湖南非税收入管理的成效、困难及对策措施①

易继元

(1.湖南省非税收入征收管理局,湖南长沙 410015;

2.湖南省非税收入研究基地,湖南长沙 410205)

湖南非税收入管理的成效、困难及对策措施①

易继元1,2

(1.湖南省非税收入征收管理局,湖南长沙 410015;

2.湖南省非税收入研究基地,湖南长沙 410205)

近两年湖南非税收入征收管理工作,在应收尽收的保障机制建设、信息化建设、财政票据精细化管理、稽查工作方式创新等方面取得了巨大成效。但随着非税收入管理工作的深入推进,矛盾日益凸显,阻力不断加大,每推进一步都十分艰难,思想认识提高、征管制度完善、征管措施加强等方面还存在不少困难和问题。全省各级财政部门及其非税收入管理机构应进一步解放思想,勇于开拓创新,坚持依法征收,全面规范管理,努力推进非税收入管理的制度化、科学化、信息化、精细化、规范化、效能化。

非税收入;征收管理;湖南

一、湖南省非税收入管理工作不断取得新的成效

近两年,在各级党委、政府的正确领导、人大的大力支持以及各执收单位的积极配合下,全省各级财政部门及其非税收入管理机构继续贯彻落实《湖南省非税收入管理条例》 (以下简称《条例》),全面推进非税收入管理工作,在前几年取得突破性进展基础上,又取得了新成效。“十一五”时期,全省非税收入年均增长 22%。其中,2010年完成非税收入 989亿元,比上年增长 29%;特别是 2009年,经济发展受到国际金融危机巨大冲击的情况下,全省仅纳入一般预算管理的非税收入同口径比较增长 17.1%,成为财政增收的新亮点,为弥补执收单位经费不足和地方财政收支缺口起到了十分重要的补充作用。

1、坚持依法依规征收,建立了应收尽收的保障机制

全省各级财政部门及其非税收入管理机构,始终坚持依法依规征收,不断创新征管方式,大力挖掘增收潜力,进一步完善征管措施,建立了应收尽收的保障机制。

(1)不断创新征管方式。近年为了方便单位和群众办理行政审批和相关服务事项,提高非税收入征管效率,全省各级大力推行了 “单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的征管模式,并逐步扩大财政开票、集中收费范围,创新了非税收入征管方式。益阳市、龙山县等地积极探索非税收入征管工作与政务中心工作 “联姻”的新途径,有效堵塞了收费不开票、收人情费等征管漏洞。省非税局主动加强与省国土厅等部门的衔接,加大对省直国有土地收入、防洪保安资金等非税收入的直接征收力度,2010年省本级直接征收的非税收入已超过 8亿元,为省级部分项目支出提供了资金来源。永州、常德、娄底、湘潭、邵阳、张家界等市采取有效措施,对防洪保安资金实施直接征收,取得了显著成效,近几年全省防洪保安资金均增长 20%以上。

(2)大力挖掘增收潜力。全面落实中央、省委和省政府取消部分行政事业性收费项目精神的同时,全省各级财政部门及其非税收入管理机构,把国有资源资产有偿使用收入作为增收挖潜的重点,不断强化措施,努力实现应收尽收。广泛调研的基础上,我厅研究拟定了国有资源有偿使用收入管理办法,可望今年上半年以省政府令出台;同时会同省广电局、省卫生厅对媒体广告收入和公立医院收入征管情况进行实地调研,争取尽快报省政府决策;衡阳、株洲、张家界、永州等市积极探索国土收入、两权价款、资产处置收入等国有资源资产有偿使用收入的征收管理办法,取得了明显成效。2009、2010年,全省国有资源资产有偿使用收入完成 57亿元和 74亿元,分别比上年增长 38%和 29%。衡阳市引入市场竞争机制,加强土地出让管理,实行网上招拍挂,实施宗地核算,提高土地宗地出让收益,确保国土收入持续快速增长;2010年该市本级土地资源实现净收入 10亿元,比上年度增长 4.8亿元。

(3)进一步规范征收行为。随着我省经济发展水平和财政保障能力的逐步提高以及规范非税收入管理工作的不断推进,非税收入执收工作乱作为现象明显减少,但越权缓减免、应收不收、应罚不罚等现象有所抬头。针对这一情况,我厅积极向省政府领导汇报并建议出台了两个重要指导性文件。2009年 7月,我厅报请省政府研究下发了《关于规范省本级非税收入缓减免审批程序的通知》 (湘政办发 [2009]48号),明确规定了非税收入缓减免的审批程序和权限。长沙、湘潭、常德、怀化、张家界、湘西等市州也以政府名义出台了非税收入缓减免的具体管理办法,有效遏制了随意缓减免的现象。2010年 5月,我厅报请省政府制定下发了《非税收入执收工作责任制规定》 (湘政办发 [2010]20号,以下简称《规定》),省政府还专门召开全省贯彻实施《规定》电视电话会议,对落实《规定》做出全面部署和安排。按照《规定》要求,我厅及时研究制定《省直单位非税收入执收工作考核办法》(湘财非税 [2010]11号)。同时,省直各单位也从健全管理制度入手,及时向社会公示本单位执收的非税收入项目、标准、程序等,切实履行非税收入执收职责,成效明显。从 2010年度考核情况看,省司法厅、民政厅、林业厅、水利厅、高级人民法院、人防办等 34家单位荣获非税收入执收工作先进单位称号。大部分市县已陆续制定了非税收入执收工作考核办法。总之,全省各级均已建立非税收入应收尽收的保障机制,有效防治了非税收入执收工作中的乱作为和不作为。

2、完善征管系统功能,加快了非税收入信息化建设

各级财政部门及其非税收入管理机构继续加大对非税收入征管系统建设的投入,不断完善和优化系统功能,大力推进新版系统应用,认真做好系统维护,加快了非税收入管理信息化建设。

(1)不断完善系统功能。我厅在原开发的征管系统和全面清理基础数据库的基础上,又开发了全省非税收入数据共享系统,增设了全省收费项目共享文件库,实现了从源头上严格控制收费项目和收费标准;在广泛征求省直各单位、各市州县财政部门及其非税收入管理机构意见的基础上,进一步规范并设计了预算编报、上下级分成等业务处理流程,基本形成了全省口径统一、格式规范、内容完整的非税收入报告体系,增强了非税收入收缴执行分析的及时性、准确性和完整性;积极拓展系统功能,会同省公安厅、省交通厅、省教育厅、省人力资源与社会保障厅等部门大力推行交警异地处罚、长沙城市通行费等项目开通 POS刷卡,推广批量代扣收费,试行网上银行收缴方式等,做到了高效便民,取得了很好的社会反响。

(2)大力推广新版系统。为整体推进全省非税收入管理工作的信息化建设,我厅加大了对市县征管系统应用情况的考核力度,采取以奖代补的办法,促进征管系统的推广应用并取得实效。截止 2009年底,各市州县已全部完成新版非税收入征管系统的实施上线工作,基本实现了全省非税收入征管系统的统一,为顺利实施 “省直管县”财政体制改革奠定了良好的基础。

(3)认真做好系统维护。各级财政部门及其非税收入管理机构与各执收单位、维护公司、代理银行、银联公司、电信公司加强沟通联系,建立并完善了系统故障处理机制。通过增强主动服务意识,努力改进服务态度,不断提高服务效率和水平,积极拓展服务方式,采取上门服务、电话咨询、集中培训、网络通讯等措施提供技术支持,确保了征管系统的稳定运行。

3、落实以票管收措施,加强了财政票据精细化管理

按照精细化管理的要求,全省各级财政部门及其非税收入管理机构不断强化票据管理,较好地发挥了以票管收的作用。

(1)全面开展票据年检。近几年来,在各执收单位的积极配合下,各级财政部门及其非税收入管理机构认真组织开展票据年检,实际参检率和合格率逐年提高。2009年、2010年,省直执收单位参检率达到 100%,合格率达到 99%。我厅和部分市县还及时将年检情况在主要媒体上进行公告,充分发挥了票据年检把关守口、以票管收的重要作用。各执收单位针对票据年检发现的问题,认真分析原因,及时加以整改,有效促进了执收行为的进一步规范。

(2)规范票据使用管理。2009年,我厅联合省地税局先后赴长沙、常德、张家界等市就财政票据与地税发票交叉重叠等问题进行调研,形成了沟通协调机制,达成了规范管理的共识,力求堵塞征管漏洞。2010年,我厅在调查研究的基础上,研究印发了《湖南省财政厅关于增设村级集体经济组织票据的通知》(湘财非税 [2010]17号),为进一步夯实农村财会基础工作,规范财政票据管理,加强农村集体经济组织财务收支管理与监督提供了政策保障。同时,为规范在湘中央单位财政票据管理,我厅与财政部驻湘专员办联合发文,明确规定从 2011年 1月 1日起,在湘中央单位严格按财务隶属关系使用财政部统一印制的票据,从而理顺了管理职责。

(3)努力构建打防长效机制。根据国务院、省政府的有关规定和部署安排,全省各级财政部门及其非税收入管理机构高度重视打击非税收入票据违法犯罪专项行动,安排专人负责,具体组织,狠抓落实。2010年,我厅组织开展了全省非税收入票据使用及管理情况检查,有力推进了非税收入管理工作。省非税局、邵阳市、永州市、娄底市、邵东县、安化县等非税收入管理机构还被省政府评为全省打击非税收入票据违法犯罪专项行动先进单位。

4、创新稽查工作方式,发挥了以查促管的重要作用

我们始终坚持 “稽查 +调研”的工作格局,在稽查工作中注重弄清情况,分析原因,加强整改,慎重处罚,有效发挥了以查促管的重要作用。

(1)开展重点稽查。近两年,各级非税收入管理机构结合工作实际,对近年屡查屡犯的执收单位、规范管理的盲点死角以及存在乱作为不作为的非税收入项目和执收单位开展重点稽查,并督促加以整改,征管环境明显改善。

(2)试行委托稽查。为进一步提高市州县稽查工作人员素质和水平,落实省人大对《条例》执法检查的审议意见,2009年,我厅首次委托市县财政部门及其非税收入管理机构对地税、工商、质监、药监系统所属市县两级管理机关的非税收入执收情况开展了稽查,在进一步强化对省直垂管执收单位监管的同时,一定程度上实行了以查代训,提高了全省非税收入稽查人员的业务素质和工作能力。省工商局、省质监局、省药监局针对检查中发现的问题认真进行整改,进一步规范了执收行为。

(3)解决征管难点。2009年,我厅对全省 14个市州部分非税收入项目分成划解情况进行了稽查,并在深入分析的基础上,提出了政策性意见与建议,对于进一步规范我省非税收入分成起到了积极的推动作用。2010年,省非税局通过稽查撰写的《切实履行 <规定 >赋予的职责有效防治非税收入执收工作中的乱作为和不作为》的报告,呈报省政府后得到了徐守盛省长的重要批示,对于进一步规范我省经营服务性收费审批管理、行政事业单位票据使用和管理起到了极大的推动作用。同时,全省各级非税收入管理机构、省直有关单位在征管工作中广泛开展调查研究,并积极促成成果转化。有的调研报告提出的相关政策建议已经成为各级领导决策的重要参考依据,有的已形成操作性文件开始付诸实施,有效促进了非税收入征收管理工作的开展。

(4)认真做好信访工作。按照政务公开要求,各级非税收入管理机构都公开了信访电话、电子邮箱等联系方式。省非税局、长沙市、常德市、湘潭市等地也在各自的专业网站上开设了投诉咨询栏目,以方便群众联系。各市州县在认真处理本级非税收入信访事项的同时,还对上级批转的信访事项作出及时的处理,基本做到了事事有回音、件件有答复。

二、正确认识当前非税收入管理面临的主要困难与问题

规范非税收入管理作为公共财政体系建设的基础性工作和先决条件,势必要走在其他各项财政改革的前面,难免会出现各种问题和矛盾。从目前我省的情况来看,尽管规范管理的成效明显,但随着非税收入管理工作的深入推进,矛盾日益凸显,阻力也在加大,每推进一步都十分艰难。

1、思想认识有待进一步提高

《条例》颁布实施以来,我们通过广泛宣传非税收入管理新理念、新制度和新机制,及时总结非税收入管理新模式、新成效和新经验,基本确立了“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”的非税收入管理理念,从而进一步明确了非税收入的财政属性,得到了社会各界的基本认可。随着非税收入被赶进财政 “笼子”,并逐步纳入预算 “盘子”的步伐加快,又产生了一些新的认识误区。如“收费侵蚀了税基,应该以税代费”、“非税收入难以形成政府可用财力,非税收入纳入预算管理影响财政收入质量”、“非税收入应确保专款专用,不应实行统筹安排”等等。有的认为我省非税收入管理已基本规范,工作再往前推进阻力大,难度也大,守住摊子就不错了,存在畏难情绪。有的甚至认为非税收入已经全部纳入财政预算管理,收多收少与自身利益关系不大,少收少得罪人。这些认识上的误区如不消除,势必会加大非税收入规范管理工作的难度。

2、征管制度有待进一步完善

几年来,全省各级各部门各单位围绕《条例》等相关法规,制定了一系列非税收入管理制度、工作流程和办事指南,为我省非税收入管理迈入规范化轨道提供了基本的制度保障,但仍不够完善。如《条例》虽有纲领性规定,但缺乏相关征管制度和实施办法,亟待建立健全。目前部分利用政府行政权力或国有资源资产所有权等征收或收取的收费收入,有的被定性为经营服务性收费,规避了财政监管;有的缺乏相关制度规范,造成财政体外循环,如各类媒体广告、城市户外广告、停车泊位等经营权转让收入等。部分罚没物资的处置存在政策障碍,极易造成国有资产的较大浪费和不良的社会影响。如执法单位查扣的涉嫌盗抢车辆,由于按现行规定无法办理注册登记只能变为废品处理,或者被少数执法人员私自使用。这些都在一定程度上延缓了非税收入规范管理工作的进度。

3、征管措施有待进一步加强

《条例》颁布实施七年来,总的执行情况是好的,但具体征管上也还存在一些漏洞。极少数执收单位未严格按照《条例》规定及时足额缴纳非税收入,体外循环现象依然存在。少数单位使用税务票据、自制票据违规征收或收取非税收入。一些地方或者部门,以招商引资为由,通过专题会议、现场办公、领导批条等方式违规缓减免非税收入,不仅造成了财政短收,甚至成为部分腐败分子谋取不正当利益的手段。有的县级财政部门为了地方局部利益随意调整非税收入管理方式,造成非税收入统计口径不尽一致,影响了全省财政信息的真实性。个别市县的非税收入还没有完全实行归口管理,工作上难以做到上下有效衔接,影响了管理效率。另外,我省 1993年出台的《湖南省行政事业性收费管理条例》与 2003年出台的《行政许可法》、2004年出台的《条例》的相关规定不一致,导致征管中 “依法打架”、“有法难依”。这些征管上的漏洞,大大削减了非税收入规范管理工作的力度。

因此,正确认识当前非税收入管理面临的主要困难与问题,对于推进全省非税收入管理工作至关重要。某种意义上来讲,这些困难与问题的存在是客观的,也是必然的。在解决了 “要不要管理”的认识之后,“如何管理”自然也就成了我们面临的主要问题。尤其是目前中央还暂未出台非税收入管理的专门法律、法规,各地都是自行探索,管理范围、方式等各不相同,规范非税收入管理的初级阶段出现这样那样的认识误区更是在所难免。同时,我们也要认识到,这些困难和问题都是暂时的,是发展中的困难,前进中的问题。特别是作为从事非税收入管理工作的同志,更应该保持清醒头脑,认真分析研究,采取有效措施切实加以解决。

三、全面推进我省规范非税收入管理工作

今明两年是实施“十二五”规划打基础、搭框架的重要时期。全省各级财政部门及其非税收入管理机构要认真贯彻省委经济工作会议和全省财政工作会议精神,全面贯彻落实《条例》规定,大胆解放思想,勇于开拓创新,坚持依法征收,全面规范管理,努力推进我省非税收入管理的制度化、科学化、信息化、精细化、规范化、效能化。

1、完善征管办法,推进非税收入征收管理制度化

今年,《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》即将颁布实施,《湖南省国有资产有偿使用收入征收管理办法》也将适时以省政府文件出台,各地要尽快着手并根据这两个办法的相关规定,结合本地的实际情况会同相关部门分类制定具体的征收管理细则。同时,要进一步研究和探索规范媒体广告收入和公立医院收入管理的有效途径,争取有所突破。“省直管县”财政体制改革自去年实施以来,按照非税收入分成收入尽量向基层倾斜的原则,省财政厅陆续下发了相关文件,对原有的非税收入分成办法进行了调整和完善,各市州县要严格按照文件要求执行,该上缴的要及时上缴,确保政策执行到位。根据财政部有关规定,省财政厅将会同相关部门尽快研究出台新的水利建设基金征收管理办法,各地要认真做好水利建设基金延期征收的准备工作,在新办法出台之前按原规定继续组织征收,确保应收尽收。

2、完善征管措施,推进非税收入征收管理科学化

近些年,我省在非税收入管理制度建设方面是有成效的。但从落实的情况来看,也存在不尽如人意的地方。《湖南省人民政府办公厅关于规范省本级非税收入缓减免审批程序的通知》(湘政办发[2009]48号)明确规定:省人民政府及其财政部门是省本级非税收入缓减免审批机关;省非税局是办理非税收入缓减免工作的管理机构,负责省本级非税收入缓减免的具体审核、报批等管理工作。《通知》下发两年了,但从掌握的情况看,仍然有部分执收单位并没有严格按照规定程序进行报批,有的执收单位也还存在初审把关不严等问题,这些都要引起我们高度重视。今后要按照《通知》要求实行归口管理,严格缓减免审批,今年我厅将着重加强对矿产资源补偿费、森林植被费等项目的减免审批管理,提高非税收入征管政策的执行力,最大限度减少非税收入流失。对事业单位和社会团体有偿服务收费,要严格按照《湖南省物价局湖南省财政厅关于在全省开展经营服务性收费治理规范工作的通知》(湘价服 [2010]107)规定办理,由物价部门会同财政部门共同审批,切实加以规范。同时,各地要进一步完善非税收入年度预算编制,积极推行分单位逐项目核定非税收入执收成本,并将其作为执收单位部门预算的组成部分;要逐步扩大 “财政开票、直接征收”的范围,进一步加大对非税收入的直接征收力度;各地要努力实现非税收入的归口管理,部分国土收入、罚没收入等还没实行归口管理的市州县要积极汇报,主动争取,理顺管理职能,确保全省上下管理的统一性。各地要积极参与土地“招拍挂”的相关工作,对国有土地处置业务实行全过程、全方位、全口径监管,确保国有土地处置收益应收尽收。

3、完善结算体系,推进非税收入征收管理信息化

当前,全省财政系统正在大力推进 “金财工程”大平台建设。各地要充分利用这一现代科技,有效发挥网络优势,提高非税收入征管效率。省非税局将根据非税收入征管政策的调整,及时修改完善非税收入基础数据库,进一步加强市州县基础数据的清理整顿,同时要加大与各执收单位收费系统的对接,使之起到控制项目、限制标准、规范行为的作用。各地要积极推广电子银行业务,进一步完善网上银行及手机支付收缴方式,以满足非税收入收缴工作的需要。要进一步完善非税收入统计报告体系,各市州县要及时提供非税收入管理信息。各级财政部门要按照“金财工程”的要求,尽快将征管系统并入财政业务系统大平台,与其他财政业务子系统互联互通,提供更及时、更准确的查询和决策服务信息。

4、强化以票管收,推进非税收入征收管理精细化

各地要全面启用新版湖南省非税收入票据和其他财政票据,推广使用村级集体经济组织收款收据和往来结算票据,切实加强财政票据使用的监督管理。要进一步健全财政票据体系,逐步减少专用收据种类,扩大一般缴款书使用范围。要结合本地实际研究制定《非税收入票据仓储保管办法》,进一步提高票据仓储保管的精细化水平。将票据核销与收入收缴有机结合,做到票款同步,实行以票管收。要加强与税务机关的沟通协调,在调查研究和友好协商的基础上,有效解决财政票据与税务票据之间的交叉使用等问题。要继续开展打击非税收入票据违法犯罪专项行动。今年国务院、省政府已将票据(包括非税收入等财政票据)打假工作列入综合治理考核项目,各级要高度重视,切实抓紧抓好。各地应将打击印制、买卖、使用伪造医药费收据等违法行为列为 2011年打击非税收入票据违法犯罪行为工作重点,我厅也将进一步提高财政票据防伪功能,构建打防工作长效机制。

5、强化监督检查,推进非税收入征收管理规范化

今年,我厅将加强对非税收入分成划解情况和资金管理方式的监督管理,以确保财政收入信息的准确性和各级分成收入到位的及时性。各级要将落实《非税收入执收工作责任制规定》情况作为稽查工作的重点,特别要对非税收入执收工作的乱作为和不作为开展重点稽查和督促整改工作。为充分发挥以查促管的作用,各级非税收入管理机构要加强稽查力量,将稽查工作贯穿到征收管理的全过程,实行事前、事中、事后的全方位监督。通过稽查发现并解决非税收入征管过程中的问题,为规范非税收入管理创造良好的环境。各地要采取有效方式,保障信访通道畅通,保护举报人合法权益,充分发挥信访对规范非税收入管理工作的促进作用。这里要特别强调的是,实施省直管县财政体制改革后,各市州非税收入管理局要继续加强对县市区非税收入管理工作的监管,各县市区非税收入管理局也要自觉接受市州的指导。

6、强化队伍建设,推进非税收入征收管理效能化

良好的队伍素质是做好各项工作的有力保证。非税收入管理工作是一项新的开拓性强的工作,更需要一支强又壮的队伍。各地要加大对非税收入管理干部的学习与培训力度,采取请进来和走出去等形式,虚心学习省内外好的管理经验,开阔视野,拓展思路。省非税局将充分利用省非税收入研究会和省非税收入研究基地两大平台,发挥湖南非税收入网的沟通桥梁作用,开展非税收入管理调查研究和业务知识学习培训,不断提高干部队伍业务素质。这里需要指出的是,湖南非税收入网办得好,全省非税收入相关的政策文件、工作经验、公示公告等都及时在网上转载,省非税局、省非税收入研究会为此做了大量的工作,也得到了省政府主要领导的肯定,各级各执收单位特别是从事非税收入管理工作的同志,要做到经常上网了解管理动态,咨询探讨相关业务,增强自身工作能力,研究部署各项工作。同时,各地要切实加强党风廉政教育,确保干部政治安全和非税收入资金安全。各级非税收入管理机构应牢固树立服务大局的意识,积极主动地为相关部门、基层单位和人民群众服务,引导干部职工发扬爱岗敬业、求真务实的工作作风,以良好的精神状态投入到财政工作中去,为财政改革与发展提供强有力的保障。

【注 释】

①根据 2011年 3月 28日作者在湖南省非税收入管理工作会议上的讲话整理,略有删改。

The Effects,D ifficulties and Strategies for the Regulation of Non-tax RevenueManagement in Hunan Prov ince

YI J i-yuan1,2
(1.Hunan Provincial N on-tax Revenue Collection and Adm inistration,Changsha Hunan 410015;2.Hunan Provincial N on-tax Revenue Research Facility,Changsha Hunan 410205)

Great progress has been made in the safeguard mechanis m construction,informatization construction,refined management of financial receipt,and creative methods in auditing in the management of non-tax revenue collection.Butwith the deepening ofwork,many problems still exist such as lack of ideas,imperfect collection and administration system and measures.So people should free the mind,keep innovative,stick to collection according to the law,and regulate management in order to push the institutionalization,scientification,infor matization,elaboration,normalization and perfor mance optimization of non-tax revenue management.

non-tax;collection management;Hunan province

F812

A

2095-1361(2011)03-0009-05

2011-04-08

易继元(1956- ),男,湖南常德人,湖南省非税收入征收管理局局长,湖南省非税收入研究基地负责人,高级会计师,经济学硕士

(编辑:程甸;校对:朱恒)