加强地方立法为国有资产监督管理工作保驾护航——浅析《湖北省企业国有资产监督管理条例》的优越性

胡 蓉 ，汪勇平

（1.湖北第二师范学院 政治与法律系，湖北 武汉 430205；2.湖北省国有资产监督管理委员会，湖北 武汉 430071）

加强地方立法为国有资产监督管理工作保驾护航
——浅析《湖北省企业国有资产监督管理条例》的优越性

胡 蓉1，汪勇平2

（1.湖北第二师范学院 政治与法律系，湖北 武汉 430205；2.湖北省国有资产监督管理委员会，湖北 武汉 430071）

《湖北省企业国有资产监督管理条例》是在上位法的指导下，在全国率先出台的一部关于企业国资监管方面的重要地方性法规。它在国有资产范围的论证、国有资产监督管理机构性质的定位、国家出资企业选人用人机制的设定等方面做出了大量的创新，它的出台无疑揭开了湖北省国有资产监督管理史上的新篇章，具有里程碑的意义。

地方法规；湖北；企业国有资产

根据我国立法法的基本精神，除国家专项立法事项外，其他事项国家已经制定法律或行政法规的，地方性法规可以为执行法律、行政法规的规定，制定实施性的地方性法规；国家尚未制定法律或行政法规的，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规；属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，可以制定创制性的地方性法规。相对于中央立法的普遍性、主导性、制度性等特征而言，地方性法规不管是实施性立法还是创制性立法，都要突出地方特色，这是地方立法的一个永恒性话题。究其原因，不外乎是由于社会关系的复杂性、不同地区的差别性、法律对象的具体性，使得地方立法必须具有鲜明的地域特色。但究竟什么是地方特色，又如何体现地方特色，在地方立法的实践中还较难以把握。不过总体而言，主要是立法上要注重在共性事项上突出特殊事项，在共性事项上突出个性事项。[1]与我国其他省市相比，我省的企业国有资产存在以下主要问题：一是国有经济布局过于散，战线过于长。二是企业产权结构不合理，活力不强。三是产业集中度不高，企业规模小，抗风险能力差。四是资产质量不高，相当一批国有企业经营亏损，改革脱困任务艰巨。针对我省企业国有资产的实际情况，在认真总结我省国企改革发展的实践经验，并深刻领会相关上位法立法精神的基础上，我省国有资产监督管理机构于2006年底着手开展《湖北省企业国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》）草案的起草工作，同时向省人大常委会申报立法计划。该《条例》于2007年、2008年、2009年连续三年被列为湖北省人大常委会的立法预备项目，2010年列为正式立法计划。2011年5月26日，湖北省第十一届人大常委会第24次会议审议通过，并以湖北省人民代表大会常务委员会第一百二十一号公告对外公布，定于今年8月1日起实施。《条例》较好地体现了党的主张和社会公众的意愿，是在全国率先出台的一部重要的地方性法规，是一步改革的法规、发展的法规、服务的法规。它的公布实施，对于加强湖北国有资产监管，推动湖北跨越式的发展将产生积极而深远的影响。本文仅从如下几个方面浅析《条例》的优越性：

一、科学论证了国有资产的范围

对于一部调整经营性国有资产监管的地方性法规而言，企业国有资产是一个必须明确的概念。《条例》科学而系统地为我们论证了企业国有资产的范围，除了列举众所周知的各级人民政府出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有资产属于本条例所指国有资产外，其优越性主要表现在以下两个方面：

（一）《条例》结合湖北省党政机关所属企业和经济实体脱钩改制的实践，拓展了企业国有资产的范围。在行政事业性国有资产中，最为人们所瞩目，也最牵涉实际经济利益的是所谓的“非转经”的问题，即将非经营性国有资产转为经营性国有资产。《条例》结合湖北省党政机关所属企业和经济实体脱钩改制的实践，将按照《中华人民共和国公务员法》管理的行政单位、参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位和财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产纳入了企业国有资产的范围。同时《条例》第二条第三款还以“各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产”作为兜底条款，避免由于列举式的立法方式带来的企业国有资产范围的遗漏。

（二）《条例》纳入了文化企业国有资产。这是本条例一大亮点。目前国内外对文化产业还没有统一的界定，其内涵因国家或研究者的不同而存在差异。在我国，目前沿用较多的是2004年国家统计局《文化及相关产业的分类》的定义：文化产业是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关的活动的集合。不管其概念到底应如何定义才为科学，在笔者看来，“文化企业国有资产”归根结底仍然是企业国有资产，也就是说它是国家作为出资者，以拨款、投资、入股等多种方式在生产经营企业中形成的，并要求获得投资收益的那部分资本及权益。那么，它理应像其他企业国有资产一样，接受国有资产监督管理部门的监督和管理。但是，“文化企业国有资产”在企业国有资产之前冠以了文化二字，从而使得其与其他企业国有资产相比，除了具备能够创造社会财富，增加国民收入的特点以外，它还具备意识形态的特殊性，具有推进社会主义精神文明建设的功能，所以应当接受有关主管部门的领导和管理。正是由于这两方面的特征使得对文化企业国有资产到底如何进行监管处于一个两难的尴尬境地。《条例》结合湖北的实际，吸取了深圳和上海等地采取的“统一管理，高度授权”方式的经验，经省委研究同意，决定对文化企业国有资产实行“统一纳入、委托管理”的方式。即在法律定位上，明确“各级人民政府履行出资人职责的机构履行文化企业国有资产出资人职责，负责基础管理工作”；另一方面在其具体管理上，明确“将委托有关部门对文化企业的国有资产实施具体管理”。这样的规定可以说是一个两全的规定，一方面既肯定了文化企业国有资产的性质仍是企业国有资产，因此理应由国有资产监督管理部门统一监管，保证了和《企业国有资产法》中强调的“国有资产监督管理机构代表政府对国家出资企业统一履行出资人职责”这一规定相一致；另一方面《条例》规定了委托管理方式，维持国有文化企业管理体制基本不变，体现了与国家文化企业管理相关文件按精神相衔接，坚持了党在意识形态领域的领导地位，确保了国有文化企业改革发展的正确方向。[2]

二、明确国有资产监督管理机构的法律定位

国有资产监督管理机构是履行出资人职责的主体，其法律地位如何确定直接关系到其是否能更好地履行职能，进而关系到是否能实现国有资产保值增值。因此，《条例》规定，“省、市（州）人民政府国有资产监督管理机构，作为本级人民政府的直属特设机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府统一履行国有资产出资人职责。县级人民政府应当授权一个部门或者机构代表本级人民政府履行国有资产出资人职责。具备条件的县级人民政府，可以设置独立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，履行国有资产出资人职责”。对于此条规定，我们可以从两方面进行解读：

（一）国有资产监督管理委员会是政府特设行政管理机构。有些学者认为为了将国有资产监督管理部门打造成一个纯粹的、干净的出资人代表，因此应将国资委定位为一个私法上“法定特色出资人机构”，是“特殊商业目的的法人”。[3]更进一步提出，在国资委的内部治理结构上，应当摆脱行政化的治理形式，按照私法上公司治理结构的一般法律原则去建立自己的治理形式，在工作人员的选拔、配置和人才晋升、任免与激励机制上，也不应该采用国家机关公务员的标准，而应当按照资本营运和公司治理的人才配置规则来选拔和配置。并且干脆认为从名称上，代表国家行使出资人职责的“国有资产监督管理委员会”应该更名为“国有资产出资人委员会”，[3]以为其特定身份正名。似乎冠以“管理”二字，就会造成政企不分、政资不分的嫌疑。然而大家都知道，各级国资委是企业国有资产出资人的代表，是代表各级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从法律上代表人与被代表人的相互关系分析，各级国资委作为国有资产监督管理机构，是各级人民政府的特定成员。因此，在性质上，其只能是政府部门，是政府机构的组成部分，是各级政府的直属特设机构，而绝不是所谓的“特殊商业目的的法人”，不是所谓的“资本营运中心”。

（二）国有资产监督管理委员会是唯一的出资人代表。在我们期待国资委更好地履行其出资人职能时，首先我们应为国资委创造一个良好的外部环境，让其能有更大的空间大展拳脚。曾经为了有效防止国有资产流失，我国不仅制定了会计、审计、预算、国家资产管理等方面的法律，而且设置了财政部门、税收部门、国有资产管理部门等对国有资产实行专门管理。但是由于企业国有资产所有者的职能被分散到财政部门、税务部门、国有资产管理部门等几个部门行使，因而如何形成统一的意志还真不容易解决。从企业的角度来说，这就造成了企业要办成一件事，势必需要跟上述各个部门打交道，并须获得一致的答复才能成事，而事实上是否能形成一致的答复却是所有部门都不能保证的。虽然，在各个部门之上有国务院，但问题是国务院最终只能通过各个政府部门才能实现其意志，而作为出资人代表的各个部门由于各自有其要保护的特定利益，受狭隘的部门眼界的限制，使之有时不可能完整体现所有者的意志。《条例》的这一规定，从此赋予了我省国资监管机构在履行出资人职责上的专门性、统一性和唯一性地位，体现了“大授权、大国资、全覆盖”的理念。

三、创新了国家出资企业的选人用人机制

唯物辩证法认为事物的产生、发展和灭亡都是内因外因共同作用的结果，既是由它本身所固有的内部原因所引起，又同一定的外部条件密切联系。但是二者在事物发展中的地位和作用是不同的。外因是变化的条件，内因则是变化的根据，外因通过内因而起作用。要理解和掌握事物的发展过程，必须把握事物的内因。我省的国家出资企业要做大做强，除了需要外部政策支持、国有资产监督管理机构的有效监管以外，更重要的是其本身的有效运作。企业领导人作为企业的领军人物，其素质如何直接关系到本企业的经营绩效。企业领导人必须代表企业利益，他不代表企业利益就没有人能代表企业利益；企业领导人必须维护企业利益，他不维护企业利益就对企业一点用处也没有。[4]这个问题不解决，国有企业的改革就只能徘徊不前。解决这个认识问题是前进的基点，是实现新旧体制转换的基础。在充分考虑和论证的基础上，《条例》在第四章国家出资企业管理者的选择、聘用与考核中，举八条之篇幅完成此项之规定。湖北省国有资产监督管理委员会主任杨泽柱同志在全国国资委系统指导监督工作会上的发言中指出，《条例》对此从三个方面进行了创新：一是建立国家出资企业管理者优胜劣汰机制。要求按照公开、平等、竞争、择优的原则选择管理者，对年度和任期内考核不合格或不适应岗位需要的，依照法定程序予以免职或者解聘。二是建立健全国家出资企业管理者经营业绩考核制度。要求按年度和任期对国家出资企业管理者实行分类考核。三是建立国家出资企业管理者的激励约束机制。要求构建年薪制、股权激励、特别贡献奖等多种分配方式并存的企业管理者薪酬分配制度；建立健全国家出资企业管理者薪酬与职工薪酬增长的协调联动机制；深化国家出资企业改革，就企业家培育，企业管理者聘用、薪酬、奖励、股权激励机制等制定具体办法。

四、强化了国家出资企业的风险防范

如同一个硬币有两面一面，市场经济也具有两面性，既具有利益原动力和竞争机制所驱使的促进经济发展的作用和价值规律所蕴含的一定的自我调节能力；又具有自发性、盲目性、时滞性、波动性等非有序化倾向和强调本位物质利益的消极方面，容易滋生拜金主义和利己主义。[5]因此，适当的管理是必须的，而最好的途径就是通过法律的手段来加以监管。我们之所以说现代市场经济是依法办事的经济，是法治经济，主要就是指在社会经济活动中各个主体的权利义务和行为规则、政府行为等方面都以法律的形式来全面规范，即一切经济活动法制化。[6]国家出资企业作为现代市场经济中非常活跃的一个因素，要合理利用市场经济这把双刃剑，趋利避害，遵守游戏规则自是应当。我们可喜地发现了本条例中特有的一条规定，即其第十七条，“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司应当建立健全企业法律顾问制度。大型国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司应当设置专门的法律事务机构，配备企业总法律顾问，其他企业应当明确法律事务机构，配备企业法律顾问”。 通过企业法律顾问这一专业性人才，能为企业提供专业性法律意见，使企业更好地遵守法律规范，防范和应对市场经济中的风险，促进国有资产的保值增值。目前我省企业法律顾问制度建设成效显著，全省注册备案的企业法律顾问达到2175人，中央在鄂企业和省出资企业已实现法律事务机构全覆盖；出资人法律服务工作稳步推进，全年协调重大法律纠纷16起，直接涉案金额2.6亿元，挽回经济损失9012万元，有效防范了出资人及企业的法律风险；全省国资系统“五五”普法工作通过验收，得到了国务院国资委和省依法治省领导小组的肯定。

五、健全和完善了国有资产经营预算制度

国有资产监督管理机构是集管人、管事、管资产三管职能于一身的特设行政机构，但国有资产监督管理机构的设立，仅仅意味着履行出资人职能机构的到位，并不代表出资人职责已经到位。出资人职责到位远比出资人机构到位要艰难得多，复杂得多。[7]而出资人职责到位就需要国有资产监督管理机构在《公司法》框架内正确履行其三管职能，该管的决不能手软，不该管的决不能伸手，这三大职能是否能在科学的范围内实施，直接关系到政企是否能真正分开。国有资产监督管理改革方案的起草专家、著名经济学家、清华大学经济管理学院博士生导师魏杰教授，在回答记者问时曾说过：“未来是一种资产管理，不是企业管理。国资委要管的是资产，不是企业”。不管是产权多元化的企业，还是国有资产一股独大的企业，都必须明白企业具有独立的法律人格，所以国资委管的只能是资产而不是企业本身。因此，其监管方式主要就是国有资产经营预算。当国有资产以资本金的形式投入企业后，会依法形成企业的资产。国资委不能管你企业怎么用它，经营它，只是最终会行使收益权，监督这些资产用到哪里去了，资产保值增值了没有。国有资产经营预算是很好的一种管理办法，英美等国家也主要采用这种方法对国有资产进行管理，它一方面可以避免政府干预企业经营，另一方面又使国资监管工作极具透明度。《条例》将“本级人民政府调入的收入”列入国有资本经营预算收入，拓展了国有资本经营预算收入的范围。同时，将国有资本经营预算支出范围明确为“国家出资企业改革成本支出和履行出资人职责的机构的监管费用支出”、“对国家出资企业和重点产业的资本性投入”等，体现了国有资本经营预算支出主要用于国有经济布局和结构战略性调整、推动国有企业改革和发展的原则。

在领导的高度重视下，本着准确定位、勇于创新的原则，通过各方面力量团结合力、锲而不舍地探索和论证，《湖北省企业国有资产监督管理条例》终于问世。我们相信，在中央立法的引领下，在地方法规的保驾护航中，《条例》的法律效力最终将会转化为现实生产力，我省的国有企业将会取得更大的成绩，为促进湖北跨越式发展作出新的更大贡献！

[1]刘锦森.地方性法规要突出地方特色[J].新疆人大，2007，（11）.

[2]滕鑫曜.《湖北省企业国有资产监督管理条例》解读[N].湖北日报，2011-06-08.

[3]杨秀朝.论国有出资人制度的完善[J].湖南社会科学，2010，（5）.

[4]钱津.国有经济改革的最难点——官权之恋[J].企业改革与管理，1994，（7）.

[5]杨秋红.对“市场经济是法治经济”的思考[J].陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2009，（7）.

[6]张立国.市场经济是法治经济[J].乌鲁木齐成人教育学院学报，2004，（2）.

[7]周放生.出资人职责到位需要创新思维[J].上海国资，2004，（12）.

DF412.1

A

1003-8477（2011）09-0162-03

胡蓉（1979—），女，湖北第二师范学院政治与法律系讲师、硕士。汪勇平（1980—），男，湖北省国有资产监督管理委员会干部。

责任编辑 劳志强