社会结构转型与社会管理创新

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

社会结构转型与社会管理创新

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

改革开放使中国社会发生了深刻的变化，经济体制转轨和现代化进程的推进促使中国社会阶层发生了结构性的改变。在社会结构转型期，我国传统的社会管理体制已不适应，现代社会管理体制尚未建立健全，整个社会正处于矛盾凸显阶段，社会管理面临着巨大的挑战。加强和创新社会管理，必须转变思想观念，转变以政府为单一主体、以单位管理为主要载体的传统模式，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

社会结构转型;社会管理;管理创新

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调，加强和创新社会管理，要提高社会管理科学化水平，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众利益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。这是对我国现阶段加强和创新社会管理提出的总目标和总要求。社会管理是一项系统工程，完善社会管理任重而道远，特别当前我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，社会问题、社会矛盾容易积累和激化，在这种社会结构转型期，加强和创新社会管理更成为我国各级政府管理面临的重大难题。

一、社会结构转型

马克思主义社会学关于社会结构的观点有广义和狭义两种理解:广义的社会结构，是指社会各个基本活动领域，包括政治领域、经济领域、文化领域和领域之间相互联系的一般状态，是对整体的社会体系的基本特征和本质属性的静态概括，是相对于社会过程而言的。狭义的社会结构指由社会分化产生的各主要的社会地位群体之间相互联系的基本状态。这类地位的群体主要有:阶级、阶层、种族、职业群体、宗教团体等。本文所探讨的属狭义的社会结构范畴。

改革开放使中国社会发生了深刻的变化，经济体制转轨和现代化进程的推进也促使中国社会阶层发生了结构性的改变。原来的“两个阶级一个阶层”(工人阶级、农民阶级和知识分子阶层)的社会结构发生了显著的分化，一些新的社会阶层逐渐形成，各阶层之间的社会、经济、生活方式及利益认同的差异日益明晰化，以职业为基础的新的社会阶层分化机制逐渐取代过去的以政治身份、户口身份和行政身份为依据的分化机制［1］P4。过去社会成员的地位差异是由三种最基本的次级制度化结构所分割的结果，这三种次级制度化结构是“身份制”、“单位制”、“行政制”。“身份制”是指全体社会成员均依制度化的规则划分为不同的社会群体，其社会表现为所有社会成员都分别具有“干部”、“工人”和“农民”三种不同的社会身份。“单位制”是指我国社会中所有社会成员的地位差异在相当程度上取决于它与不同类型、不同等级的单位的关系，包括社会成员的单位化程度及其所属的单位类型。在这一制度安排的背景下，单位化程度(如单位级别)不同，必然会造成因个人单位地位上的差异而形成的个人地位差异。［2］P84“行政制”是指“行政关系和行政地位在相当普遍的社会范围内成为人们社会地位及其关系的结构性基础，致使权力成为标志人们社会地位的重要外显特征之一”［2］P71“行政制”的普遍存在从三个方面体现出来:一是行政隶属关系。任何单位都有自己的行政隶属关系，并最终对口归属于国家行政部门，作为其行政管理的直接对象。二是单位行政级别。几乎所有的单位组织，无论其大小、类型及功能，都因其行政隶属关系而在国家统一规定的行政序列中被分配有一定的位置，即具有某种行政级别。三是个人行政级别单位成员的行政化，即社会资源与行政体系的紧密相关，使得个人行政级别与其地位等级发生直接联系，个人得到了相应的行政授权，就获得了某种社会地位。

1978年改革开放以后，我国政治、经济和其他各方面的政策有了重大调整，中国社会分层结构也随之发生了重大变化。特别是20世纪90年代中后期开始，中国经济转轨与社会转型的步伐明显加快，社会阶层的分化成为必然趋势。新社会阶层正成为我国改革开放新分化出来的一股社会力量，主要包括民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的做从业人员和自由职业人员等6个方面的人员。目前，全国新社会阶层共约5000万人，掌管着社会10万亿左右的资本，使用着国家半数以上的专业技术，直接或间接地贡献着国家近1/3的税收，已经成为推动社会发展的重要力量，处在快速壮大的阶段。［3］可以说，当代中国社会结构已经呈现出如下特征:(1)社会结构的中下层在逐步缩小，农业劳动者不断向其他社会阶层流动，同时商业服务业员工和产业工人阶层也在分化;(2)社会中间阶层已经出现，并且正在不断壮大。社会大部分成员处在中等和中上层地位，只有少数人处于高层和较高层，而处于最低层的人也是少数;(3)掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大;(4)现代化社会阶层的基本构成成分已经具备;(5)现代化的社会阶层位序已经确立;(6)现代社会流动机制已经出现，正在逐渐取代传统流动机制。［1］P7-8

二、社会结构转型对社会管理的挑战

所谓社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。［4］当前，我国社会管理其成就毋庸置疑:社会管理改革进展取得了明显成效、社会管理职能得到了不断优化、社会管理投入正在不断加大、社会管理机制正在不断改进、社会管理制度不断完善。但是，问题也显而易见。我国社会已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会”。整个社会出现了“四个多样化”，即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。多样化的利益需要协调和整合，多样化的资源需要整合，多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流，形成社会共识和扩大社会认同。然而，在这样的社会结构转型期，我国以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统社会管理体制已基本不适应，社会管理体制改革明显滞后，现代社会管理体制尚未建立健全，整个社会正处于“社会矛盾凸现期”。社会问题和社会矛盾日益积累和激化，并呈现出一种高发态势，社会管理面临着巨大的挑战，主要表现在:

1.社会管理意识不强

随着社会结构的分化和利益关系的调整，转型期中国社会历史条件所发生的深刻变化给我国社会管理提出了新的要求。在传统社会管理模式下，思想观念上比较重视经济建设忽视社会管理，形成经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题。存在对民生建设投入不够，财富、资源、机会分配不够公平合理，行政、执法和司法不够公平，社会管理理念不够准确等问题。一系列的数据说明，我国投入社会管理事务的费用偏少且不均衡。如财政性教育经费支出至今未达到占GDP4%的规定目标;由于政府投入不足，社会医疗保障体系不健全，医疗资源过度集中在城市，占总人口70%的农村人口仅享有20%的卫生资源;1995年到2005年，我国民政事业经费年均支出仅占国家年平均基础设施建设经费投入的0.17%，由此导致福利院、养老院等民政基础设施建设数量不足、条件简陋，救灾救济标准与救助需求差距增大。重经济轻社会管理的后果是社会保障和民生问题得不到解决，人们怨气沉积，社会存在不稳定因素，带来一系列社会问题和社会矛盾。

2.社会管理主体单一化

在计划经济时代，我国社会管理的基本体制是政府承担着几乎全部社会职能，以单位为基础对社会实行总体控制。然而在社会阶层分化以及利益多样化的趋势下，我国经济成分、组织形式、利益分配和就业方式日益呈现出多样化趋势，整个社会的开放性、流动性大大增强，新经济组织、新社会组织快速发展，境外来华人员和境外非政府组织进入我国活动的越来越多。而且，随着经济社会发展、民主法制建设进程加快，人民群众的社会需求结构也呈现出多样化、差别化和高级化的特点，特别是年轻一代不再简单地满足于基本生存需求的实现，而是更加重视个人发展和权益保护，权利意识和公平意识不断增强。社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，社会需求千差万别，利益关系错综复杂，这种多样化导致了社会观念和价值取向的多元化，政府不可能包揽所有社会管理事项，而是需要多元化的治理主体。应该说，以社区自治组织、非营利社会组织和广大公民为主体的社会自治和自我管理，是现代社会管理体制的重要组成部分之一。但是，我国目前仍然严重存在社会管理主体单一的问题。一方面，尽管近年来随着互联网等信息技术手段的发展，公民参与公共事务的热情有所提高，公民渠道有所拓宽。但是，公民参与社会管理的深度和广度都不够。另一方面，社会组织发展空间仍然较小。在现代社会，构建政府与其他社会管理主体共同参与社会治理的体制机制，提高社会自治与自我服务能力，已成为社会管理体制改革的基本趋势。

3.社会管理法律不健全

随着社会结构的变迁，原有阶级结构日益分化，新的经济组织和新的社会组织不断出现，但是，在对社会组织的管理上，我国目前还没有一部专门关于社会组织管理的基本法律。同时，在社会结构转型期，社会矛盾和利益关系日趋复杂，在经济增长中被边缘化的社会成员面对不平等的分配，存在着“相对被剥夺”的离心情绪，而对于如何规范大量的信访行为、如何引导和利用社会舆论、如何引导和利用新兴媒体、如何有效管理城市、如何有效保障公民的社会保障权益等等，目前缺乏相应的地位较高、法律效力较强的法律规定。

4.社会管理载体不确定

随着城市化进程的加快，农村人口大量涌向城镇，城市流动人口队伍成为一个庞大的群体，城市社会的空间结构急剧变化。如何加强对这个庞大“社会人”队伍的管理，如何使转变了职业的农民能够更好地融入城市的新生活，是社会结构转型期社会管理工作面临的重点也是难点，社区理应成为这种社会事务管理的最基本的单元。但是，目前社区在社会管理中的作用有限。一方面，城市居民对于社区的认同感和归属感不强、对于社区事务的参与度不高;另一方面，大量的城市外来人口特别是农民工基本上游离于社区之外，成为“漂泊的社会人”，成为社会管理的盲区，这说明我国社会管理载体，也就是管理的组织仍不够明确。

社会管理方面的诸多问题带来的直接后果是，社会管理效果不够好，社会问题和社会矛盾增多，社会和谐稳定压力增大。进入21世纪以来，我国群体性事件频繁发生，群众上访数量居高不下，从根本上说，在于经济发展的同时社会管理工作没有跟上，社会管理体制改革严重滞后。

三、深化改革，促进社会管理创新

解决上述社会矛盾和社会问题，迫切需要加强社会管理，迫切需要改革和创新社会管理。社会管理创新是指基于目前社会管理条件，运用现有社会资源，依据社会自身运行规律及其相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制，以实现社会管理新目标的活动过程。未来的社会管理体制改革，应以深化行政管理体制改革和事业单位改革为抓手，转变思想观念，加大公共财政对社会建设的投入力度，整合各方面社会管理资源，理顺社会管理主体之间的关系，大力发展社会组织，推进和谐社区建设，进一步完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

1.转变思想观念，加快社会事业发展

党的十六大以来，我国在社会管理理论和实践方面不断探索，取得了重大成绩，把社会管理放到了社会建设突出重要的位置上。2006年党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，要求“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”，这是我们党第一份关于社会建设的重要文件。2007年党的十七大报告提出加快推进社会建设，必须以改善民生为重点，并从六个方面作出部署:优先发展教育，建设人力资源强国;实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业;深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入;加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活;建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平;完善社会管理，维护社会安定团结。党和政府高度重视，我国社会事业必将迎来全面发展的大好时机。我国社会管理体制改革首要的是要转变思想观念，不断强化服务意识、增强服务能力，努力解决经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题。要改革现行的公共财政结构，加大社会发展投入在政府整个预算中的比重。当前，我国部委中，涉及社会管理的部门包括劳动和社会保障部、民政部、人口计生委、科技部、教育部、卫生部、文化部、体育总局、环保总局、安监总局等，政府要整合资源，集中人财物力，加大社会发展投入力度，切实把加强社会建设、创新社会管理作为重要而紧迫的战略任务，促进社会事业全面发展，为社会管理创新奠定坚实的物质基础。

2.加强社团管理，促进社会组织发展

加强和创新社会管理，必须改变政府社会管理主体单一的问题。要强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。要整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。针对我国社会组织发展中面临的问题，政府要考虑实行社会组织分类管理，对于不同类别的社会组织制定不同的法律和法规，实行不同的管理方式，完善培育扶持的政策措施，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，提高它们在社会管理中的协同能力。培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。要适当降低准入门槛，让公民有更多的机会利用这种载体实现自我管理和参与社会管理。当然政府要加强对社团的管理，完善监督体系，促进社会组织健康发展，使多种社会力量与政府形成社会管理合力。

3.加快社区建设，激发群众自治活力

基层社区是促进社会和谐稳定的前沿，是服务社会的窗口，是社会管理的根基所在。社会结构转型使人们从“单位”人转变成“社会”人。据报道，在城市就业总人口中，“单位人”由过去占95%以上下降到现在占25%左右。［5］过去以单位为主要载体对人们生老病死、衣食住行进行管理，现在社区成为城市社会组织管理在空间上的最小单元，成为人们日常生活的主要场所。建设完善的社区服务体系是和谐社区建设的重要标准，也是提高城乡居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、维护基层社会稳定的重要民生工程。社区服务和社区建设的特点在于它利用社区组织，针对社区中存在的问题，动员社区居民的广泛参与来解决存在于自己社区中的问题，达到社会问题的解决，在解决过程中，实现居民之间的相互了解、合作、认同，实现社区的共同归属感。只有社区居民广泛的参与，政府的公共服务才能送达到有需求的居民中。加强和创新社会管理，要着力完善基层群众性自治组织，强化城乡社区区域性社会管理职能，发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。要搭建社区社会管理服务平台，加强对互助性、公益性、娱乐性社区组织的指导和服务，有效发挥它们在满足群众需求、活跃社区文化生活、疏导群众情绪等方面的积极作用。人民群众自愿参与的社会管理才是真正有效的社会管理，要引导公民依法理性有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，调动社会积极性，营造和谐有序的社会环境，形成社会管理人人参与、人人共享的良好局面。

4.健全法制体系，实现社会管理法制化

实施社会管理离不开强有力的法制保障，社会管理法制不健全是产生社会矛盾、引发社会冲突、危害正常的社会生活的主要根源。现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。要切实加快社会管理领域的立法工作，通过制定法律法规，不断完善规范政府行为、保障公民权益、促进社会公正、推动社会发展的社会法规体系;要在各个领域建立和完善行为规范体系，通过自律、互律、他律，把人们的行为尽可能地纳入共同行为准则的轨道;逐步把社会矛盾的预防化解工作纳入法制化轨道，引导群众学法、用法，在法律范围内解决矛盾纠纷，按照法定程序表达自己的诉求，运用法律武器维护自己的合法权益。同时，政府要不断完善有关经济政策、社会政策，制定各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策，弥补社会政策领域的空白，促进社会管理依法管理、科学管理。

5.完善利益机制，妥善处理社会矛盾

矛盾凸显是当前我国社会发展的阶段性特征，仔细分析可以发现，当下许多社会关系的紧张，往往是不同利益诉求使然。无论拆迁、征地、国企改制、民企劳资纠纷，各种原因引发的问题都是如此。如何科学有效地协调利益关系，成为当前社会管理创新的一大课题。中国社会结构转型是在政策体制变动、经济体制转轨、利益格局调整的背景下展开的，因此，建立健全科学有效的利益协调机制，一是要防止社会上层对下层利益的侵犯，社会上层的利益获得不应以社会下层利益的损失为代价。二是要从发展和保持社会活力的考虑出发，确保相关的社会制度与社会政策充分保护各阶层的合法利益，特别是社会中下阶层的利益，最大限度地使有劳动能力的人能够实现就业。三是要在社会制度与社会政策方面形成具有广泛合法性的合理分配机制。要进一步建立合理的再分配制度，制定相关政策，将阶层之间的差距控制在合理的范围内，保证社会各阶层都能参与对经济发展成果的分享，平衡社会成员的心理，化解社会矛盾。四是要强调公共物品配置的普惠原则，使社会各阶层特别是那些处于劣势阶层的人们都能够获得一定的竞争能力与竞争机会;要重视教育公平，坚持公共医疗卫生的公益性质，将教育资源、卫生资源的配置向社会中下阶层倾斜;各级政府要按照科学发展观要求，把促进基本公共服务均等化作为社会管理源头治理的重要基础，建设中国特色社会主义社会管理体系。

［1］陆学艺.当代中国社会阶层研究报告［M］.北京:社会科学文献出版社，2002.

［2］李路路，王奋宇.当代中国现代化进程中的社会结构及其变革［M］.杭州:浙江人民出版社，1992.

［3］陈兴发.新社会阶层的利益分析［J］.湖南行政学院学报，2009，(2).

［4］马凯.努力加强和创新社会管理［J］.求是，2010，20.

［5］李培林.创新社会管理是我国改革的新任务［N］.人民日报，2011-02-18.

C93

A

1004-3160(2011)03-0090-05

2011-03-03

谭桔华，女，湖南衡东人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向:政府管理。

责任编辑:詹花秀