湖南“省直管县”财政体制改革的现状、问题与对策分析

文炳勋

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

湖南“省直管县”财政体制改革的现状、问题与对策分析

文炳勋

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

省直管县财政体制的实质是省以下地方各级政府的财政分配关系,其主要理论渊源是政府层级与行政组织扁平化理论、财政分权与利益博弈理论以及城乡统筹协调发展理论。推进省直管县财政管理体制改革是理顺省以下财政分配关系,规范地方政府管理行为,积累行政管理体制改革经验的重要步骤,其目标是通过建立扁平化的财政管理体制以促进扁平化的行政管理体制的建立。湖南省直管县财政体制改革过程中面临各种矛盾激发、改革交易费用增加、市场分割和地区封锁影响跨区域公共产品供给以及部门协调难度大等问题,需要在规范收支管理、明确公共服务边界、保证县级财力等方面建立科学合理的机制以提高直管县财政体制改革的运行效率。

省直管县;财政体制;财政改革

湖南根据中共中央、国务院以及温家宝总理 2010年政府工作报告关于“省直管县”财政体制改革的相关精神,积极启动、推进省直管县财政管理体制改革。自2004年湖南省政府成立专门工作小组部署体制改革工作,到 2010年 1月省委、省政府正式批准改革方案,整个过程历时六年。湖南“省直管县”财政体制改革经过一年运行取得了较大进展,但也存在一些问题。笔者拟在归纳湖南省直管县财政体制主要工作、特点与成效基础上,剖析目前存在的主要问题及原因,提出深化湖南省直管县财政体制改革的对策建议。

一、湖南实施省直管县财政体制的主要工作、特点与成效

1、湖南实施省直管县财政体制以来的主要工作

(1)出台财政体制改革的指导性文件,强化财税改革政策宣传。2010年 1月,中共湖南省委、省政府发布了《关于完善财政推行“省直管县”改革的通知》,明确规定从 2010年 1月起调整省以下财政体制,推行财政“省直管县”改革。改革的原则是分税分享,统一规范;存量不动,增量调整;利益共享,风险共担;精简高效,注重基层。改革的内容主要包括两个方面:一是收入划分。将增值税地方部分、营业税纳入分享范围,由省与市州或省与县市按比例分别分享;将企业所得税地方部分和个人所得税地方部分由省与市州分享调整为省与市州或省与县市按比例分别分享;调整资源税分享比例;原实行分享的土地增值税和城镇土地使用税下放市州、县市;其他财政收入省与市州、县市划分范围不变。二是支出划分。根据省与市州、县市事权划分,按照公共财政的要求,合理确定省与市州、县市的支出划分。

(2)推进制度建设,妥善处理特殊问题,顺利推动新旧体制转轨。改革启动后出台了收入管理、基数核定、国库管理、非税收入分成管理、财政监督管理等具体实施办法,专项资金管理、促进县域经济发展的激励机制等制度也进入了征求意见和审议签发程序。改革全面铺开后,各市县反响较大,提出了一些很好的意见与建议,省财政厅等部门在不突破省委文件的框架下,协调解决了桃花江核电站、娄底市市级企业的利益分享矛盾和农场管理区的财政管理体制。对一些特殊问题通过采取不同措施和途径寻找解决办法,在体制统一的前提下兼顾各方利益,最大限度获得了各方面的认同。一年来,基本上完成了改革方案中规定的各项工作任务,改革措施的出台与推进基本上按政策——制度——措施三步走,规范有序,新体制、新机制运行秩序良好,改革的效果正日益显现。

2、湖南实施省直管县财政体制改革的主要特点

(1)目标清晰准确,定位较高。湖南这次财政体制调整与改革,启动迅速,但之前做了较多、较扎实的准备工作,借鉴了外省一些成功的经验做法,设计了较完备的整体改革方案,并且设计的方案对这次改革的目标定位相当明确,就是要规范政府间分配关系,促进县域经济发展、推进基本公共服务均等化、统筹城乡区域协调发展。这种定位符合省级财政以及省以下政府间财政关系的规范化、制度化的要求,符合省及省以下政府的职能作用的要求,也符合我省经济社会发展新阶段以及两型社会建设新形势的要求。虽然此前有浙江、安徽、湖北、河北等省先后进行了试点改革,但因各省情况不同,不能照搬他省模式。浙江的“省直管县”改革搞得较早、效果也好,浙江经济一直是强县弱市,一些市级的经济规模、财政收入不如县、甚至镇,浙江的省直管县可以说顺理成章,阻力很小。而湖南是个传统农业大省,新型工业化才开始起步,经济发展的总体素质还不高,人均生产总值、人均财政收入在全国排名靠后;除省会城市外,各地市的经济总量都不大,财政运行都比较紧张,而且各地市与市县经济财政关系紧密,特色经济、支柱产业不明显,还有省级财力结构不尽均衡合理,烟财政情况突出。基于这种情况,调整省以下财政体制的目标要求不能太高,不能寄希望于财政改革解决所有问题,因此,把这次财政体制调整与改革定位在规范财政分配关系、壮大县级经济、促进公共服务均等、实现城乡协调统筹都是财政体制的题中之义。通过这样的改革,于财政管理而言,可以提高财政收支划分的效率,避免市级财政对县财政的限制,转移支付、税收返还等事项由省直接对县结算,不易被截留,也有利于提高财政结算资金的效率和县级行政管理效率,增加省对县的支持力度,促进县域经济发展。

(2)制度设计全面,措施有力。财政改革牵涉各方面利益的调整,尤其是省直管县后加上原来的省管市,管理对象突然增加几倍、管理幅度增宽,管理难度加大,业务工作量成倍增加,而我省在省委、省政府正式批准改革方案后,立即进行动员布置,并精心组织,稳步推进,改革效果、效率都达到了预期的目的。与其他省份相比,我省一次性推行的 “直管县”面广、改革的要求严、任务重、效果好,这主要得益于我省酝酿的时间长,出台的方案切合实际,与此相应的制度建设特别是制度设计安排有序、出台及时,各项工作稳步推进,没有走弯路。

3、实行湖南省直管县财政体制改革的运行效果

(1)初步建立了规范的政府间财政分配制度,有效降低财政运行成本,提高省、县财政管理效率。2010年 5至 10月,省直接对沅陵县调度资金 5.9亿元,月平均调度资金比改革前增加了 50%以上。①改革采用 “1+8”形式的文件组合方案,从预算收入的征收、入库、划解、支付,到预算收支项目的划分、收支系统的调整和预算基数的核定,到非税收入的具体管理,到专项资金申报审批程序调整,多管齐下,对全省的政府间财政分配进行了规范。同时强力推进各项改革措施和技术更新,保证了预算管理新系统按时运行。这种可喜的变化主要靠制度和强有力的执行力作保障。

(2)省级财力增长迅速,省级财政调控有序,财政资金调度灵敏,民生保障有力,全省财政运行效果良好。1-4月份是湖南省财政体制调整改革的关键期、启动期,而 1-4月全省完成财政总收入 589.9亿元,比去年同期增长 29.6%,这充分说明改革没有影响财政工作,相反,初步显现出改革的活力与积极效应。另外,从今年上半年财政收支情况看,财政收入也实现较快增长。1-6月,全省财政总收入完成 937.5亿元,比去年同期增加 204.2亿元,增长 27.8%,为预算的 55.4%。省级财政总收入246亿元,增加 48.1亿元,增长 24.3%。其中,地方收入 96.3亿元,增加 22.5亿元,增长 30.5%。

(3)区域经济尤其是县域经济发展势头强劲,财政增长开始提速,县市财政困难开始缓解,县市政府的理财积极性真正开始迸发。从全省的范围看,前三季度地区生产总值已过万亿元,达到 10583.27亿元,增长 14.7%,增幅同比提高 1.7个百分点;第二产业增加值 5066.68亿元,增长 20.8%;第三产业增加值 4224亿,增长11.5%,这说明湖南省地区经济发展势头强劲。从财政收入看,2010年 1-10个月湖南全省完成财政收入 1212.85亿元,比去年同期增加 115.99亿元,同比增长 10.57%,完成预算的 85%。省本级财政收入完成 370.15亿元,增加 16.59亿元,增长 4.69%。各市州完成财政总收入860.67亿元,增加 99.38亿元,增长 13.05%。这说明,我省财政体制调整后,财政收入稳步增长,财政保障能力正在加速提高。特别是地区财政收入增长快于省级财政收入的增长,说明省直管县后,省以下政府的理财积极性开始调动起来。

从调查的典型县市看,新的财政体制对于增加地方财政收入,促进县域经济快速发展也具有明显的效果。沅陵县今年前三个季度全县实现生产总值 70.49亿元,同比增长 13.7%;完成地方财政总收入 5.74亿元,同比增长18.4%,其中一般预算收入 2.6亿元,同比增长 20.6%,财政收入总量居怀化市第一。从整个怀化市的情况看,也是如此。9月份怀化市生产总值达 1887593万元,同期增长达 14.3%;财政收入 9月份达 50646万元,1-9月累计达 436251万元,比去年同期增长 29%。这充分说明,实施省直管县财政体制后,市县的经济正在壮大,市县的财政状况正在好转。

总的来说,县级财政可用财力增加,缓解了财政困难。实行省管县后,县级财政困难局面明显好转,原因在于经济增长为县域税收收入的增加提供了最根本的来源和最持续的动力。省直管县财政体制改革后,省对县的财政倾斜力度加大,将土地使用税和城镇土地使用税全部下放市县,将资源税分享比例由 50∶50调整为 25∶75,并且省政府实行激励性财政政策,对收入增长较快、贡献较大的优势地区给予挂勾奖励,对给予市县支持力度较大的市州给予奖励,加大对困难地区的支持力度。这些措施极大提高了县市政府的保障能力。相对于市管县,“省直县”财政体制极大地调动了地方政府发展经济的积极性。

4、惠民政策落到实处,民生投入快速增长,公共服务均等化逐步推进,城乡区域协调统筹发展

(1)惠农政策落到实处。1-6月,全省农林水事务支出完成 79.2亿元,实现稳定增长。及时发放各项涉农补贴,进一步提高粮食最低收购价,大力推进农村安全饮水、农村清洁工程、病险水库治理、灌区配套改造等惠农工程。省财政新增安排扶贫资金 2000万元,重点支持扶贫开发与低保制度有效衔接的试点工作。部分市县发生暴雨灾害后,省财政紧急拨付防汛救灾经费 3.6亿元,支持做好抗灾救灾工作。

(2)公共教育支出明显增加。1-6月,全省教育支出完成 154.1亿元,增长 8.9%。全省共投入 24.6亿元,巩固了农村义务教育经费保障机制改革成果,扎实推进城市义务教育免学杂费工作;投入 5.6亿元,足额落实高校和中职助学金。省财政拨付 1.1亿元,启动中职学校农村困难学生和涉农专业学生免学费政策。

(3)公共卫生支出增长较快。1-6月,全省医疗卫生支出完成 50.8亿元,增长 34.4%。省财政新增安排“医改”资金 9.6亿元,确保新农合、城镇居民医保的财政补助标准提高到每人每年 120元,在全国率先将基本公共卫生服务补助标准由人均 15人提到 17.5元,将实施基本药物制度的政府办基层医疗卫生服务机构范围扩大到60%,缓解基本药物零差率销售后基层医疗卫生机构的运转压力,支持启动基层医疗卫生机构绩效工资改革。目前,省财政已预拨 “医改”专项资金 46.8亿元。

(4)民生保障投入较多。1-6月,全省社会保障和就业支出完成 156.8亿元,增长 15.6%。省财政新增安排3.8亿元,连续第 6年增加企业退休人员的基本养老金,使全省人均水平提高到 1156元,比 2004年翻了一番。拨付新农保基础养老金补助 4亿,全省已有 112万 60岁以上农村老年人足额领取了基础养老金,力争全年将新农保试点范围扩大到 23%。新增安排 1.4亿元,支持将全省农村低保月人均补差提高到 55元,农村五保户供养补助标准提高到人均每年 1500元,并进一步增加城乡医疗救助资金规模。还有,中央安排我省国有林场危旧房改造补助 2亿元,省财政将统筹落实配套资金,支持改善国有林区职工住房条件。省财政拨付中央和省安排的廉租房补助34.9亿元,支持市县新建、购买廉租住房和发放租赁补贴;落实资金 4000万元,力争提前完成全省滑坡体移民的搬迁避险任务。需要说明的是,上半年部分科目支出增幅不高,主要是由于去年同期为应对危机中央紧急下达的扩内需投资较多。下半年,随着支出进度的加快,增幅将会回升。

据最新统计数据,湖南省前三季度民生工程投资253.73亿元,增长 25.6%;财政对社会保障和就业、医疗卫生和城乡社区事务方面支出分别增长 18.8%、65.8%、24.8%和 22.9%,合计支出 492.93亿元。财政投入保证了民生工程的建设进度与成效。2010年 1-9月全省新建乡镇到村水泥 (沥清)路 8103公里,完成全年目标的 81%;改扩建乡镇敬老院 186所,完成改扩建总量的 95%。城镇就业率也稳步提高,全省新增城镇就业人员 61.83万人,前三季度已超额完成全年任务。社会保障方面,9月底全省城镇居民基本医疗保险住院医疗费补偿率 59.7%,已完成全年目标任务;新型农村合作医疗住院医疗费补偿率 47.3,完成全年任务的 95%;城市和农村低保对象月人均补助分别达 144.42元和 53.85元,均超过目标任务。

二、推进省直管县财政体制改革存在的主要问题与原因

1、各种矛盾可能激发,改革政治风险加大

随着改革的深入,触及的利益调整更加深刻,各种矛盾显现,消极应对、利益争夺更加激烈,各种阻力逐渐形成合力进而成为一种势力,影响改革进程及改革效果,导致改革的政治风险加大,影响后续改革的力度,影响改革目标的最终实现。

(1)制度性风险。一是省及省以下政府行政体制与财政体制不可能长期不统一、不配套,“省管县”财政体制与现行行政管理体制的矛盾终究只能通过改革加以协调处理。目前我省“直管县”财政体制改革仍仅限于经济性分权阶段,在这场自上而下的政府组织内的制度变迁中,并未触动传统体制下的行政管理模式和人事管理。二是省直管体制不管是“财政直管”还是 “行政直管”,绕开市级政府、市级财政,对市级政府的权威、领导人的仕途、市直部门的行政管理,都是挑战。根据省管县财政体制的规定,财政预算、税收返还、转移支付等项目由省直接对县下达或支付,而县级计划生育、财政收入的监督、报表汇总、结算等事项还是由市级负责,县级行政权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理,市级行政还覆盖全市性事权,这就不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题。市级政府对财政改革的态度会因改革的深入而发生变化,并且这种变化也会因矛盾的激发而从不同渠道、以不同方式表达出来,这种冲突并不一定表现在财政体制、财政工作上。

(2)经济性风险。一是“财政直管”对地方经济的拉动作用并不明显。“省管县”财政体制改革后,增加了直管县的财力,提高了直管县的自主权,激发了直管县的积极性,理论上对县域经济的刺激作用应该是非常明显。但是,实际上,从一些已试点省的经验看,“省管县”的激励作用并没有完全显现出来。以社会固定资产投资为例,根据河北省经济年鉴统计,2005年第一批实行扩权强县体制的“省管县”22个试点县中,有 8个县的社会固定资产投资增长率低于全省平均水平。“省管县”财政体制对社会投资的激励效用并不明显。从我省情况看,也有这样的苗头。今年 1-10月全省全社会固定资产投资7795.74亿元,增速比三季度回落 0.3个百分点;城镇投资 7019.81亿元,增速也比前三季度回落 0.3个百分点。二是财政税收的征收与企业增收时效并不一致。财政体制及运行可以说立竿见影,短短的几个月改革就建立了新的财政管理体制,但是企业从政策领悟、投资决策、组织生产、实现效益,需要一个较长的过程。因此,新的省以下体制改革刚刚出台 10个月,就对其经济效果进行评价为时尚早。并且,小三税成为县级的独立税源后,相关企业的税负情况及其对投资产生的影响应当引起高度关注。

(3)领导人更替风险。财政改革牵涉利益调整,总是有得有失,总会有阻力。因此,财政改革需要强有力的推动,需要有一个动力系统的支持。其中领导人对改革的决心、支持与魄力对改革的推进尤为重要。而领导人或领导集团对改革的态度会因各种情况的变化而变化,如政府换届、领导人升迁、领导人的注意力等等,都会影响财政体制改革的进程。今后两年,我们国家十二五计划正式开始实行,十八大也要紧张筹备,国家政治经济形势都会发生重大变化,省以下财政体制改革的进程如何,不确定性较大。可以说,财政体制改与不改是大势所趋,改的好坏在于行政官员的业务水平与执行能力,而改的程度如何在于政治官僚或领导集团特别是主要领导的决策意愿。

2、改革交易费用增加,财政管理成本上升

省直管县后,省级财政部门管理对象增加、管理幅度增宽,管理成本特别是改革的交易成本增加。省级财政在一对多的情况下谈判,除了权威以外,可用的手段不多,相反市县在讨价还价中熟悉情况、摸透政策,信息较充分,在核定基数、确定系数、安排专项资金等方面省级财政部门还不一定处于优势,妥协的往往是省而不是市、县,这使得省级财政开支规模越滚越大,改革成本增加会削弱制度改革所带来的效率。“省管县”财政体制的改革涉及到省、市、直管县三级政府、包括四个方面的成本:

(1)省级政府的管理难度和财政压力加大,省级财政管理成本倍增。湖南省现辖 14个地级市、89个市辖区、县级市、县,县域数量庞大。实行“省管县”改革后,省级财政直接管理单位由原来的 14个发展为 93个,其中省直管县 79个。管理单位数量的剧增带来的事务的增加对省级财政的管理能力和管理效率提出了严峻考验。其次,省管县之后,省级政府在解决县乡财政困难、县乡债务方面将承担更大的责任,再加上基层的历史积累问题和一些深层次问题的逐渐暴露,省级财政压力加大。

(2)市级政府积极性受影响,补偿性支出增加,隐性成本增加。首先,一些地级市为了确保既得利益,在可能的范围内会采取一些抵制改革深入的博弈手段。目前湖南省明确了税收分享比例,但是非税收入基本上维持了原状,市级政府与直管县在规费征收上的争夺比较突出。其次,“省管县”财政体制改革取消了市级政府集中财力的权力,但由于行政体制没有同步改革,除财政部门外,各市党政领导机构及部门单位仍在履行全市范围内事权,市级事权与财权不对称问题突出。另外,省直管县财政体制改革加剧了县市之间的竞争,可能会影响区域经济中心城市的经济发展空间和速度。

(3)直管县政府的适应性面临挑战,财政管理任务增多,成本增加。首先,“直管县”直接对省负责后,工作机构、工作设施、人员数量、人员质量等普遍跟不上,难以适应业务衔接的需要,影响了部分职权的有效运行。其次,“直管县”体制对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出了新的考验,在现行分税制体制下,极易导致政府行为的商业化倾向,使得地方政府目光短视,忽略资源配置的整体效率,存在 “由放而乱”的可能性。最后,由于财政体制与行政体制改革的不配套,使直管县与原辖属的市级政府地位尴尬,关系难以处理。除此以外,省直管后,县级财政各种业务往来就需要到省会办理,交通成本、时间成本、住宿餐饮成本都将大大增加。

(4)省直部门的权责和定位不清,权力下放不规范,寻租成本上升。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响,但是,它们各自都有一套自上而下的行政体制和管理体制,扩权在这种既成的事实面前显得无能为力。以前,我省部分省直部门制定了相应的对接办法,尝试进行直管性质的改革,但是在实际执行仍然遇到了很多困难。如通过“省管县”财政体制改革,“直管县”在项目审批中拥有了更大的自主权,但是由于各县审批和备案的项目规模较小,在申请贷款时,金融机构仍要求提供区市以上发改委部门的立项文件,对县级文件不予考虑,影响了 “直管县”政策的落实。实际上,我省此次财政直管体制主要是财政税收直管,一些省直部门将原来属于市里的管理权限下放到县,但自身管理权限尚未下放,权责不明的现象仍未彻底解决,导致省直部门管理难度加大,管理费用增多,管理成本上升。

3、市场分割和地区封锁影响跨区域公共产品供给

从理论上来说,财政分权的影响是两面的,一方面有利于提高地方政府的积极性,但另一方面也会造成地方之间过度的竞争——税收的竞争、投资的竞争、甚至贸易的保护。在分税制框架下,各级地方政府相互独立的经济利益刺激了投资冲动,使其往往不顾资源配置的整体效率而盲目决策。特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大,政府定位模糊不清加上约束软化,则极可能出现趋利化短期行为,导致为追逐政绩而侵蚀市场机制,从而加剧市场分割和地区封锁,危害区域经济的整合和发展。

从以往的经验来说,各省对于县级发展业绩的考察往往以经济增长率,而忽略了环境保护和可持续发展的指标,可能导致县级政府片面追求经济发展速度和规模,而忽视质量和效益。湘西花垣县自 1994年以来社会经济的发展情况就能够很好地说明这一问题。分税之初,花垣县大力开发矿产资源,经济飞速增长,2001年该县国内生产总值增长 10.1%,第二产业增长 18.47%;到 2008年国内生产总值增长 5.9%,第二产业增长 4.1%;2009年国内生产总值增长 1.7%,第二产业增长负 1.6%。花垣县的发展之路,说明县级政府还给单纯片面追求区域经济发展而忽视环境保护与社会可持续发展,县级财力的发展必须建立在可持续发展的基础上,县级政府必须提供地方公共服务与公共产品而不能成为地方公共利益的损害者。

从县市现实的对策来说,“省直管县”后,市级政府行为自然值得关注。调查中我们发现,市级政府在这次体制调整中总的来说是利益的损失者,他们在失去财力、财权的时候,想到的自然是推卸事权。这是我们在与市级财政预算官员调查中私下交谈中的共同心声。根据西方财政分权理论,适度分权在一定程度上确实能够提高区域内公共产品的提供效率,但是却可能导致区域间公共产品的不足。根据财权与事权相结合的原则,在实行省管县的财政体制后,市政府集中县财力的权力丧失,相对应,市级政府对县级政府的支出责任也将随之弱化。因此,涉及跨县的抗旱抗涝、卫生防疫、科技推广、农田水利建设、环境保护等支出责任难以落实到位,从而引发政府公共服务供给缺位和区域性公共品供给短缺问题。

4、方案出台略显仓促,部门协调难度大

这次财政体制调整虽然准备的时间较长,但从出台到实施中间没有经过试点、推广环节。方案出台略显仓促,涉及面广,财税情况复杂,省级主管部门疲于应付,协调难度大;一些市、县在改革之初有些茫然失措,仓促应对,试行一、二个月熟悉政策后,又是主动应对,反映情况不断。加之改革方案的最初设计较多地参考了试点省市的先进经验,对我省市、县情况特别是一些特殊情况考虑较少,准备不足,没有想到市县反映的问题这么多、这么尖锐,大大增加了改革的成本与省级财政部门的工作量。

三、推进湖南省直管县财政体制改革的政策建议

1、推进湖南省直管县财政体制改革的目标设计

(1)近期目标:全面构建省直管县的财政管理体制。通过对 79个市县的 “省直管县”财政管理体制改革,明确省、县的财政收支项目,减少财政管理层次,扩大县市财政权力和相应的一些社会经济管理权力,壮大县市财政经济实力,努力实现城乡一体化协调发展。在此基础上,及时总结经验,完善各项制度与措施,适时把省直管县的财政体制改革推及全省,建立起科学、规范、合理的省以下政府间财政管理体制,做到地方各级政府收入独立、事权明确、转移支付规范透明,使地方各级政府职能逐步清晰,公共服务与公共产品提供边界清楚,机会均等、效率较高,区域经济与城乡统筹协调发展,并为行政 “省直管县”体制改革开辟道路、积累经验。

(2)中期目标:建立全面的省直管县体制。我省曾经有一种思路或方案,把财政 “省直管县”与行政 “省直管县”改革综合起来,双管齐下,一步到位。这种方案因种种原因胎死腹中,但这种方案从终极意义来说是一种理想的符合现代管理发展潮流的行政——财政体制改革方案。之所以夭折,可能没有充分考虑改革所处的环境与时机,没有综合考虑推动改革所必须的力量。但财政体制必然要有相应的行政管理体制,否则只是空中楼阁,不可能长久。因此,从较长时期看,必定要建立起扁平化的行政管理体制,实现中央——省——县三级的政府管理模式。

(3)远期目标:建立政府与市场分工明确的经济发展机制。通过省直管县财政体制改革建立起政府间规范、稳定、法制的财政预算关系,真正实现一级政府一级财政一级预算,各级政府各谋其政、各司其职,建立政府与市场分工明确的经济发展机制,促进社会和谐进步。

2、推进湖南省直管县财政体制改革的主要措施

(1)进一步明确地方各级政府的事权和财力,规范各级政府行为。第一,明确省以下各级财政支出责任。首先,支出责任的确定应遵循公共产品的受益空间层次和效益外溢性成本补偿两条基本原则。公共产品按受益空间程度可为全省性公共产品和地方性公共产品,不同层次的公共产品应由不同级别的政府来提供。按照公共服务均等化的目标,对于正外溢性较强的公共产品,如教育、科技推广、水利工程建设等,省级政府应以不同比例分担县市政府提供此类公共产品的成本,以实现数量和质量的最佳提供。其次,支出责任的确定应符合以下基本要求。一方面,扩大省级以下各级政府支出责任的界定范围,逐步将经济建设和社会管理中的所有事务纳入政府责任视野,明确责任主体。如经济建设中工业建设支出、第三产业经济发展财政支出及环境保护支出、科技研发支出等项目应予明确规定,确定各级政府的责任分担。另一方面,各级政府支出责任界定要与 “省管县”的改革步伐保持一致。根据财力和支出责任相匹配的原则,地市级政府失去了集中直管县的财力,相应责任也应该减轻。再次,明确省以下各级财政的支出项目。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观经济目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目,以完善中观调控,承上启下,增强行政活力与效能。市级财政主要负责所辖县、市的经济结构调整与环境保护、市级政府转移支出、所辖县、市范围内外溢性公共产品与公共服务的提供。县、市级财政则主要侧重辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立承担和完成的公共事务。主要包括:本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出,改善公共设施,营造市县区域发展环境。此外,对于基础教育、卫生防疫、环境保护等外溢性较强、跨区域以及基层政府不能单独承担和完成的公共事务,作为省和市县政府的共同职责。

第二,要确保省以下各级政府的基本财力。在省直管体制改革文件中,我省明确了增值税、营业税、所得税、资源税等共享税及非税收入的分享比例,各级政府有了相对明确的收入划分。但是,基层政府财政在权益分配中处于劣势地位,分享比例过低。解决这一问题需要从两方面入手:一是提高基层政府的税收分享比例,缓解地方政府的财政困境,实现财力和支出责任的匹配。二是培植税源,建设地方主体税种。目前地方税主要以营业税为主,但是随着增值税范围的扩大,营业税筹集财政收入的优势将失去,从长远看将区域性明显、流动性差、税源较为充足的财产税作为地方税的主体税具有较大的可行性和现实性。[1]应当指出,在目前我国分税制体制下,地方政府没有税收政策制定和调整的权限,因此,“省管县”财政体制的完善还必须依赖中央政府的支持,省级政府应当争取一定的地方税收立法权。

第三,要协调相关利益主体的关系。以和谐政府间关系构建为目标,处理好省、市、县三级政府的关系,以最终实现彻底省管县的目标。事实上,“省管县”财政体制乃至行政体制的改革中扩大县级政府的权限,决不是要把县 (市)与中心城市割裂开来、对立起来,而是要充分发挥中心城市和县 (市)不同的功能作用,优势互补、良性互动,按照科学发展观的要求,实现城乡统筹协调发展。一是协调省与市的关系。这就必须将市作为一个特殊的经济单元对待。对市本级经济发展滞后、财政困难的,如湘西、怀化等,省级予以财力支持,促进其发展,起到带动区域性经济发展的目的;在直管县改革过程中,鼓励市级政府对县域经济进行支持、指导和监督,对于取得的成效予以奖励;“省管县”后,对于县域区域内公共事务,可以采用由市级政府牵头,省级财政配备必要的财力;市级政府要转变思想,适时调整本级政府的工作重心,积极发展区域中心经济,如长株潭城市一体化后区将周边地区纳入市发展规划,扩大市区范围,壮大区域经济,发挥辐射效应;同时积极协助省做好管县的各项工作。二是协调省与县的关系。一方面,省级政府加大对县级财政的斜力度,逐步解决体制遗留问题和历史债务;同时处理好直管县与非直管县的关系,避免出现直管县对非直管县经济资源和发展空间的侵占,导致省域内经济发展和公共服务提供不均衡;另一方面,县级政府要及时调整业务部门设置和人员配备,提高人员素质,实现与省级部门的顺利对接;以省管县为契机,积极争取省级财政的支持,同时加快“乡财县管”的步伐,整合县乡财力资源,消除城乡二元结构。三是协调市与县的关系。从短期看,在行政上市级仍然是县级的领导机关,因此,市级要继续加强对县级的协调、指导和监督,特别是加大对县域经济发展的支持;在公共产品提供上,市县两级政府要加强协调,跨区域的公共产品可以在协调的基础上分担,县域内的公共产品则需要县级承担义务;在财政体制上,市级财政要继续承担对县级财政的指导和监督职责。从长期看,财政体制省管县过渡到行政体制省管县,实现市县分治后,县级与市级平起平坐,则需要转变思想,强化合作意识,从发展经济和提高人民生活水平的角度出发促进地区间协作与共同发展。另外,省直属职能部门也需要适时调整工作思路和工作安排,建立与直管县直接对接的工作机制。

(2)完善转移支付制度,以公共服务均等化为目标,使“省管县”财政体制落到实处。财政转移支付制度是省管县财政管理体制的重要组成部分,建立科学、规范的财政转移支付制度,是平衡市县之间差异,加速县域经济发展,实现公共服务均等化的客观要求。第一,要建立省以下转移支付激励约束机制。为调动各级地方政府发展经济的积极性和主动性,建立一套省对下转移支付激励约束机制很有必要,引导地方政府尽量多地将上级政府的转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政。省财政每年从一般性转移支付中拿出一部分资金,根据各市县综合考评得分情况,分别给予不同比例的奖励补助。考核指标的设计主要包括财政收入增长比例、财政收入占 GDP比重、税收收入增长比例、税收收入占财政收入的比重、市本级与县级人均财力的比重和财政供养人员占总人口的比重。通过这种考评机制有利于提高县级财政自我保障和自我发展能力。转移支付分配与综合考核指标必须挂钩,激励性转移支付将重点流向收入结构明显改善、工作成绩突出的地区;而财政管理和改革进展缓慢的地区得到的转移支付少,奖勤罚懒的财政效应十分明显,会进一步提高转移支付资金的使用效率。

第二,要建立最低财政保障机制,完善向老、少、边、穷等财政困难地区倾斜机制。为保障财政困难县的基本支出需要,在兼顾省级财力可能及各县市实际需要的基础上,

有必要建立最低财政保障机制。我省财政供养人员的人员财力保障最大相差 10倍以上,通过最低保障措施,运用转移支付手段可以消除差距。我省对贫困地区和革命老区采用“人头法”测算,对财政困难县市进行倾斜和照顾,从一定程度上保障了财政困难县的基本支出需要,为缩小县级差距取得了明显效果,应当继续完善和加强这种机制,以全面推进公共服务均等化。

第三,要选择适当的转移支付模式,优化转移支付资金结构。在转移支付方式的选择上,应当采用国际上现有的两种模式,自上而下的纵向转移支付和纵横交错的转移支付。纵向转移支付侧重于实现宏观调控目标,横向转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。采取纵横交错的模式则可以有效缓解财政收入有限性与促进横向财力平衡之间的矛盾。通过地区之间的横向转移支付,从富裕地区的财政收入中拿出一部分来补贴贫困地区,减轻省级财政压力。同时,我省省级财政一般性转移支付规模过小,要提高一般性转移支付的比例,尽量减少专项转移支付,实现“推进基本公共服务均等化和主体建设”。

第四,要建立科学的转移支付资金绩效评价制度,积极推行项目资金的效益审计。要结合这次体制调整出台的预算监督管理办法,建立科学的、操作性强的转移支付资金绩效评价制度。在制定的指标与赏罚标准要科学合理,避免模糊概念,减少人为打分的因素。要具体措施方面,要积极推行项目资金的效益审计,对审计结果进行有效的绩效评价,为政府决策提供依据。

(3)提升基层政府的理财能力和理财积极性,全面落实对县市的奖励补助措施,切实壮大县域经济。第一,要赋予地方政府一定的税收管辖权限。地方主体税种的选择应当是税源比较丰富,税收收入较多且具有增长潜力,并且税基具备非流动性。县级地方政府的主要税种是财产税,它主要是对不动产征税,课税对象具有非流动性,并且同流转税和所得税相比,财产税受经济影响的范围小,受经济周期波动的影响比较小,具备了稳定取得税收来源的特征。同时,由于很多财产尤其是不动产很难转移或隐匿,逃税的可能性大大减少,因此,财产税具备了成为地方主体税种的条件和要求。从国际惯例来看,很多国家都将财产税作为地方税收收入的主要来源,我国可以借鉴这一做法。目前,我国税收立法权、税收政策调整权、税收减免权等各项权限都集中在中央,地方政府在税收征收管理上没有自主权,这与我国经济、社会发展形势很不适应。因此,在中央集权的前提下,可以赋予地方政府一定的税收管理权限,地方政府可以在中央政府统一制定政策的框架下制定实施细则,并适当赋予地方政府一定的减免税权力,以增强我国地方政府的在税收征管方面的积极性和主动性。

第二,要加大财源建设力度,做大财政收入 “蛋糕”,增强县级财政自身的“造血”能力。一是加速工业发展,壮大主体财源。工业发展是财政持续增长的基础,县市要积极运用财政手段,打造园区平台,推进新型工业化发展,大力发展第三产业,培植基础财源,不断壮大主体财源。二是要加强 “三小税”的征收管理,使 “三小税”成为县级财政增收新亮点。这次城镇土地使用税、土地增值税改为县市独享,资源税市县分享比例提到75%,有效调动了县市和积极性。县市要加大征管力度外,通过加强资源管理、盘活土地资源、提升地价等方式扩大税基,实现“小三税”的快速增长。

第三,要切实落实奖励与补助制度,建立激励约束机制,激发县域经济发展活力,调动市级财政工作的积极性。据调查,体制改革后,经济发达、财力较雄厚的宁乡县实行直管体制,意见较大,一是原来上解基数没有减少,而市级财政又不给予配套,减少了财源,认为在这次改革中得少失多,不划算。如果增收的奖励政策真正兑现,情况可以会好转,会促进形成各级政府共同培植财源、共同发展经济的合力,激励发达地区、优势地区加快发展。补助主要是对欠发达市县的转移支付补助,减少贫困县、民族县老体制的上解任务。把新增的省级财力主要于奖励与补助,体现公平,才能真正激发市县的积极性,改革才能真正赢得市县的支持与赞成。应当指出,现在把奖、补措施放在配套改革中,这种安排有商榷之处,它理应成为这次体制调整与改革的有机组成部分。

第四,要建立民主理财机制,实行综合财政预算制度。一是改革预算编制方法,将地方政府的全部收入纳入预算,严格预算支出规模和范围,建立健全财政支出绩效评价体系。同时,积极在地方推行政府采购制度和国库集中收付制度改革,逐步将财政资金纳入国库单一账户体系管理。二是硬化预算约束,构建效益评价体系,监督地方政府严格执行《预算法》,财政预算经同级人大批准后,即需要严格按照通过的预算执行,确保预算的严肃性和约束力。同时,逐步构建起一套规范的效益评价体系,对财政收入成本和财政支出效益进行评估,实现地方财政收支的规范化、科学化。三是完善各级政府预决算制度,并及时向社会公布预决算报告,接受社会监督。同时建立规范的资金分配制度,杜绝“暗箱操作”,预防腐败行为,对各项财政资金的分配方案,省财政应对市、县公开,对分配结果不公正的,省财政应及时作出调整。四是强化对基层预算的监督。财政上“省管县”带来了县级财政在额度上和支配权限上都会加大,因而绩效考核必须同步加强。在实际工作中,将粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县领导班子绩效的重要内容。在监督形式上,既要加强上机政府和财政部门对基层政府自上而上的监督,更要通过社会主义民主政治建设,加强地方人大和辖区内居民对基层政府的监督。

(4)推进我省直管县财政体制改革的配套措施,提高直管县财政体制改革的运行效率。一是加快金财工程建设的步伐,为“省管县”财政体制改革的顺利推进提供了有利的技术支持和信息保障。二是试行“乡财县管”的财政管理制度,实行“预算共编、账户统设、集中收支、采购统办、票据统管”的财政管理模式,由县财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支;三是逐渐推动扁平化行政体制改革,通过财政体制的 “扁平化”有望渐进带动行政体制的“扁平化”形成,从而分税分成在省以下得到实质性贯彻,财政分权与行政分权走向统一。

(编辑:程甸;校对:朱恒)

【注 释】

①文中各市、县有关数据来源于对各市、县财政局的调查和访谈;湖南省全省数据来源于《湖南省 2009年省级决算草案》和《2010年上半年预算执行情况的报告》、湖南省财政厅政务网和湖南省统计局政务网。

[1]宋凤轩,刘建波 .河北省“省管县”财政体制改革的运行评价与完善思路 [J].山东纺织经济,2010,(3):31-33.

The Current Situation,Problems and Strategies of the Reform of County Administrated by Province Fiscal System in Hunan Province

WEN Bing-xun
(Hunan University of Finance and Economics,Changsha Hunan 410205)

The essence of county administrated by province fiscal management system is the financial distributive relationship of local governments,with antecedents of flat theory of government and administrative organization,game theory of financial separation of powers and interest and development theory of city and countryside coordination.Promoting the reform of county administrated by province fiscal management system is an important procedure to regulate the fiscal distributive relationship and local government administrative behavior and gain wider experience to establish administrative management system.In the process of pushing the reform of county administrated by province fiscal system,Hunan province faces various problems such as the increase of reform trade fee,market division,regional blockade and hard coordination.So the following measures should be taken,i.e.to regulate income and expenses balance,make clear public service border and ensure enough county-level finance to establish scientific and reasonable mechanism to enhance the operation efficiency of the reform of county administrated by province fiscal system.

county administrated by province;fiscal system;fiscal reform

D630;F812.2

A

2095-1361(2011)01-0098-07

2010-12-01

文炳勋 (1968- ),男,湖南桃江人,湖南财政经济学院教授,北京大学政府管理学院公共管理博士后流动站博士后,主要研究方向:财政体制改革