略论我国生态文明建设中的环境法律支持

程章威 ，林夷

（1.福州大学人文社会科学学院，福建福州 350108；2.福建江夏学院基础教学部，福建福州 350108）

略论我国生态文明建设中的环境法律支持

程章威1，林夷2

（1.福州大学人文社会科学学院，福建福州 350108；2.福建江夏学院基础教学部，福建福州 350108）

生态文明建设作为我国当前建设和谐社会的一个重要环节，其开展需要环境法律的强力支持。当前我国环境法律对生态文明建设起着一定的支持作用，但也存在着立法理念错位与落后、环境法律体系尚不完备、实践中执法效果不佳等弊端。因此，必须以生态文明建设的价值取向指导环境立法理念的更新，建立符合我国生态文明现状的环境法律体系，提高实际执行能力，实现生态文明建设。

生态文明建设；环境法律支持；弊端；完善

生态文明被誉为人类社会继原始文明、农业文明、工业文明后的新型文明形态，它强调人类在改造客观物质世界的同时，应更加合理地看待人与自然及人与人之间的关系。生态文明建设就是在生态文明理念的指导下，改善和优化人与自然、人与人的关系，建立良好生态运行机制这一实践活动的过程。

法律制度作为社会的行为法则，一方面，赋予了全体社会成员应有的权利，另一方面也对其行为起到约束和限制的作用。我们在进行生态文明建设的过程中也需要法律制度的支持与保障，只有建立健全的环境保护法律、法规，才能保证我国生态文明建设的顺利进行。

一、我国环境法律在生态文明建设中的地位与作用

严密的环境法律能够为生态文明建设营造良好的制度环境，健全的环境法律有助于形成正确的生态意识；同时，环境法律也能够为生态文明建设实践提供必要的司法保障。具体而言，环境法律对生态文明建设的支持作用包括：

1.在制度的保障方面

我国宪法明确规定环境保护作为国家的一项基本政策，并在宪法中确定了环境法律的重要地位。在宪法精神指导下制定的环境法律，对破坏生态环境、阻碍我国生态文明建设之行为的范围与性质做出了明确规定，确保生态文明建设有法可依，为其顺利开展提供了必要的制度保障。

2.在政府职能的规范方面

政府作为生态文明建设的主导者，其环保职能的实现的恰当与否直接关系到我国生态文明建设能否有效、顺利地开展。通过法律手段能够强化政府职能、规范政府行政行为，有利于指导政府制定科学的环境保护规划与政策，监督政府公正严肃地开展环境执法。

3.在经济手段的调整方面

当前我国社会主义经济处于高速增长阶段，经济政策往往以发展为首要目标，对生态环境造成了难以逆转的损害。通过相关法律制定实现经济手段的法制化，实施诸如排污收费制度、生态效益补偿机制等手段，有利于健全宏观调控机制，引导我国经济与社会的可持续发展。

4.在所有权的确认方面

我国实行社会主义制度，从根本上决定了包括生态环境与自然资源在内的全部“财产”以全民所有的形式存在。以法律的形式确定生态环境与自然资源所有权的全民共有，为确保生态环境利益遭受损害时，公民作为所有权主体对其主张赔偿的权利提供了必要的法律依据。

二、我国环境法律仍存在不利于生态文明建设的弊端

近年来，我国在环境法律方面获得了可喜的发展、取得了长足的进步，对生态文明建设起到了一定的支持作用。但我们也必须充分地认识到其仍存在不足之处，表现为：

1.立法理念的错位与落后

我国《环境保护法》订立于1989年，总则中的第1条将立法目的确定为：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化的发展，制定本法。”然而，其出台至今已有二十多年，并未进行重大修改，当时的立法目的和理念与我国当前生态文明建设的内在要求已相差甚远。这种差距表现在：第一，《环境保护法》以“改善生活环境”、“保障人体健康”为目的而进行“防止污染和其他公害”，在一定程度忽视了自然环境在人类生存发展中的内在价值与权利；第二，《环境保护法》将“促进社会主义现代化发展”的发展优先原则作为立法目的之一，在当时表现为片面地以物质的增长作为发展的全部内容，往往造成生态自然的严重破坏。“先污染、后治理”发展模式下制定的环境法违背了当前实行的可持续发展原则，远远偏离了我国生态文明建设的价值取向，其呈现出的历史局限性有目共睹。

2.环境法律体系尚不完备

首先，从地位上看，我国宪法首先确定了《环境保护法》在环境保护法律规范中的基础性地位。作为我国环保领域的基本法律，《环境保护法》理应统领并指导相关环境法律的发展与完善，在法律效率上应优先于一般环境法律法规。然而在实践中，《环境保护法》与各单行法在实际执行过程中常出现并行管理的现象屡见不鲜，形成执法盲区或重复执法的混乱局面，致使各环保部门之间产生权利冲突，严重损害法律的严肃性与权威性。

其次，从体系上看，我国部分环境法律法规实际内容稍显笼统，缺乏实践性与可操作性，对相关主体的权利、义务、地位的规范针对性不够明确，在实践过程中往往造成执行漏洞。以大气污染防治法为例，我国《大气污染防治法》中，法律条文共计66条、1万余字，在内容上以燃煤、机动车船排放和废气、尘、恶臭的防治为主；而美国大气污染防治的相关法律多达200多条、10万多字，从污染源头、污染途径到责任落实、损害后果承担方面做出了较为全面的规定。二者相较而言，我国相关环境法律法规显得过于宽泛，欠缺具体性。

最后，我国环境法律体系的不完备，表现为其他部门法律对《环境保护法》的支持力度不足。《刑法》与《民法通则》虽对破坏环境资源犯罪及民事主体享有的环境权利、义务及相应民事责任等问题做出了规定，即便如此，在司法实践过程中，仍然出现措施不够到位、部分环境权益受损时无法得到法律救济等问题。究其原因，一方面在于环境法律自身体系的不完善，另一方面也反映出几大部门法律在环境保护方面的规范有所欠缺，未能对环保事业起到理想的支持作用。

3.实践中执法效果不佳

当前，我国在环境执法上呈现执法力度不足、执法效果差强人意的局面。探析原因，可以归结于以下几点：

（1）执法重心的偏离，是我国环境法律实践中执行效果不佳的首要原因。我国现行环境法律多以“末端控制”为执法重心，即只有当环境损害行为造成的损害后果、达到法律法规所规定的规模后才进行制裁。而破坏行为对自然环境所造成的损害往往是不可逆转、难以修复的。

（2）执法手段的单一，在一定程度上致使我国环境法律实践执行效果的不佳，主要表现为过分地强调政府在环保工作中的行政强制管理行为。在国际上，许多国家在以行政处罚为主要手段的基础上，配合以政策引导、技术支持、经济手段等多种方式辅助，起到了良好的效果，我们应结合我国实际国情加以学习和借鉴。

（3）管理与监督体制的不健全，影响我国环境法律实践中执行的公正性。部分地区环保部门尚未完全独立，受制于上级领导部门，这就无法保证中央部署的环境保护工作的有效开展。同时，由于环境监督制度的不完备，监督机制难以真正开展实施，政府环境职能实现过程中存在较大的弹性与自由，严重影响到环境法律的执行效果。

三、完善环境法律制度建设，促进生态文明建设发展

认识到环境法律在生态文明建设中的不足之处，就要求我们应该积极主动地完善环境法律制度建设，以更好地支持生态文明建设的发展，具体建议如下：

1.以生态文明建设的价值取向指导环境立法理念的更新

（1）以尊重生态自然作为环境法律立法理念的核心。我们必须从根本上承认自然的主体性并确定自然界中全部生物所享有的生存与发展的权利。以尊重生态自然作为环境法律立法理念，需要我们在订立环境法律时将自然的权利纳入立法范围，以法律的形式加以确定，从而维护自然的利益。

（2）以实现可持续发展、统筹社会公平公正、树立公民的生态道德观为环境法律立法的出发点。我们应当摒弃以往先发展、后治理的发展模式下的立法思想，将立法重心由现行的“经济优先”向“预防优先”倾斜，[1]树立可持续发展模式下的立法理念；在环境立法上以公平公正原则为指导，保证全体社会成员共享良好的生态环境。同时，我们在立法时还应以德治完善法治，以法治促进德治，形成正确的生态伦理观念以支持生态文明建设的开展。

（3）以服务生态文明建设作为环境立法的最终目标。环境法律服务生态文明建设，首先就必须以宪法确定生态文明建设的重要地位。宪法作为国家的根本大法，具有其他任何法律无法比拟的最高权威性。将生态文明写入宪法，并将其提高到与物质文明、政治文明与精神文明并列的高度，同时在宪法中将公民基本权利部分增加“环境权”的内容。[2]

2.建立符合我国生态文明现状的环境法律体系

当前，我国环境法律体系中，《环境保护法》与各项单行法并行、权责混乱、施行过程易产生权限冲突的现象较为普遍。《环境保护法》作为综合性基本法的规定过于粗疏，以至于人大常委会不得不频繁立法、修法；各职能部门也竞相以“条例”或“办法”之名发布有关环保的文件。一时间，环境立法恶性膨胀，连专门研究者都为之惊诧，也造成中国环境立法虚假的繁荣。[3]

笔者认为，可以通过将包括《环境保护法》和其他相关法律共同管理的方式，以法典的形式出台生态环境保护方面的部门法律，以此解决我国生态法律系统紊乱的问题。我们应当明确环境法典的法理依据、确认立法目的，将现有杂乱的成文法分门别类地进行整合、修改与补充，形成统一、完善的环境法典，以实现我国环境法律体系的科学化与系统化。

3.提高实际执行能力，实现生态文明建设

通过加强执法者的环境法制观念、落实生态责任机制、配合公力救济等途径，切实提高环境司法与执法成效，提高环境法律实际执行能力，保障生态文明建设的有序开展。

（1）执法者应树立科学的生态观。要求执法者充分认识我国生态环境所面临的严峻形势，认识当前生态环境的破坏、自然资源的流失、生态系统失衡对国家和社会所造成危害后果的严重性。同时，执法者还应增强对环境执法的使命感、责任感与紧迫感，树立科学的生态价值观从事环境执法工作，服务生态文明建设。

执法者还应树立严格的法治观。一方面，执法者必须严于律己，严格规范自己的执法行为，在执法过程中避免滥用公权、徇私舞弊的现象产生；另一方面，执法者还必须熟悉相关环境法律，依法行政、秉公执法，对破坏生态环境资源、违反环境法律的行为严惩不贷，以提高环境执法效率，加强环境法律威信。

（2）落实责任机制。要求执法者明确自身职责范围，在执法过程中严格按照法律规定的政府职责与权限进行执法，增强执法意识，认真开展责任范围内的执法工作，还要求执法者加强服务意识，以此建立全新的环境执法行政理念，实现政府环保职能，落实执法者责任机制。此外，还必须强化监管力度，要求加强对环境执法者执法过程中的监督和管理力度。当前，我国以全国人大环境资源委员会、环境监理机构、人民检察院等公立监管部门为主，辅以社会舆论、公众监督等的监督形式虽较易实现内容上的多样化，但监管力度普遍不足。法律监督的真正价值不是在于形式，而是在于力度。[4]

（3）多方参与配合公力救济。一方面，通过法律赋予政府部门以外的环保组织和公民参与执法的权利。除在环境法律中做出相关规定外，还应通过民法、行政法等确认公民的基本环境权并具体化、制度化，引导公民在环境利益遭受损害时通过法律手段提出诉讼等。另一方面，还必须加强公民法制宣传教育，强化公民法治意识，帮助公民树立科学的生态法制观念，鼓励民众切实参与到自然环境的保护之中、参与到环境法制的建设之中，为环境法律的顺利施行奠定坚实的基础。

综上而言，我国的生态文明建设仍处于起步阶段，任重道远，需要我们以优良的环境法律制度作为其顺利开展的重要保障。我们必须明确生态文明建设深层次的理念与价值取向，指导环境法律制度的建立健全。唯此，我国生态文明建设才能顺利、有序地开展，早日实现我国社会主义生态化建设。

[1] 幸红.可持续发展与我国的生态环境法制建设分析[J].湖南省政法管理干部学院学报,2002(3):43.

[2] 刘爱军.以生态文明理念为指导完善我国的环境立法[J].法治与社会,2007(6):2.

[3] 屈振辉.中国环境法的法典化问题研究[J].嘉应学院学报(哲学社会科学),2004(1):120.

[4] 周柯.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000(6):106.

D922.6

A

1674-8557（2011）01-0063-04

2010-10-27

程章威（1985-），男，福建闽侯人，福州大学人文社会科学学院；林夷（1978-），男，福建福州人，福建江夏学院基础教学部讲师。

张 韩）