化解农村义务教育债务问题的思考

王润华

(湖南城市学院后勤处,湖南益阳 413000)

化解农村义务教育债务问题的思考

王润华

(湖南城市学院后勤处,湖南益阳 413000)

农村义务教育债务始于“普九”时代,呈现出债务数额大,负债面广,地区差异大,管理混乱等特点,其消极影响不断暴露,制约了农村义务教育的可持续发展。农村义务教育债务问题产生的原因与二元经济结构及财政体制、教育行政主体及学校财务管理、教育经费管理及教育筹资困难等多方面有关。需要加大经费投入力度,优化教育资源配置;强化债务管理,保障偿债资金供给;加强学校财务管理和财务审计;依法治债,建立有效的债务责任机制以化解农村义务教育债务问题。

农村;义务教育;债务管理;债务化解

农村义务教育既反映了义务教育的一般性质和意义,体现其对社会发展的重要性、先导性和全局性作用;同时也突出体现了其对解决 “三农”问题的重要作用。但当前农村义务教育面临着资金供给紧张、债务负担沉重等突出问题,制约着农村义务教育的可持续发展。笔者在分析农村义务教育债务特征基础上,探讨了农村义务教育负债的原因,进而提出化解农村义务教育债务的对策建议。

一、农村义务教育债务的特征

1、农村义务教育债务始于 “普九”时代

在“普九”之前,我国农村中小学教育被纳入了国家计划范围内,地方政府既没有积极性,也没有自主性。1985年以后,国家财政取消了对农村中、小学生的教育拨款,改为从农民集体提留中提取,使农村义务教育从主要由政府负责转变为主要由农民负责,由此导致了农村义务教育债务问题的产生。

2、农村义务教育债务数额大,负债面广

农村义务教育问题已经成为全国农村和农村教育面临的一个突出的政治和经济问题。债务问题首先直接约束着农村义务教育事业的发展,从而影响着“科教兴国”战略的顺利实施。同时,债务属于经济活动中的财产流转关系,直接隶属于经济性问题本身。因此,可以说农村义务教育债务问题已经成为政治上和经济上都具有战略影响的问题。尽管目前没有针对全国农村义务教育债务负担的数据,但农村义务教育债务数额巨大、负债面广,却是不容否认的,在农村学校表现尤其突出。

3、农村义务教育负债的负面影响不断暴露

农村义务教育债务的适度发展,有利于弥补农村义务教育发展资金的不足,通过改善学校基础建设、教师福利待遇等,增强了学校接纳生源的能力和对优秀教师的吸引力,促进了农村义务教育事业的发展;同时促进农村资金的流动,为农村剩余资金寻找到投资渠道,并且主要用于中、小学基础设施的建设和维护,也为当地农民提供了就业机会,有利于资源的优化配置。但在相当长的时期内,随着农村义务教育负债的不断增长,债务问题不断暴露。由于农村义务教育中的债务主体不明确,导致其债权人难以实现其应得权益,其财产利益被置于高风险状态。一些基层政府在农村义务教育举债过程中,以政府的名义扮演着担保角色,不仅危及政府行为的合法性,也影响了政府的形象。农村义务教育债务的债权人在追讨债务未果的情况下,即使是政府担保,也很容易将怨气转移到学校,甚至可能产生暴力追讨,从而可能影响学校的正常运转。甚至出现了工程承包商封锁教学大楼、将学生赶出教室或校园等恶性事件,引起了人民对农村义务教育债务问题的普遍关注。

4、农村义务教育债务程度地区差异大,管理混乱

一方面,农村义务教育债务地区差异突出,尽管政府对中、西部地区农村投资力度不断加大,但中、西部贫困地区债务负担仍然较重;另一方面,由于目前没有逐年对农村义务教育债务总量和分布情况的统计,部分省(区、市)也没有作相应的统计,因而对农村义务教育债务总量缺乏有效管理,一些学校的债务因无法入账或上报,只能等待有利时机收费冲销。

二、产生农村义务教育负债的原因分析

1、二元经济结构及财政体制方面的原因

从宏观方面来看,城乡二元经济结构,是导致农村义务教育债务产生的首要原因。长期以来,我国的各项投资重点长期围绕城市,而教育投资的重点集中在城市中的高等院校,对农村的投入很少,形成了“农村教育农民办”的局面。其次,政府教育财政体制的不合理,也是农村义务教育负债的主要原因。随着 20世纪 80年代财政包干体制的实施,中央财政增长缓慢,在国民收入中的比重不断下降,对教育的投入也随之下降。1994年分税制度的实施,增强了中央的财力,但由于教育投入体制没有相应地做出调整,中央对农村地区教育经费的投入并没有大幅度增加,而地方政府又由于财力的减弱而无法大幅度增加对农村义务教育的投入,农村基础教育经费的紧张及负债的产生成为必然的结果。

2、教育行政主体及学校财务管理方面的原因

从微观方面来看,首先,教育行政主体管理行为的随意性,直接催生了部分农村义务教育债务的产生。对农村义务教育学校的管理,是目前我国县级政府的重要职责,但县级政府通常并不直接对农村义务教育发号施令,而是通过教育局和乡镇政府,实现对农村中小学的管理,从而形成对农村义务教育的三大管理主体,即县级政府、县级教育局、乡(镇)政府。三大主体有着各自不同的管理目标,这些不同的目标被转化成不同的任务,各农村中、小学校既要应付各管理主体的各种检查,在没有自身积累的情况下,又不能违规收费,被迫负债建设。其次,由于各学校财务管理体制不规范,导致以学校名义独立负担债务的透明度不高,吃喝请送、公款招待之风盛行,乱发福利现象严重,差旅费用高昂,学校只能靠负债解决经济问题。

3、教育经费被挤占、挪用方面的原因

义务教育的普及,既是社会发展到一定历史阶段的必然要求,也是政治经济发展到一定程度的必然产物。但义务教育的普及,有赖于一定的条件,尤其是以经济发展到一定阶段为基础。我国许多地区农村义务教育的普及,是作为一项政治任务来完成的,在经济条件不完全具备的情况下,实质上是一种负债的行为。政府在实施这项行为时,不仅财政投资存在巨大缺口,而且存在财政资金被挤占、挪用等问题。教育投资是长线投资,不能收到立竿见影的效果,基层政府的领导在短短的任期内,注意力和兴趣点往往集中在见效快的产业上,致使教育资金被挤占、被挪用的现象时有发生,学校负债也就不可避免。

4、收不抵支、筹资难度大的原因

从会计学的视角来看,如果农村学校收入大于支出,则不会形成新的债务,而且可能不断减轻已有的债务负担。但是,“一费制”的实施,使得学校收入减少了,但刚性支出却并不减反增。这时,各农村中、小学校只能四处寻找财源,从政策上争取危改资金或转移支付资金,但这些资金主要由县财政统筹,并非每个学校都能争取得到,基础薄弱的学校更难以争取到资金,因为改善薄弱学校需要的资金量大,而对基础条件好的学校 “锦上添花”的费用少、见效快。同时,学校筹资成本高昂,即使争取到资金,也由于层层盘剥和扣留,真正到校的经费并不多,学校相当一部分开支还得依靠借债解决。

三、化解农村义务教育债务问题的对策

1、加大经费投入力度,优化教育资源配置

解决农村义务教育债务问题,首先要求政府加大对农村义务教育的投入力度。作为世界各国政府对公民的重要义务,通常是免费的强迫教育。然而,由于我国义务教育投入中,政府承担的责任偏小,农户承担的责任偏大,而农村经济发展的巨大差异,进一步导致农村义务教育投入在不同地区之间发展的不平衡,并转化为农村义务教育发展的不平衡。由于农村义务教育的资金来源不能得到确保,大量债务的出现也就难以避免。其次,要优化教育资源的配置。由于我国计划生育政策的实施,农村义务教育阶段的适龄儿童数量趋减。因此,农村义务教育网点也应相应地做出调整,通过撤并中、小学校机构,集中有限的人力、物力和财力资源,提高农村中、小学的办学水平和办学条件。可以考虑将被撤并学校的资源加以处置,以偿还债务,或投入其它学校,实现对教育资源的优化配置和高效利用。

2、强化债务管理,保障偿债资金供给

为消除债权人的顾虑,从而避免不安定因素,可以考虑成立县级农村义务教育债务托管中心,承接农村义务教育债务的管理及清偿责任,按照农村义务教育的债务类型加以区分,并按顺序清偿债务。在偿还顺序上,应优先偿还农民和教师的债务,然后偿还各类商人的债务,最后偿还银行的债务、政府组织或机构的债务。其次,要以奖代拨,促进县乡政府积极偿债。即上级政府对下级政府的转移支付和对口援扶资金,可以确定一定比例的款项用于奖励积极偿债的下级政府,对于偿债社会效果好的不仅能争取到政策上的支持,更可以获得更多的奖励用于清偿更多债务。再次,要充分利用各种资源,如盘活学校闲置资源、变卖乡(镇)政府资源等方式,多方筹措资金,保障偿债资金的稳定供给。同时,各部门要尽可能地减少对农村义务教育的检查,避免扰乱学校的正常运作,增加学校不必要的负担和开支。

3、加强学校财务管理和财务审计

农村中、小学的经费不多,但支出的无计划和无预算,导致乱支出现象严重,财务赤字已成为农村中、小学的通病。因此,首先需要健全农村中、小学财务管理制度,规范学校财务收支行为;其次,要加强对农村中、小学校的校长任前申报债务和离任审计,确保校长在任期间不增添新债,从而确保教育经费用于教学的同时债务总量得到控制;再次,各级机关要转变工作作风,树立服务意识,从控制吃喝开始,严格控制招待标准;最后,要努力增收节支,主动化解学校负债。主要是要严格控制公务费支出,鼓励在力所能及的情况下教师自力更生兴修运动场和进行简易维修,节约资金用于偿还债务。

4、依法治债,建立有效的债务责任机制

学校为了完成上级部门的命令,为了维持学校的正常运转所负或因财务管理不规范均可能产生负债。其中,前两类涉及学校与政府的关系,第三类涉及学校管理者与学校本身的关系。首先,从基层政府的责任来看,基层政府行使与其职责相当的一般职责内民事行为时,其责任能力属于法人责任能力的范围,应当独立承担民事责任;对超过其职责能力范围的民事行为,如受制于上级政府所为的民事行为,排除基层政府的民事责任,上级政府承担相应责任。“普九”和 “两基”即超过了基层政府的责任能力,应由上级政府负责完备达成这一目标的必备条件,否则就要承担下级政府因此而负担的债务。其次,从学校的责任来看,应根据不同性质的负债确定相应的责任。对于学校为执行政府的命令和维持正常运转所负担的债务,必须由政府偿还。而对于农村义务教育学校因管理不规范所产生的债务、浪费所产生的债务以及乱发福利所产生的债务,应由学校负担,并追究相关管理人员的责任。

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[3]文义海,周元武 .我国农村“普九”债务的性质及其化解对策 [J].教育与经济,2007,(3):36-39.

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[5]张少春 .扎实推进农村综合改革促进社会主义新农村建设[J].财政研究,2007,(7):56-62.

On Solv ing Compulsory Education Debt in Rural Areas

WANG Run-hua
(Logistics Departm ent of Hunan City University,Yiyang Hunan 413000)

W ith a wide scope,big regional difference and disordered management rural compulsory education debt began from popularized nine-year compulsory education and restricted the sustainable development of rural compulsory education.There are various reasons such as dualistic economical structure and financial system,inefficient educational funds and poor management.More funds should be invested to optimize educational resources;debt management should be strengthened to guarantee debt-paying capital support;school financial management and financial auditing should be strengthened;debts should be solved according to law and effective debt responsibilitymechanism established.

rural area;compulsory education;debtmanagement;debt solving

G522.3

A

2095-1361(2011)03-0116-03

2011-02-18

湖南省社会科学基金“长株潭地区城市营销问题研究”(项目编号:08YBA150)阶段研究成果之一

王润华(1968- ),男,湖南益阳人,湖南城市学院副教授,高级会计师,主要研究方向:财务管理

(编辑:惠斌;校对:朱恒)