区域经济调控初论

彭立群

(上海财经大学,上海 200433)

区域经济调控初论

彭立群

(上海财经大学,上海 200433)

区域经济调控是改变我国各大经济区域的不平衡发展状况的重要举措和必由之路。区域经济是一种有别于宏观经济的中观经济形式,这就决定了区域经济的调控主体不同于宏观经济的调控主体,区域经济调控权的行使和区域经济调控机制的运用相对于宏观经济调控而言也具有不同的性质和特征。本文就我国区域经济调控的含义、性质、主体等基本问题进行了初步研究,以求为我国理论界对区域经济调控的探讨和研究贡献微薄之力。

区域经济;区域经济调控权;调控机制;调控主体

一、区域经济与区域经济调控的含义

(一)区域经济的含义

区域经济有广义和狭义之分,广义的区域经济包括国内区域经济和国际区域经济,而狭义的区域经济仅指国内的区域经济。本文的研究是以我国区域经济作为研究对象。

“区域经济”一词中的区域,不同于自然地理区域和行政区域,它是指经济学意义上的区域,即经济区域。经济区域是“人类运用科学技术等对自然环境进行利用、改造和建设过程中形成的特定性质的生产地域,它是由生产、交换、分配等环节构成”①吴殿廷:《区域经济学》,科学出版社2003年版,第1-2页。的。而区域经济就是在一定的地域范围内,以该地区特有的自然环境、资源、社会经济制度、文化传统等各项要素和条件为基础,并通过各项因素和条件相互结合与相互作用而形成的经济发展实体。区域经济反映不同地区内经济发展的客观规律以及内涵和外延的相互关系。

很多学者认为就区域经济的性质而言,它属于中观经济的范畴。中观经济作为国民经济中客观存在的经济层级,是一种介于宏观与微观之间的经济系统,它上承宏观、下启微观,发挥着纽带和桥梁的重要作用。我国地域辽阔,各个区域之间经济发展条件差异较大,这就需要发挥区域经济这一中观经济的作用,促进我国宏观经济的协调稳定发展。作为宏观经济的组成部分,区域经济的发展首先要以宏观经济利益为导向,区域经济的调控不得违反宏观经济调控政策的目标和原则。但是,区域经济作为相对独立的经济系统,其主观能动性的发挥,对推动宏观经济的发展具有重要的意义。区域经济作为宏观经济的局部,具有创新和突破功能,可以为宏观经济起到制度和政策试行的作用。

(二)区域经济调控的含义

经济调控机制就其调控范围而言,可以分为宏观经济调控和区域经济调控,我们也可以简称为宏观调控和区域调控。所以,区域经济调控是经济调控机制的其中一种。

法学界对于宏观调控或者宏观调控法的研究,已经取得了丰硕的理论成果。然而法学界对区域经济调控的研究却相对滞后,至今也没有形成较为完善的理论体系。虽然许多学者已经论及区域经济的开发或者协调发展,甚至已经涉及区域经济的立法,但是对于区域经济调控的基本理论,例如区域经济调控的含义、主体、性质、手段等内容,却一言不发。这给法学界留下了一个研究的空白点,也给了笔者一个结合自己所学所思来进行独立研究的机会。

与宏观调控相似,区域经济调控也是一种经济管理或者干预的行为。只不过前者涉及社会经济的宏观和总体,是在其宏观和总体的某些关键和必要部位实施国家调节;②漆多俊:《经济法学》,高等教育出版社2003年版,第101页。而后者是对某一区域或者某些区域的经济运行和经济结构实施调控。总体而言,区域经济调控是指具有调控权的国家机关,为实现区域经济的协调、稳定、健康发展,而采取多种经济调控政策,对区域经济的运行和结构进行干预和管理。这里要说明的是,区域经济调控是区域经济调节的其中一种方式。区域经济调节的方式除了区域经济调控外,还包括区域市场的规制等方式。

区域经济调控,作为政府干预经济的一种现象,有时是指一种调控机制,即区域经济调控机制;有时是指一种行权行为,即调控主体行使区域经济调控权的行为,这种行权行为通常是以调控主体所采取和运用的各项调控措施和手段为表现形式的;有时候是指一种过程,过程意义上的区域经济调控,则可以分为区域经济调控的决策程序和执行程序。在经济调控政策制度化和法治化的进程中,区域经济调控的决策程序和执行程序就上升为区域经济调控的立法程序和执法程序。

区域经济按照不同的划分标准可以划分为省级区域经济、地级区域经济以及区县级区域经济以及跨省区的区域经济,相应的,区域经济调控也可以分为省内区域经济调控和跨省区的区域经济调控。在当今中国,跨省区的区域经济发展更受关注,长江三角洲经济区和珠江三角洲经济区以及环渤海湾经济区的发展、中部六省的联合崛起、西部开发,都已经成为我国区域经济发展的重要话题。

二、实施区域经济调控的必要性

(一)区域经济调控是缩小区域差距、实现科学发展观的重要举措

区域经济发展的不平衡和区域经济差距的扩大,已经成为中国经济发展中最为严峻的问题。“传统发展观由于强调发展的片面性,结果只能是造成发展的非协调性,表现在经济结构上,强调非均衡发展战略,夸大市场机制的调节作用,造成区域经济发展差距日益扩大。”①章辉:《论区域经济协调发展的经济法基础——从公平理念的视角》,《大庆师范学院学报》2006年第1期,第54页。党的十六届三中全会中提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观,而“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”就是科学发展观的基本要求。这五个统筹,可以说是区域经济调控的根本指导思想和目标,也是区域经济调控所要解决的迫切问题。当前各地区经济发展的不平衡,都要按照五个统筹的要求,通过实施切实有效的区域经济调控措施和政策来发挥各区域的优势,建立区域之间合理的分工协作,实现区域协调发展。

(二)实施区域经济调控是“两个大局”战略的实施途径

“两个大局”思想是邓小平对我国区域经济发展在不同历史阶段的战略选择所作的全面而深刻的阐述。邓小平强调:沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题,内地要顾全这个大局;反过来,发展到一定的时候,又要求沿海地区支持和帮助内地发展,这也是个大局,那时沿海也要服从这个大局。②邓小平:《邓小平文选》第3卷,人民出版社1994年版,第277-278页。

改革开放以来,在“两个大局”战略的指导下,东部沿海发达地区运用较好的经济基础、优越的地理位置和一些优惠政策,社会经济迅速发展,积累了相当大的实力。但是在东部崛起的同时,东部地区和中西部地区的经济发展差距越拉越大。现在,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备、时机已成熟,东部地区要加强对中西部地区的经济扶助以及与中西部地区的经济合作。区域经济调控的内容,不仅包括对中西部地区的投资开发和东部地区的产业结构调整,而且也包括对东部和中西部经济发展的协调,通过这三大区域的经济合作和经济扶助,逐步缩短区域之间的经济差距。

(三)区域经济调控机制是对市场机制和宏观调控机制的补充

市场经济是一种以市场机制为资源配置基础的经济形式。自由放任的市场经济,其固有的唯利、滞后性等缺陷,可能会给社会经济的发展带来负面作用,可能会导致经济结构的严重失调和经济秩序的混乱,并最终损及社会公众利益。这就是所谓的“市场失灵”。为此,政府出面干预经济,形成了国家经济调节机制或者宏观调控机制。

对区域经济而言,各地的市场经济发展水平虽然有些差距,但是仍然需要发挥市场调节机制的基础性作用。当各地区的市场经济的运行出现故障时,它也需要政府实施经济调控措施,用非市场因素和手段来弥补市场的缺陷。对于区域市场经济的缺陷,国家调节机制或者宏观调控机制固然可以弥补市场调节的不足,但它是从全国经济的宏观和总体上来调节其结构和运行的,是用来维护和促进整个社会经济协调、稳定和发展的。国家为实施宏观调控而制定和实施的各种计划和各种经济政策,都是立足于全国的,虽然对区域经济调控政策具有指导作用,但是它不是为某个特定区域、针对某个区域的特殊情况而进行的。相反,区域经济调控政策就显得更为灵活。区域经济调控政策又称区域经济政策,它是“政府干预区域经济的重要工具之一,它通过政府的集中安排,有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜,以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果,促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理”③张可云:《区域经济政策》,商务印书馆2005年版,第6页。。它是针对不同区域的经济发展状况,进行特殊性和指向性的调节,更有利于解决区域市场经济中出现的诸多问题。

三、区域经济调控的性质

本文在论述区域经济调控的含义时,就已经明确了区域经济调控可以作为一种行权行为而存在,也可以作为一种经济调控机制而存在。那么,要确定区域经济调控的性质,就有必要对区域经济调控权的性质和区域经济调控机制的性质作出界定。

(一)区域经济调控权的性质

区域经济调控权究竟是一种行政管理权还是经济法意义上的经济调节权,在理论界还存在一些争议。不可否认,区域经济调节权是一种政府权力,是指一定区域范围内的国家机关,对管辖范围内的经济活动进行协调、组织和管理的权力。

笔者认为,区域经济调控权属于经济调节权的范畴。区域经济调控,和宏观经济调控或者宏观调控一样,是一种经济管理行为,“是现代国家干预经济的基本形式,也是经济管理行为的最高形式,是相对于经济管理机关的具体经济管理行为而言的”①刘剑文、杨君佐:《关于宏观调控的经济法问题》,《法制与社会发展》2000年第4期,第16页。。

行政管理中也有一部分涉及经济领域,并具有经济性的内容。这也正是经济调节权和行政法意义上的经济管理权难以区分的主要原因。但是经济调节和行政性经济管理截然不同,它们的差异也是很明显的,“经济调节权是一种与传统行政权有所不同的新型权力”②张守文:《宏观调控权的法律解析》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2001年第3期,第130页。。第一,就管理目的而言,前者是国家为了调节社会经济的结构和运行,促进社会经济的协调、稳定和发展,对社会经济的总体或者同总体密切相关的部位或者方面进行某种强制、直接参与或者促导;而后者是为了维护社会经济秩序,保障行政管理职能的实现,而对社会经济活动以及对国家机关自身的经济活动和经济管理活动实施日常的管理。第二,就管理方式和手段而言,前者主要通过了解和掌握宏观经济或者某一区域的经济运行状况和变化趋势,遵循客观经济规律,运用各种方式排除市场障碍或者运用计划和经济政策对经济进行调控;对后者主要采取行政命令或者行政指令的方式进行直接管理,往往忽略和限制经济规律的作用。第三,就管理主体而言,前者不仅包括执行调控政策的行政机关,而且还包括立法机关,例如它有权批准有关区域经济发展的计划和决策。所以,区域经济调控权本质上属于经济调节权。

(二)区域经济调控机制的性质

探讨区域经济调控机制的性质,我们要回答两个问题:第一,它是不是具有宏观调控机制的属性?第二,假设它并不具有宏观调控的属性,那么它是一种怎样的调控机制?

我们认为,虽然区域经济调控机制和宏观调控机制存在着诸多联系,但是二者之间的区别也是显而易见的,所以区域经济调控机制具有其特殊的性质,不能与宏观调控机制的性质等同。既然区域经济调控不具有宏观调控的属性,那么它的性质要如何定位呢?区域经济调控机制究竟是一种什么样的经济调控机制?

我们认为,区域经济调控机制是一种独立于宏观经济调控机制或者宏观调控机制的针对区域经济的结构和运行特征而存在的经济调控机制。从性质上说,它是一种典型的中观经济调节机制。

有些学者对区域经济调控机制的独立性提出异议,认为区域经济调控是一种区域性的宏观调控。③漆多俊:《宏观调控法研究》,中国方正出版社2002年版,第185页。我们认为,国家实施的宏观调控政策,虽然可以作为实施区域调节政策的指导,但是它终究不是针对区域经济的特征和状况而作出的,它是以国民经济的整体为调控对象的,其调控政策也在全国范围内执行。在当前中央机关对区域经济缺乏有力调控的状况下,区域经济更需要以区域调节机制来发挥促进区域经济协调和健康发展的作用。

区域经济是中观经济的重要表现,也是国民经济中客观存在的经济层次。“区域经济作为中观经济的重要方面,在其法律调整中强调中观经济调控法的独立价值,既是对我国经济法结构理论的完善,也是对我国区域经济管理体制的法制重塑。”④董玉明:《区域经济法律调整的二元结构解析》,《山西大学学报(哲学社会科学版)》2004年第3期,第73页。区域经济作为中观经济的一种存在形式,是介于宏观经济和微观经济之间的一个经济形态。宏观经济是宏观调控和国家经济调节的对象,而微观经济更多的是通过市场机制发挥资源配置的基础性作用从而得到自发的调节,那么区域调节就是一种“介于市场调节和国家调节之间的中介性调节”⑤许多奇:《论我国区域经济一体化中的区域调节》,《法学》2005年第11期,第96页。。当然,区域调节是通过多种方式来进行的,区域经济调控机制属于区域调节机制的组成部分。

(三)区域经济调控性质的总结

综上,区域经济调控权属于经济法意义上的经济调节权,而非行政法意义上的经济管理权。同时,区域经济调控机制是介于宏观调控机制和市场机制之间的经济调控机制,它是弥补区域范围内市场经济缺陷的经济调控机制,是与宏观调控机制相互区别、不能混同的一种特殊的经济调控机制。

四、区域经济调控的主体

区域经济调控这一机制,到底由谁来实施?首先可以肯定的是,区域经济的调控和宏观经济调控一样,都是为弥补市场经济的缺陷而由政府介入、干预经济结构和运行的机制,所以区域经济调控只能是由特定的国家机关来实施的,其他组织和个人是无权实施经济调控行为的。那么,哪些国家机关拥有区域经济的调控权呢?

主张区域经济调控二元结构的学者认为,区域经济需要宏观调控和中观调控并用。按照这一理论,宏观调控主体和中观调控主体都是区域经济调控的主体,宏观调控的主体即国家,中观调控主体即地方政府。⑥董玉明:《区域经济法律调整的二元结构解析》,《山西大学学报(哲学社会科学版)》2004年第3期,第72页。

也有学者认为,区域调节是一种不同于国家宏观调节的中观调节,所以其调节主体既不是中央立法机关和特定的中央行政机关,也不是地方政府,而是某一经济区内跨行政区划的具有区域经济调节权的区域经济调节组织。这种组织不同于没有调节权的政府层面的联席会。⑦许多奇:《论我国区域经济一体化中的区域调节》,《法学》2005年第11期,第95页。笔者认为,跨行政区域的经济调控组织在我国并不可行,也没有必要。这样的组织的设立必然会打破现有的较为稳固的行政区域体系,造成行政级别上的混乱,因为这种组织的设置缺乏宪法和法律的依据。另外,即便是借鉴国外的区域经济调控模式,设立跨行政区域组织,在调控权力的行使上,仍然是一种各个行政区相互协作、相互分权、各司其职的过程。这种做法和现在的区域合作立法、区域合作执法没有实质的差异。

区域经济调控政策可以分为决策和执行两道程序,所以区域经济调控的主体应当分为决策主体和执法主体。调控政策的种类不同,其决策主体也是不同的,因为不同的经济政策关系到不同的决策权限。例如,货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等,决策主体只能是中央机关,而不可能由其他各级机关来作决策。另外,区域经济发展计划和财政预算的决策主体只能是立法机关,而不是行政机关,因为计划和财政预算必须经过人大审议通过才能实施。除了只能由中央立法机关和中央政府(也就是全国人大及其常委会和国务院)作出决策的调控政策外,其他的经济政策可以由地方各级人大及其常委会或者地方政府作出。

由此可见,区域经济调控的决策主体包括中央机关和地方机关,也包括立法机关和行政机关。全国人大及其常委会和国务院不仅可以作为宏观经济的调控主体,而且还可以是区域经济的调控主体。例如,中央可以运用财政资金对西部偏远地区的基础设施建设进行投资。

在区域经济调控政策的执行这一环节上,中央和地方各级行政机关都可以作为执行主体。以财政预算为例,中央政府的财政预算只有经过全国人大批准后才能执行;地方各级政府的预算只有经过同级的人大批准后才能执行。

至于为什么司法机关不能成为区域经济调控的主体,最根本的原因在于它奉行不告不理原则,不是主动地对经济进行干预和调控,而是多数采取事后救济原则。这与经济调控的主动性原则完全不同。

总之,区域经济的调控主体可以分为中央调控主体和地方调控主体。中央机关作为宏观调控和区域经济调控的双重主体,首先集中了宏观调控的主要权力,通过宏观调控为区域经济的调控设定了前提条件,这就意味着地方调控主体的调控行为不得违反宏观调控的总体目标;同时,中央机关在必要时参与区域经济的调控,解决一些地方调控主体力不能及的问题,或者对地方调控主体违反宏观调控目标的行为进行纠正。另一方面,中央应当尊重地方在调控地区经济发展中的客观性和合理性,以利于充分发挥地方积极性,从而配合中央对区域经济的调控。所以在区域经济调控的过程中正确处理中央调控主体与地方调控主体的关系是我国区域经济政策和法律得以有效实施的关键。

五、结语

区域经济作为中观经济的存在形式,需要一种有别于宏观调控的调控机制来促进其协调稳定和发展,区域经济调控机制也就应运而生。鉴于我国区域经济的不平衡发展,实施区域经济调控已经成为推动我国区域经济协调稳定发展的重要途径。区域经济调控权是一种与行政管理权截然不同的经济调控权,区域经济调控机制也和宏观经济调控机制存在着本质的差异,这就决定了区域经济调控具有特殊的性质。区域经济的调控主体可以分为中央调控主体与地方调控主体,这两种主体各司其职、互相配合,前者的调控偏重于省际经济区域或者中央直接干预地区,以及我国各大区域经济发展的整体协调;而后者则着力于推动地区经济的发展。

(责任编辑:筱方)

F127

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1003—4145[2011]01—0127—04

2010-11-15

彭立群(1975-),男,湖南株洲人,上海财经大学政治经济学专业博士生。