论公务员的组织公民行为管理

2011-04-11周红云

湖北社会科学 2011年5期

关键词：职责公务员公民

周红云

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073）

论公务员的组织公民行为管理

周红云

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073）

组织公民行为是现代人力资源管理的研究热点，但已有的研究大多局限于以企业员工作为研究对象，而对公务员的组织公民问题，却鲜有问津。实际上，公务员工作性质的公共性、工作行为的标杆性、工作角色的双重性、工作职能的服务性、工作组织的协作性、工作职责的模糊性、工作过程的难以监控性、工作目标的多维性、工作绩效的不易评估性十大职业特性，决定了组织公民行为是公务员这一特殊职业的必要行为，也是公务员管理的重点和难点。为此，需要通过重视公务员甄选，加强行政文化建设，完善绩效考核制度，转变领导风格，维护心理契约等管理策略来激发公务员超越个人的狭隘私利，积极主动地展现组织公民行为。

组织公民行为；公务员；管理；心理契约

一、组织公民行为理论述评

组织公民行为是近年来人力资源管理、组织行为学和心理学研究的热点。该理论的提出源于卡茨对员工行为的研究，传统的组织行为研究往往只关注员工的角色内行为，而卡茨开创性地将研究视角拓展到员工的角色外行为，是组织行为领域研究的重大创新。奥根将角色外行为称为组织公民行为（Organizational Citizenship Behavior，简称 OCB），并将其定义为“组织成员自觉自愿表现出来的，与正式的奖励制度没有直接或外显的联系，但能够从整体上提高组织效能的角色外行为”。[1]（p36）根据该定义，组织公民行为有三个特征：①组织公民行为是角色外的自发性行为，即该行为既非正式角色所强调，也非劳动合同所要求，是否做出组织公民行为，完全取决于个人的意愿；②组织公民行为不在赏罚的标准范围内，因为组织公民行为超越了正式角色的要求，不受组织正式报酬制度的奖励和惩罚；③组织公民行为有利于提高组织的整体效能，比如，老员工帮助新员工解决工作上的难题，或主动对公司发展提出建设性的意见等，这些行为不是员工的分内工作，但对组织整体有积极作用。

组织公民行为理论的提出，彻底改变了以往管理学单纯注重组织成员角色内行为的研究，将目光投向组织成员角色外行为，顺应了组织变革的潮流。于是，近年来，组织公民行为理论引起了学术界的普遍关注，逐渐成为现代人力资源管理的研究热点，并取得了显著的研究成果。

众所周知，组织公民行为存在于所有的领域，包括企业和公共部门，然而，综观国内外关于组织公民行为的研究，我们发现，以往的绝大多数研究都是以企业员工作为研究对象，而对公务员的研究还十分匮乏。在我国的管理实践中，对于公务员的管理，往往侧重于“职责内”行为管理，定岗定编、定员定责、绩效考核、工资支付等等基本上都是围绕着公务员的“职责内”行为进行的。但是实际上，公务员的工作职责是模糊的，无法精确地界定和描述，加之在当前中国政府改革的背景下，公务员的职责变得宽泛而且灵活多变，再完美的工作说明书都无法科学完整地界定公务员的职责。片面地强调“职责内”行为管理，反而会弱化公务员的内在动机，出现一些本应属于他承担的责任，他却往往推托说“制度或体制没有这样的规定”的现象，也就是我们常说的官僚主义现象。《中国企业员工敬业指数2005年度调查报告》显示，在所有调查的行业中，公务员的敬业指数最低；另一份关于《中国“工作倦怠指数”调查结果》表明，在接受调查的公务员群体中，竟有54.9%的人出现了工作倦怠，位居各类职业之首。在一些政府机关中，公众去寻求服务和帮助时，遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的尴尬并不少见。这些问题已成为阻碍公共服务型政府建设的一大瓶颈，严重影响了政府在公众心中的形象，亟待解决。实际上，对于公务员而言，组织公民行为是其职业的特殊必要行为，是公务员管理的重心和难点。

二、组织公民行为是公务员职业的特殊要求

（一）工作性质的公共性。公共性是公务员职业的本质特性，公务员享有国家和人民赋予的公共权力，提供公共产品和服务，处理公共事务，实现公共利益，承担公共责任。这种公共性决定了与私营部门的职业不同，公务员有特殊的道德要求，应富有民主精神，具备乐观、勇敢、公正等品质，体现“仁慈的爱国主义”，[2]（p193）在处理公共事务中为他人服务并且关心他人，为保护公民的权利而工作，并拥有一种为公共利益作出自我牺牲的精神，在具体的行为中贯彻克己利人的原则。[3]（p252）公务员职业的公共性要求他们所具备的这些特殊道德品质，对于履行政府职能，提高行政效率具有十分重要的意义，但是这些品德和精神，至多只能作原则性的“隐性”要求，却无法通过工作说明书、工作规范等文件给予严格的“显性”规定，更不能进行客观的量化和考核，从本质上讲，是超越公务员职责之外的特殊道德要求，属于组织公民行为的范畴。

（二）工作行为的标杆性。《论语》曰：“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃。”意思是说：上层的道德好比风，平民百姓的言行表现好比草，风吹在草上，草一定顺着风的方向倒。说明为政阶层必须以自己的良好行为作出表率，正己，然后才能教化百姓。孔子的观点对我们当今时代仍具有借鉴意义，由于公务员所处的社会阶层较高，其行为为社会大众所瞩目，并往往成为效仿的对象，因而具有“标杆”的导向功能。此外，公务员是一个执掌公共权力的群体，其人文精神和道德观念比其他群体更具有外部性，恶的公务员会被视作恶的政府化身，善的公务员会被视作善的政府化身。[4]因此，有必要对公务员的组织公民行为进行有效地管理，促使他们超越个人的狭隘私利去关注职责之外的广泛的公共利益，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，进而提高公众对政府的信任感和满意度，树立良好的政府形象。

（三）工作角色的双重性。与一般职业不同，公务员兼有“公民”和“公共人”两重角色。一方面，公务员是“公民”，和其他人一样，享受法律规定的公民的基本权利，同时履行相应的义务，做出一系列“公民行为”，如遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守公共秩序，尊重公共道德，维护祖国的安全、荣誉和利益，依法纳税等等。另一方面，公务员是“公共人”，是专门从事为公民服务，谋求公共利益的公共人，他们在行使职能时必须以公民的公共意志为导向，将公共利益作为永恒的追求和实现的目标。公务员这种“公民——公共人”的双重角色，在库普看来，则体现为“职业公民”的角色，他指出，公务员是“特别负责任”的公民，是将公民的责任延伸到其一生工作之中的人。哈特也指出，作为一种职业公民，公务员应该是公民的榜样。他们不仅要履行一般公民的义务，而且有义不容辞的责任去实施组织公民行为，将无私奉献、关心他人、维护组织利益的组织公民行为精神发挥到极致。

（四）工作职能的服务性。伯曼等人指出，在某些组织里，员工的组织公民行为更为重要，其典型代表便是服务性组织。十七大报告中，胡锦涛总书记提出了加快行政管理体制改革，建设服务型政府的战略目标。作为公共服务型政府的建设主体，公务员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民提供优质的服务。服务作为产出与一般商品的最本质、最重要的差别，便是服务的无形性、不可触性。这使得服务不像有形产品那样容易描述和定义，无法在服务操作程序和规章制度中明确规定公务员所应表现的各种行为，在许多情况下，需要公务员自觉地承担一些分外工作，展现组织公民行为，以便满足不同服务对象的差异化需要。

（五）工作组织的协作性。社会系统学派的创始人巴纳德认为，协作是任何一个组织存续和发展的必要条件，社会的各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的等多种类型的组织都是一个协作的系统。尤其进入知识经济时代，更加强调协作，由来自不同知识领域的人构成工作团队已成为明显的发展趋势，据美国《财富》杂志统计资料：在世界500强公司中，80%以上的公司都在倡导团队工作方式。同样，对于公务员而言，在知识分工的背景下，大多数个体都沿着比较优势的方向积累知识，使知识的分布呈现明显的非对称性，“每个人知道越来越多的关于越来越小事情的知识”。[5]仅仅依靠自己的专业知识和技能早已不能满足工作的需求，加之公务员的工作较多涉及到群体决策性的管理工作，迫切要求公务员具备团队协作精神，在团队中扮演一个积极角色，展现自愿协作、利他主义、帮助同事等组织公民行为，以创造知识的协同效应，推动组织目标的实现，达到个体与个体、个体与组织之间的双赢。

（六）工作职责的模糊性。在公共行政中，责任的确定历来都表现出了极其模糊的性质。因为公共行政组织是一种特殊的公共权力组织，其产出是一种“非市场产出”，非市场产出“通常是一些中间产出，充其量是最终产出的‘代理’……间接的非市场产出对最终产出的贡献程度是难以捉摸和难以度量的”。[6]（P45）公共行政产出的不可计量性，导致无法对行政人员的责任进行精确地确定。如果强行地确定责任，那么这种责任也一定是模糊的，至多只能规定行政体系按照什么样的程序运转，公务员的行政行为在政府体系的运转中处于什么样的位置，而对于政府体系运转的结果，以及公务员行政行为的具体内容则无法作出规定，更不可能要求公务员在行政行为发生的过程中采取什么样的态度。以至于直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统地工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书。[7]（p3）既然公务员的工作职责是模糊的，工作分析的结果是不完善的，那么仅仅依靠公务员完成工作说明书上界定的工作职责，很显然是远远不够的，往往需要公务员主动承担一些职责之外的事情，这些事情是文件未作规定但对组织和社会有益的事情，我们称之为“工作真空”，组织公民行为是减少工作真空的有效途径。

（七）工作过程的难以监控性。《公务员法》第十四条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”可以看出，无论是综合管理类，还是专业技术类和行政执法类，总体而言，公务员从事的是脑力劳动。脑力劳动看不见，摸不着的特点决定了公务员的劳动是不易监督和控制的，更多依靠的是个人的自觉。此外，脑力劳动者的自我意识比较强，如果他们觉得组织把他们当成没人监督就会偷懒的人来管理，反而会产生逆反心理，“出工不出力”。因此，在公务员的管理活动中，应强调公务员的自主管理，鼓励他们展现高度自律、爱岗敬业、准时上班、不闲聊、不偷懒等组织公民行为。

（八）工作环境的变革性。我国改革开放三十年来，从农村改革到国有企业改革，到金融体制改革、财税体制改革，再到科技、教育、文化和医疗等领域的改革，各项改革都取得了举世瞩目的成就，时至今日，进入改革最核心的内容——政府改革。对于中国政府来说，公共行政改革面临着官僚体制本身的缺陷和我国官僚制度不完善的双重困境，“科层失败”和“制度缺失”的现象并存，必须在吸收与超越官僚制的过程中，实现从“管制政府”向“服务政府”、从“权力政府”向“责任政府”、从“全能政府”向“有效政府”的转变，因而我国的政府变革是“牵一发而动全身”的全局性变革，从根本上说，它是一场革命。[8]这场革命将政府组织和公务员置于快速变化、高度不确定的环境中，在这种背景下，政府部门的工作任务变得越来越不具体。此外，政府组织的结构将逐步走向扁平化，向“宽职能、少机构”的“大部制”方向发展，这将使公务员的职责变得更加宽泛，更加灵活多变。而工作说明书对公务员的职责所作的制度化规定却具有相对稳定的特征，无法瞬时调整，无法科学完整地界定公务员动态变化的职责。此时，如果公务员仅仅限于执行制度所规定的“职责内”行为，则完全无法适应动态的变革环境，如何激励公务员做一些超越正式职责要求但对公民和社会有益的组织公民行为，对于推动政府变革，提高政府绩效，具有十分重要的现实意义。

（九）工作目标的多维性。与企业目标大都锁定于销售量、利润、全员劳动生产率等较直观的数量指标不同，公务员担负着政治使命、经济使命以及推动社会发展等多重使命，因此，公务员的工作目标是多维的。从宏观的角度看，包括政治稳定、政府民主、国家安全、社会公正与平等、经济健康发展、人民生活水平和生活质量持续提高等方面；从微观的角度看，包括提高工作效率、改进服务质量、提升公民满意度等方面。甚至有时这些目标还会发生相互冲突。目标的多维性和冲突性导致无法清晰地界定公务员的职责，更难以进行绩效评估。因此，单纯地依靠工作分析、职位说明、绩效考核等制度性的手段来激励公务员，很显然是不够的，必须从伦理道德的层次强化公务员的内在动机，培育公务员的使命感和责任感，引导公务员自愿做出工作职责之外的组织公民行为。

（十）工作绩效的不易评估性。企业绩效比较容易定义和评估，因为在企业中，市场价格就是企业绩效的评估标准，凡是在市场上卖出好价钱的，企业就是有绩效的，就能盈利。而公务员所提供的产品和服务具有垄断性、管制性、唯一性的特性，相当部分没有价格显示机制。市场交易机制和公共产品价格检验机制的缺乏，导致难以对公共部门的产品和服务确立科学的或理想的评价标准。此外，公务员的绩效凸显具有时间滞后性，尤其是某些大型投资（如三峡工程、西气东输、南水北调等），通常需要经历很长的时期才能显现效益。因此，公务员的绩效指标是模糊的，很难确切地给以界定，涉及到公平与效率、权利与责任、民主与稳定这些定性指标的评估更缺乏现实操作性。从某种意义上讲，公务员绩效评估的结果很难做到科学和公平，导致绩效评估对公务员的激励效应大大减弱。如何激励公务员主动做出那些超越职责要求、在可衡量绩效之外、与奖励制度无关，但对公民、组织和社会有利的组织公民行为，是公务员管理的核心和关键。

综上，组织公民行为对公务员而言，具有十分重要的价值。促使公务员在干好本职工作的同时，超越个人的狭隘私利，以公众利益作为自己行为的出发点，主动展现组织公民行为，对于提高公众对政府的信任感和满意感，树立良好的政府形象具有深远的意义。

三、公务员组织公民行为的管理策略

（一）重视公务员甄选。

国外大量的实证研究表明，员工的个人特质是影响其展现组织公民行为的重要因素。康纳斯凯认为，大五人格中的“责任心”和“宜人性”与组织公民行为显著相关。科瑞布斯研究发现，性格和自尊感也是组织公民行为的显著预测变量，外倾性的、自尊感强的员工更愿意实施组织公民行为。此外，韦戈多指出，员工与组织的价值观是否契合，也对组织公民行为有较大的影响。当员工个人的价值观和信念与组织一致时，员工对组织就会有较高的认同感，留职的意愿更高，工作的积极性更强，并且会自觉地将角色外职责纳入到本职工作中，从而提升组织公民行为。

上述研究证实，是否展现组织公民行为在很大程度上是由员工的个性和价值观等内在特质决定的。基于此，奥根认为，管理组织公民行为的关键是人员甄选，即通过心理测评，挑选那些具有组织公民行为潜质的公务员。

（二）加强行政文化建设。

莫瑞曼等人的研究证实，组织文化是组织公民行为的关键影响因素。因为组织公民行为是在组织成员的角色要求之外的行为，管理者不容易觉察到员工的这些行为，也不易于通过正式的奖惩系统促使员工实施这些行为，因而正式的、明确的组织规则对组织公民行为的激励作用是十分有限的。在这种情况下，组织文化就显得尤为重要。

在公共部门，组织文化的实质就是行政文化。作为一种渗透于行政机关方方面面的软性因素，行政文化潜移默化地影响着公务员的组织公民行为，直接关系到政府职能的行使，行政效率的提高。因此，有必要加强行政文化建设，在公共部门中营造为民服务、乐于奉献、尽职尽责、团结协作的文化氛围，创建鼓励和支持组织公民行为的行政生态环境，培育公务员的忠诚、敬业、负责、乐善好施、合作等品德，激励他们超越个人的狭隘私利去关注广泛的公共利益，对公民的需求给予及时的回应，积极展现超越角色之外的组织公民行为。

（三）完善绩效考核制度。

在组织公民行为的动机研究中，传统观点认为，社会交换动机导致了组织公民行为的发生。但贝利卢对此提出质疑，认为组织公民行为较多的员工也许未必是关心他人和组织利益的“好战士”，而是要提升自己形象的“好演员”，[9]即员工组织公民行为的动机有印象管理的成分，并且位高权重的领导容易成为组织公民行为的对象。其深层次原因在于：虽然奥根在提出组织公民行为的概念时指出，组织公民行为是与正式的奖励制度无关的行为，但事实上，在绩效考核时，领导往往会考虑员工的“角色外行为”。在我国公共部门中，公务员的绩效考核制度还很不规范，领导往往是公务员绩效的单一考核主体，绩效评价结果在很大程度上是由领导决定的，这容易导致公务员“只唯上不唯下”，倾向于在领导面前进行印象管理，表现组织公民行为，而对自己的同事、下属以及公众则缺乏相应的动力。更有甚者，一些素质低下但善于进行印象管理，会做“表面文章”和“溜须拍马”的劣质公务员深得领导的赏识和重用，而一些工作能力较强，但不善于拉关系的优秀公务员却受到排斥、孤立和打击，出现“劣币驱逐良币”的现象。解决该问题的关键在于：完善公务员的绩效考核制度，运用360度绩效考评的方法，让领导、同事、本人、下属和公众等多个主体参与公务员的绩效评价，以削弱公务员在领导面前进行印象管理的动机。

（四）转变领导风格。

巴斯将领导风格分为两种：交易型领导和变革型领导。交易型领导是以奖赏方式来领导下属工作，当下属完成特定的任务后，便给予承诺的奖赏，整个过程好像一项交易。变革型领导则是通过让员工意识到所承担任务的重要意义和责任，从而激发员工追求较高层次的需要、建立相互信任的氛围、引导他们超越自私自利的狭隘思想，自愿为完成组织的目标而工作。

马肯兹等人通过研究证实，变革型领导在直接或间接影响员工的组织公民行为方面显著强于交易型领导。原因在于，与交易型领导相比，变革型领导在组织目标的实现过程中强调主动支持下属，寻找时间聆听员工的心声，关注员工的个人福利，表现友好、易于接近等特质，使员工更能产生心理上认同感和支持感。

为了激励公务员的组织公民行为，领导有必要从交易型领导风格向变革型领导风格转变，通过工作激励、情感激励、职业发展激励等多种途径调动公务员的积极性。在工作上，为公务员提供成长机会和施展才华的舞台，并通过工作内容丰富化、工作范围扩大化等方法提升工作满意度；在生活上，多与公务员沟通，了解他们的实际困难，并及时给予帮助，以增强公务员的归属感；在职业发展上，关心公务员的职业成长，进行职业规划和指导，并通过培训提高公务员的职业素质和能力。

（五）维护心理契约。

心理契约是一种“未书面化的契约（unwritten contract）”，反映的是组织与员工之间隐含的、未公开说明的期望。正式的工作合同规定了公务员应该完成哪些职责以及从组织中得到哪些报酬，而组织公民行为超越了职责的要求，在正式的工作合同中很难体现，更多体现在公务员与组织双方内隐的心理契约中。

当公务员感到组织履行了心理契约时，他们会用“投桃报李”的方式，通过增加组织公民行为来对组织的付出予以回报；反之，当心理契约遭到违背时，公务员会感到沮丧和失望，“以牙还牙”，减少自己的行为付出。而且，公务员往往不会减少与绩效和薪酬密切相关的角色内行为，而是减少组织公民行为，因为组织公民行为是个人自发的角色外行为，与报酬体系无关，减少组织公民行为是一种安全而又理性的选择。

有关研究表明，我国公务员认为政府行政组织（或代理人）暗示兑现程度不大的占69%，较大的占29%，很大的仅占2%，[10]（p42）这说明在我国，公务员的心理契约违背的问题还很严重。

为了有效管理公务员的组织公民行为，政府组织必须严格履行对公务员的承诺，言必行，行必果；针对不同性别、不同年龄、不同年限、不同级别的公务员，采取差异化的激励方式和激励政策；并运用人本化、愿景式、参与式等富有人情味的管理模式，来对公务员实施“心的管理”，从而维护公务员与政府组织之间的心理契约。

[1]Organ D.W. Organizational Citizenship Behavior：the Good Syndrome.Lexington books[M].1988.

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[4]赵琛徽.失衡与重构：变革环境下公务员的心理契约及管理方略[J].中国行政管理，2005，（2）.

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[10]卫琳.我国公务员的心理契约问题研究[D].中国科学技术大学2007届博士学位论文.