理:(1)向城市郊区农村发放土地使用证，有条件的可以考虑发放农村房屋产权证，并从法律上保障农村土地使用权可以入股、贷款抵押和转让，然后向全国农村推广。在农村土地产权改革的过程中，尤其要强化农村土地经营权流转的制度创新，切实保障农民土地收益权，防止城市扩张对农民土地权利的剥夺。(2)发放农村土地使用证或房产证，可以考虑以下三种方式①厉以宁:《论城乡一体化》，《中国流通经济》2010年第11期。:其一，对“城中村”的房产，可先将土地收归国有，再由相关房产部门发放正式房产证;其二，对城郊以外的农村，可在现行土地集体所有制基础上，建成新农村社区，由乡镇建设部门发给房产证;其三，农村集体企业所在区域的农村社区，农民可以将土地使用权入股，并成为公司员工，企业以法人身份为区域内农村兴办福利，并向社区内农民发放相应房屋产权证。

第三，关于城乡一体化双向融合的技术支持。解决了城乡一体化双向融合的户籍制度和土地制度等制度障碍后，投资者到农村投资就有了制度上的保障。然而，除体制因素外，农村物流等技术性问题也是必须解决的重要问题。农民能否从农业经营中获得收益，取决于资本与技术的结合。农业企业能否获得较好的投资回报，也取决于资本、技术与物流的结合。所以，建设农村公路、农村信息网络，提高农村物流的配送能力就成了城乡一体化双向融合的关键性技术支持。

三、社会选择理论框架下必须融合城乡社会保障制度偏好

社会选择理论认为，融合社会偏好关键在于制度的构建，有了良好的社会制度，社会公正才有保障。在我国城乡一体化过程中，除了打破城乡二元户籍制度、城乡二元土地制度这两个根本性制度障碍外，还必须建构其他配套制度体系。在建构配套制度体系时应该遵循以下两个基本原则:其一，城乡居民应该获得相同的发展机会，享有平等的政治权利和社会地位;其二，城乡公共服务和公共产品的供给应当基本均等，使城乡居民享有“相同的生活条件”。党的十七大强调，“着力保障和改善民生，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。这是实现全体人民共享社会发展成果的重要举措，体现了社会公正。促进城乡一体化，实现城乡居民社会保障等制度偏好融合，应从以下三方面着手解决。

第一，强化国家财政对农村社会公共品供给的支持力度，促进城乡公共服务均等化。城乡公共服务均等化是城乡一体化的重要条件。在我国，农村基本公共服务缺失已成为目前农村发展的一大障碍，促进城乡公共服务均等化是缩小城乡在“生活条件”方面差距的重要条件，是城乡居民享有均等发展权的重要保障。所以，加大国家财政对农村社会公共品供给的支持力度，促进城乡公共服务均等化势在必行。挪威在促进城乡公共服务均等化方面的成功经验值得借鉴。②倪建伟、何冬妮:《挪威城乡一体化核心制度安排及对中国的启示》，《经济社会体制比较》2010年第6期。(1)确立中央财政对全国城乡财政转移支付宏观调控的总职能。中央财政转移支付的规模取决于全国各省市的总体城乡差异以及各地实际的公共财政需求。如中央财政对市镇财政转移支付的数量取决于每个市镇农村的人口规模与人口结构、地理位置与市镇地域面积、农村现行公路状况及再投资成本等。(2)确立地区间财政转移支付为城乡公共服务均等化的主要机制。地区间财政转移支付机制旨在促成各市县公共服务财政能力均等化。(3)对边远地区或特别不发达市镇实施特别财政转移支付。挪威政府每年对奥斯陆以北的边远地区实施特别的中央财政转移支付计划，2009年奥斯陆地区获得中央财政553．5万挪威克朗的补助，保证了该地区农村居民能获得均等的社会公共品供给。

第二，建立多层次的农村社会保障体系，推动城乡社会保障制度的衔接与融合。(1)城乡社会保障制度的衔接与融合可采取“三维社会保障”模式。首先，确立全国城乡统一的法定基本保障，该保障旨在保障全体公民最基本的生活需要，如日常生活保障、医疗保障和养老保障等;其次，建立省市县补充社会保障，该保障可以采用“社会统筹与个人账户相结合”的方式;再次，建立商业性的附加社会保障，该保障由保险公司承担，对保险公司向农村居民提供保障的可酌情考虑给予一定的财政支持或税收优惠。(2)在健全农村社会保障体系上，首先要针对目前我国农村的具体情况，作好农村社会救助，对农村“五保户”提供扶贫与救济，保障他们的基本生活;其次，结合我国目前经济社会发展情况，坚持逐步推广的原则，实施农村社会养老保险全覆盖，实行家庭养老保障与社会养老保险相结合的养老保障模式。再次，按照循序渐进原则，分地区、有计划地推进社会保险，最终实现城乡社会保障一体化。

第三，着力解决失地农民就业等社会保障问题。社会选择理论指出，个人表达偏好的自由度是相对的。个体的人生活在群体当中，必然受到各方面的限制。所以，针对社会弱势群体，社会选择理论要求作出特殊的照顾和处理。在社会机制选择方面，孔多塞准则指出:一般情况下，“胜出者”往往是备选方案中得票最多者。然而，事实上，多数准则并不是解决社会选择的首选机制。阿马蒂亚·森列举的“三人分饼”的例子就证明了多数准则的不完备性。因为以这种规则“分饼”，会将所有人的饼平分，哪怕他本来就是三人中的最穷者。这就是说，这种不考虑个体存量资产的“分饼”规则，缺乏对弱势群体的照顾，有失社会正义。在城乡一体化进程中，失地农民成为最大的弱势群体。制度的制定不能遵循“三人分饼”原则，而需要对他们进行重点关注。失地农民是城乡一体化进程中的必然产物，据相关统计资料和《全国土地利用总体规划纲要》预测，从1993年到2030年，我国失地农民人口将从4300万上升到7800万。①中华人民共和国国家统计局:《2004年国民经济和社会发展统计公报》，《中国统计》2005年第3期。农民失去土地，就没有了赖以生存的收入来源。所以，在城乡一体化进程中要给予失地农民以基本的生活保障，其中保障失地农民就业为其根本。保障失地农民就业，必须从征地补偿、失地农民就业以及失地农民就业保险等诸方面加以考量。(1)改进征地补偿制度。征收农民的土地一定要以土地市场价格为基础，提高补偿标准，一次性足额支付失地农民的补偿安置费。当然，上述原则是假定政府基于公共利益对农民实施征地的情景。如果是基于非公共利益的商业行为，则应当引入谈判机制，谈判双方是农民和开发商，必要时政府作为第三方公正人介入，由开发商和农民集体谈判确定补偿安置费。这里需要说明两点:第一，对土地进行市场估值时，除了要考虑土地对农民的保障功能外，一定要充分考虑土地的未来增值以及农民因失去土地而带来的机会成本;第二，征地过程中，需要建立失地农民长期保障机制，具体做法可以由政府牵头，从土地补偿费中拿出一部分设立失地农民社会保障专项基金，必要时向失地农民提供救济。(2)构建与城市就业保障体系相融合的农村就业服务制度。首先，建立就业型企业的认定、扶持与优惠制度，对接收失地农民就业的企业给予政策扶持与税收优惠或财政补贴;其次，建立以政府为主导、以社会资本为辅助的失地农民技术技能培训制度。(3)建立失地农民就业保护制度。失地农民作为社会就业的弱势群体，自身的正当权益常常得不到保障，所以，国家应建立失地农民就业保护制度，以保障他们应有的就业权利。要从劳动法等相关法律上明确规定城乡劳动者的平等就业权;明确规定用人单位使用失地农民工，应按照劳动法规定，保障农民工应当享有的最低工资待遇、医疗保险、工伤保险等各项权利;建立失地农民工失业保险和社会救助制度，对家庭困难的失地农民提供同城市居民同等的失业保险和最低生活保障等。

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1003－4145［2011］06－0144—04

2011－02－10

管廷莲，中共浙江省温州市委党校副教授，研究方向为政治学与城乡一体化。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)