论防治期权腐败的人民监督机制创新

魏世梅

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471003）

论防治期权腐败的人民监督机制创新

魏世梅

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471003）

有效防治期权腐败，必须创新人民监督机制。要健全人民充分享有知情权的阳光制度，解决人民不知道如何监督的问题；要建立人民拥有全方位参与权的保障机制，解决人民不敢监督的问题；要完善人民参与监督的利益激励机制，解决人民不愿监督的问题；要强化新闻舆论监督机制，建立规范的网络监督机制，解决人民不能有效监督的问题。

期权腐败；人民监督；机制创新

腐败是掌握国家一定权力的领导干部和政府公务人员滥用人民权力的结果，“期权腐败”是对人民赋予权力进行“期权化”滥用的简称，具体指的是一些领导干部把权力当期货进行交易并期待获得远期利益的各种腐败行为的总称。即腐败分子在位时，利用手中职权以各种手段为其他公司、单位谋取不当利益，但并不要求当下立即变现“回报”，而是从领导岗位上退下后坐享企业或个人的“反哺”。“期权腐败”是新形势下腐败出现的新动向，是传统腐败在当前社会的新变种。“权力期权化”不仅没有改变腐败的本质，而且更深地伤害到人民群众的根本利益，进一步弱化了党的执政能力建设。期权腐败的发生，一个重要原因就是监督渠道不畅通，人民监督权得不到充分行使，导致权力逐渐蜕化变质。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中有一句舆论广泛叫好的话，就是“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”，充分体现了我党高度重视民意、民主和民生的情怀。当前，要有效地预防和惩治腐败、有力遏制期权腐败，就必须把人民监督作为治本之道。而人民监督效果如何则取决于是否具备不断创新、日益健全的监督机制。

一、建立人民充分享有知情权的阳光制度，解决人民不知道如何监督的问题

知情权是人民群众有效参与监督的前提和基础。人民群众只有掌握了广泛的政务信息，并及时了解各级领导干部的思想、工作、生活、家庭和收入等各种情况，才知道如何行使监督的权利。在现实生活中，人民群众与政府之间存在着明显的信息不对称状况，群众只能知道公共权力运行结果，而不了解权力运作过程。当群众通过结果来实行监督时，重大影响和损失已经造成，人民监督的有效预防作用就不能很好地发挥出来。因此，加强人民监督，首要的是打破干部信息的封闭状态，建立公共权力运作的“阳光制度”。这种阳光制度主要应包括以下两个方面的内容。

（一）推行政务公开制度，提高权力运行的透明度

施行人民监督的基础，就是政务公开。如果不推行政务公开，广大群众总是在“雾里看花”，又何谈知情权、监督权？政务公开是现代民主与法治国家的一项重要政治制度。它指的是国家的政务活动，除了法律明文规定的政治、军事、经济秘密以外的资料，一律公开进行。要公开权力运作的整个程序，包括决策过程及其所遵循的政策以及政策制定的依据等情况。实现人民监督的前提是政治的开放性，社会主义民主政治的特点之一就在于其政治的透明性。因此，要打破一切对政治事务的神秘化，将一切告诉人民，让人民参与决策、参与立法、参与政府活动，让人民对国家事务发表意见和进行监督，变事后监督为事前征求意见和过程监督，充分发挥人民监督对腐败的预防、制约功能，把腐败消除在萌芽状态。应运用行政手段、教育手段、法律手段等多种方法和途径深入宣传、广泛发动，在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的深入实行。

改革开放以来，我国的政务公开制度已经取得了一些成果，并有力地促进了廉政建设。比如近年，全国普遍推行村务公开、厂务公开和政务公开，使群众直接参与议政、直接进行监督；特别是在农村实行民主选举、推行村民自治，增强了广大农民群众的民主监督意识。这些重要举措对于约束和监督领导干部从政行为起到了积极作用。实践经验表明，在国家机关对社会进行管理、提供服务过程中，公开办事制度和办事程序，让人民群众知道公务处理的结果以及不服处理进行申诉的方式和途径，是拓展人民参与监督的一项有效制度。

（二）健全领导干部个人财产和重大事项申报制度

早在1995年4月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅就联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，第一次明确提出对领导干部的收入实行申报。1997年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅又联合发布了《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，该规定要求党政机关、国有企事业单位和人民团体中副县（处）级以上干部，就个人及近亲属建房、婚丧嫁娶、因私出国、经营承包等重大事项向组织报告。这两个规定的出台，虽然对促进党政机关领导干部廉洁从政和预防职务犯罪的发生起到了一定的作用，但实施情况及取得的效果与党和政府的要求、人民的愿望还相差很远。这两项制度在实际执行中尚存在一些问题与不足，最大的问题表现在：对申报人的监督只规定了专门机关的监督而漏缺了公众监督，从而制约了其效能的发挥。要在实践中不断完善这一制度，使其真正落到实处，就必须建立健全相关配套的、有较强可操作性的法律法规。要建立全方位的财产申报制度而不是一般意义上的收入申报制度。对领导干部个人重大事项报告的内容也要根据形势变化而相应地细化与具体化，重点应是领导干部个人及家庭财产较大收支情况、可能受职务影响的重大事项、涉及国家法律和政策等限制的重大事项、涉及社会公德和伦理道德的重大事项等四个方面；对重大事项报告程序也应进一步完善，如操办婚丧喜庆、投资经营、自建房等，要事先报告；建立廉政电子档案，接受人民和社会的监督。总之，健全和完善这两项制度，既是对干部实行人民监督的一种必要手段，又是保护广大干部、维护干部形象的重要措施；既具有极大的威慑力，有前期预警作用，又是后期纠偏惩处的重要依据。

二、建立群众拥有全方位参与权的保障机制，解决人民不敢监督的问题

参与权，即公民以某种方式参与一些公共事务并决定之形成过程的权利。我国宪法虽然规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但并不意味着由人民直接行使一切统治权力。由于被监督对象通常是各级政府机关的领导干部，普通公民是政府管理的对象，处于弱势地位，很多人往往存在着惧怕打击报复、引火烧身等心理而不敢监督。要发挥人民的监督作用，就必须使他们积极、主动、全方位地参与到对国家事务的管理中来，保障他们的参与权。保障人民监督权，必须大力发展社会主义民主，推进民主法治，积极吸收人民群众参政议政，通过举办质询听证会、咨询座谈会以及网络监督等形式，增强民主的规范性和广泛性，拓宽人民群众参与民主决策的途径。现阶段较为重要的任务如下。

（一）改进和完善公民举报制度，从立法上保护群众参与

信访举报是目前我国人民行使监督权的主要形式。但由于现阶段举报制度的不完善，现实生活中举报人遭受打击报复的现象还大量存在，造成目前我国信访举报率和举报成案率都较低。笔者认为，采取切实措施进一步完善信访举报制度，首要的是进行举报立法。应尽快由全国人大常委会制定《中华人民共和国举报法》，对举报工作做出明确具体的规定，其中应包括：明确规定举报义务这一相对应的概念，对知情不报者追究其法律责任；应当将举报人的情况、举报材料、举报案情列为国家秘密予以刑法保护，凡泄露举报人、举报材料、举报案情，情节严重的，应依照泄露国家秘密罪追究刑事责任；应规定对打击报复行为予以从严从重处罚，并给予经济制裁；应对举报及处理程序做出明确的规定，特别是每个程序都应有时限要求，以迅速消解举报线索，确保群众举报都能得到及时有效的处理，解除群众的后顾之忧，取信于民。世界上有很多国家和地区，不仅制定了保护证人的法律，而且还设立了专门的证人保护机构，对包括举报人在内的证人予以“特殊保护”。比如英国早在1892年就制定了《证人保护法》，我国香港地区也在20世纪70年代建立了《证人保护条例》，司法部门对包括举报人在内的证人实施24小时保护措施。另外，包括德国、加拿大、澳大利亚等国家，均制定有证人保护法。

（二）必须建立健全人民监督的处置落实制度

目前我国反腐规章制度数量可观。然而制度的确立不等于贯彻落实，没有执行和落实的制度只能是聋子的耳朵——摆设。因此最重要的就是要让已经制定的制度产生实效。人民监督对于遏制腐败的效果如何，最关键的也在于监督意见的最后处置怎样。只有人民监督具有了相应形式的处置权，监督才会更有力度。因此，必须建立健全人民监督的处置落实制度。人民监督不等于法律监督，不具有强制性功能，只能通过党和国家的权力机关来实现其监督的政治强制性。建立健全人民监督的处置落实制度就是要通过各种途径，有效地将人民监督意见转化为合理的处置结果，主要应包括以下几个方面：

第一，落实人民公开批评监督权。笔者认为，要真正保证群众自下而上的公开批评权，保证人人敢于发言而不会被治罪，就要倡导一个宽松的舆论氛围，就要把批评作为一种拥有法律地位和制度保障的权利，任何人不得随意剥夺。我国人民监督的历史经验表明，真正有效的人民监督，一定是真正拥有批评权的监督。要让人民的批评监督权得到切实可靠的保障，科学的制度设计是关键。最根本的是要建立官员权力制衡制度。权力只有受到制衡，官员才不能为所欲为，人民在批评、监督政府的时候才能无所顾忌。落实人民的批评监督权必须在制度上进一步明确规定具体的法律法规和相应的规章制度，如对人民群众依法行使批评权，任何机关、个人不得用任何方式进行压制和打击报复，否则将依法追究责任等。

第二，强化干部任免中的民选民免制度。“选举”和“罢免”是实行人民监督权力的不可或缺的两个方面，人民既可以将手中的乌纱帽戴到自己满意的干部头上，又能够因其腐化堕落而及时收回乌纱帽。只有建立人民对权力既“送”又“收”的弹性机制，做到“干部行不行，人民说了算”，才能促使各级领导干部真正成为人民的公仆，树立起为民掌权、用权的先进理念。目前，我国虽然建立了对官员的弹劾罢免制度，而且也已经局部运行，但效果并不尽如人意。因此，在实践过程中如何完善这一制度，就成为落实人民监督权要研究的重要课题。

三、要完善人民参与监督的利益激励机制，解决人民不愿监督的问题

激励同积极性总是紧密相联的。从心理学的意义上讲，激励就是满足人的需要、激发人的动机、调动人的积极性、鼓励人们采取正确行为方式的心理过程，从手段上看有物质激励和精神激励等。物质激励就是针对行为人的行为给予行为者一定的利益奖励。个人利益是激励机制的客观基础，只有客观上存在个人利益，才能在主观上产生个人需要，从而激发行为动机，产生激励效应。在现代的市场经济社会，利益于人犹如生命，人们的一切劳动付出都要求一定的利益与之相匹配。从某种意义上讲，群众参与监督也是一种特定的劳动方式，马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[1]实践经验表明，组织、引导群众积极、主动地参与监督，必须与群众的利益有机结合起来，重视建立一套有利于人民监督的利益机制。只有让实施主体得到精神上和物质上的鼓励才能形成监督的强大的持久的动力。

以信访举报为例。信访举报是人民群众参与监督最经常、最直接的方式。我国目前存在着举报率低、举报成案率低的问题，主要原因在于举报代价过大、成本过高。要降低举报成本，鼓励人民参与监督，除了建立健全举报机制，在举报立法中加强对举报人的保护，有力地保障举报人的合法权益不遭侵害，还应该对举报人因为遭受打击报复而造成的经济损失进行弥补，并对举报人进行相应的物质奖励，使之形成具有可操作性的制度。过去我国对举报人也有一些相关的奖励规定，但缺乏具体的奖励办法和标准，也没有稳定的经费来源，在实践中很难把握和操作。这样，对举报人的奖励实际上难以兑现，杯水车薪的举报奖金不仅解决不了问题，有时还发不到举报人手中，从而大大挫伤举报人的积极性。因此，在举报法中应细化奖励的对象、程序、标准、形式等具体实施办法，应拨付相应的国家专款用于举报奖励。

四、建立完善、规范的网络监督机制，开辟人民有效监督的新渠道

网络监督的本质在于它利用先进的网络技术作为平台，广泛吸纳、有效整合民众的意见，在网民中引发重要影响，从而对执政者的行政行为产生监督和约束作用。网络因其快捷、高效、隐蔽及透明等独特的优势，把执政者和广大人民紧密联系起来，为他们更好地交流互动提供了一个崭新渠道，有利于一个良性互动的社会民主环境的形成。网络为人民监督工作注入了新的活力，为党和政府与人民群众共同反腐败找到了一个很好的结合点。胡锦涛总书记2008年6月在视察人民日报社时指出，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设、运用、管理。

网络监督因网络平台本身的先进性而具有开放互动、高速有效、方便快捷、安全隐蔽、虚拟广泛、经济适用等优点，同时又由于目前还没有形成完善的法律规范，加之网民个体素质参差不齐，不可避免地暴露出一些缺点。如有的监督者往往带有一定的主观性、随意性和片面性，从而造成不良信息的迅速传播，甚至侵害公民隐私权、名誉权。但网络的优势有助于对腐败分子形成震慑，有助于知情人及时提供线索，从而使案件迅速得以查办。因其缺点，网络监督有时会成为个别网民非理性情绪宣泄的工具甚至可能演变成非正常的群体舆论暴力。如果不加强对网站的管理，放任网民的狂躁情绪，消极处理甚至将某一事件放置在网站头条，将会导致最初发布者对事态的发展完全无法预知和控制的局面，这将远远背离了监督者的初衷。因此，对网络监督热点事件既不能采取不予正面积极回应的消极回避态度，也不能草率表态，随意定性，而是要因势利导，建立完善、规范的网络监督机制，把网络反腐工作引向深入。

一要畅通渠道，提升网络举报平台的公信力。各级纪检监察机关应不断完善网络举报监督的渠道和方法，比如成立以网络论坛举报为主的纪检单位，专门负责网络举报案件，及时设立网络举报平台，畅通渠道，顺应民意，让网络事件不仅仅停留在“监督”阶段，而且要通过积极处置给广大网民一个满意的结果。

二要正确引导，使网络监督更加理性、规范。通过积极正确的舆论导向，引导网民树立正确的“网德”，客观真实地反映问题，合法合理地开展监督；丰富网站内容，创新宣传方式，采取网民喜闻乐见的形式，增强网络宣传工作的吸引力和感染力，使主流观点在与其他各种观点的交锋碰撞中主导网络舆论，让主流声音压倒噪声和杂音；对那些恶意散布虚假信息、诬陷他人、危害国家，以及对网络监督压制、打击、报复的，要依据情节轻重和危害程度，采取行政和法律手段进行管制或惩处。建立完善的网络监督机制，使人民合理、合法地行使对党和政府的监督权利，使党和政府权力机关快速有效处理与解决纷繁复杂的社会问题，将社会矛盾解决在萌芽阶段。

三要加强立法，把网络监督纳入法制化轨道。首先要制定新闻法。新闻法的缺失，客观上不仅会使传统媒体、记者和编辑的权益得不到应有的保护，记者、编辑遭受打击报复的现象时有发生，还会造成网络监督语境下网民权益得不到保障，对网民监督打击报复的现象依然得不到有效遏制的后果，最终导致网络监督这条新的信息高速公路堵塞。其次还要建立归属于新闻法之下的网络传媒法，建立网络信息监管机制，通过对网络监督的建章立制，明确网络监督基本原则，并对网络监督的权利、义务与保障等方面及时做出规定，提供网络监督的依据，使网络监督有章可循、有制可依，切实维护网民的合法权益，保障网络监督主体的人身安全，促使人民监督和网络传媒有机结合、健康发展。

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

D6

A

1007－905X（2011）04－0086－03

2010-04-11

2009年度教育部人文社会科学研究基金资助项目（09YJAZH028）

魏世梅（1965— ），女，河南温县人，河南科技大学马克思主义学院副教授，洛阳市公民道德教育研究中心研究人员。

责任编辑 吕学文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）